• Тема 5. Административно-правовые формы. Административно-правовые акты.

Задачи, которые стоят перед органами государственной власти, подразумевают многообразие соответствующих форм осуществления государственного управления или административно-правовых форм.

Административное право,как и любая отрасль права регулирует и таким образом описывает, регламентирует общественные отношения, которые складываются в той или иной сфере. В данном случае общественные отношения, которые имеют место в сфере управления.

При этом сама наука АП, соответствующая отрасль и учебная дисциплина не имеют своей задачей выявление закономерностей, описание процесса государственного управления, а также нахождение тех или иных оптимальных приемов, методов и способов достижения управленческого результата. Это есть, прежде всего, задача науки управления, в т.ч. социального управления или государственного и муниципального управления(ГМУ), кроме того, в последние годы в ГУ активно проникают и используются соответствующие концепции из экономической науки, в т.ч. ее разделов, связанных с логистикой, управлением персоналом («human resources»), связанных с управлением предприятием, и вообще в ГУ активно внедряются управленческие практики из частного сектора.

Т.н. концепция государственного менеджеризма развивалась, как раз, на стыке науки управления и экономической теории. И связана она с тем, что государственные функции с этой т.з. не являются какими-то уникальными и требующими во всех случаях радикально иного подхода, нежели используются в иных сферах социального управления, прежде всего, в управлении экономикой. Более того, перед государством стоят концептуально те же самые задачи, что и перед той или иной организацией, с поправкой на масштаб и отсутствие цели извлечения прибыли.

Особенно эти концепции получили развитие в последние годы (в последние30-40 лет), что связано с двумя факторами:

1 – создание и развитие крупных транснациональных корпораций с развитой и достаточно сложной структурой, когда сложность управления такого рода системами максимально приближается к сложности управления государством, и, соответственно, управленческие практики, приемы, методы и способы, которые используются в такого рода крупных организациях, в свою очередь, приближаются к тем, что используются или могут быть использованы государством.

При этом считается, что соответствующие управленческие практики в частном и негосударственном секторе развиваются относительно быстрее, нежели в государственном управлении, поскольку цель извлечении прибыли подразумевает несколько более быстрое развитие этой сферы, а потому, уже достигли такого уровня, что могут заимствоваться государством без принципиальной адаптации.

2 – развитие и применение неолиберальных экономических концепций, связанных с минимизацией непосредственного участия государства в экономике, и в более широком смысле, минимизацию непосредственного воздействия государства на иные систем общества, т.е. на общество как таковое.

Соответственно, управленческие практики заимствуются государством. Кроме того, сокращение непосредственного участия государства в экономической жизни предполагает максимальное задействование не директивных методов управления той или иной сферы общества, а непрямых методов воздействия, с большим акцентом на регулятивную функцию государства, и воздействие посредством экономических, а не директивных методов, т.е. экономическое стимулирование(дестимулирование)той или иной экономической активности посредством субсидирования или посредством увеличения/ уменьшений и иных способов налогового воздействия.

Собственно говоря, возможности директивного воздействия в рамках этой политики у государства становится относительно меньше, просто нет большого числа непосредственно подчиненных государству субъектов экономической деятельности, поэтому вынуждено государство регулировать эти процессы иным способом.

С т.з. текущего управления и управленческих практик, связанных с непосредственным взаимодействием с объектом управления, существует представление о том, что технология взаимодействия государства с гражданами и организациями не отличается принципиальным образом от такой же технологии взаимодействия между организациями или организацией и потребителем. Отсюда и возникла общая идея т.н. государственных услуг, о чем мы уже говорили.

Т.е. в изначальном смысле речь о заимствовании как раз технологий непосредственно обслуживания, связанных с наиболее эффективным предоставлением гражданину(потребителю).

Например, выдача гражданину какого-либо документа или получение от государства средств технологически принципиально не отличается от предоставления средств на иных условиях, например,в банке. Технология та же самая: предоставляете документ, документ проверяется, после того принимается решение. А идет ли речь о распределении государственных средств, или о кредите в банке, лили депозите, собственно говоря, не так и важно. С т.з. целей этой операции, разница велика, с т.з. технологии, ее действительно практически нет.

В этом смысле действительно государство с т.з. технологий взаимодействия оказывает обществу в целом или конкретно индивидам и организациям некую услугу, при том, что термин «государственная услуга» как он употребляется в современных НПА - это калька с английского, он не отражает в полной мере то, о чем шла речь.

Сама концепция услуг, оказываемых государством, она в большей степени ориентирована на технологию взаимодействия.Т.е., грубо говоря, пришли мы в банк, нажала аппарат, нам номерок выдали, мы сидим ждем, пока нас не позовут. Тоже самое, мы пришли в госорган, взяли номеров, пришли к окошку, сдали документы, задали пару вопросов, ушли, через несколько дней таким же способом пришли. Изначально речь идет именно об этом.Это правильная постановка вопроса, ничего здесь страшного нет.Когда говорят об услугах, речь идет именно об этом.

Кроме того, концептуально государство,выполняя какие-либо функции, не предполагающие непосредственного властного или властно-распорядительного воздействия, действительно используют аналогичные экономические механизмы, что и организации, не являющиеся властными. Тоже самое, как оказание образовательной услуги, оно принципиально не отличается, будь то услуга оказывается за государственный счет, или она оказывается за счет кого-то иного. Здесь эта концепция имеет право на существование и по факту имеет место. В этом есть некий смысл.

Возвращаясь к изначальному тезису. Государство – есть определенный набор приемов, методов и способов, т.е. арсенал механизма управленческого воздействия, АП его не изучает с т.з. эффективности и рациональности. Задача права в данном случае надлежащим образом с учетом особенностей правовой системы описать этот механизм, урегулировать и предусмотреть соответствующие средства правовой защиты. Сами способы управляющего воздействия в данном случае лишь описываются, но как таковые предметом рассмотрения не являются, дается некий обзор, чтобы было понятно, что мы описываем.

Формы властной деятельности государства, т.е. деятельности, связанной с реализацией задач и функций государства, терминологически называются административными действиями.

Административные действия могут порождать какие-либо правовые последствия для граждан и организаций, могут носить внутриорганизационный характер, но, в любом случае, они осуществляются с целью осуществления государственного управления. И являются либо непосредственно формой реализации государственной власти, либо формой обеспечения такой реализации.

И в УМК, и в учебниках можно столкнуться с тем, что формы делятся на правовые и неправовые(не противоправные!). «Неправовые»- этот термин обозначает формы, которые непосредственно юридических последствий не влекут.Некие рабочие совещания, расстановка служащих внутри органа, притом, что они тоже могут регулироваться правом. Термин крайне неудачный, потому что любые действия, которые совершаются государственными органами и должностными лицами государства, и государственным служащим, они регламентированы. В рамках осуществления государственного управления отсутствует деятельность, которая тем или иным способом не урегулирована.

Кроме каких-либо абсолютно незначимых в правовом или организационном отношении действий и манипуляций сугубо физического организационного характера, из серии: никого не волнует, какой рукой служащий будет брать трубку телефона, эти действия носят технический характер, не регулируется, никого не интересует, как у него разложены документы.

Но с т.з. взаимодействия, урегулировано все, вплоть до организации труда, организации работы, вплоть до взаимодействия одного служащего с другим, вплоть до права того или иного должностного лица адресоваться письменно или устно к другим должностным лицам, все это правом урегулировано в виде запрета, дозволения или просто с учетом того, что неразрешенные действия запрещены. Регулирование есть, оно есть всегда.Даже в вопросах проведения рабочих совещаний и встреч существует соответствующее подзаконное регулирование. Другой вопрос, что не всегда оно воспринимается как регулирование, многие действия воспринимаются как некая традиция, но это не значит, что нет акта, который бы это установил. Вплоть до нумерации документов внутри органа, это урегулированная вещь. Эти номера ставят не от балды. Поэтому, когда мы видим входящий или исходящий номер, то надо понимать, что эти цифры непроизвольны.Каждый номер что-то значит, номер присвоен в связи с содержанием документа, временем и т.д.Здесь урегулировано все, в данном случае даже такие технические действия имеют значение. Не тупо для того, чтобы людям в канцелярии было чем заняться, а для учета корреспонденции, это всё имеет смысл.

Административные действия делятся на административно-правовые акты, административные договоры и иные административные действия, именуемые юридически значимыми действиями. Хотя и административный договор, и административный акт есть юридически значимое действие. Это просто особенность терминологии, чтобы все остальное обозначить неким термином.

Административно-правовой акт представляет собой властное волеизъявление уполномоченной инстанции в одной из предписанных законом форм, как правило, в виде документа, оформленного на материальном или электронном носителе.

Условно говоря, административно-правовой акт – это всегда письменное волеизъявление уполномоченной инстанции. А записано оно на бумаге или в электронном виде, в данном случае значения не имеет.

Административно-правовой акт всегда имеет определенные идентификационные признаки(реквизиты). Как правило, номер и дату.

Административно-правовой акт оформлен в соответствии с установленным порядком. Например, разделен на статьи или пункты, имеет соответствующие атрибуты, оформлен на бланке или в электронном виде, это значения не имеет.

Существует другая классификация, которая говорит, что административно-правовой акт – это любое властное волеизъявление той или иной инстанции от имени государства в рамках своей компетенции. Этот тезис в УМК изложен. Тезис этотнеправильный. Неправильный он потому, что с этим законодатель не согласен.

Административно-правовой акт – в конечном счете, это некое решение, которое может быть надлежащим образом обжаловано в процедуре обжалования решения, принимаемого органом или должностным лицом. Для этого соответствующий административно-правовой акт должен быть выражен в определенной форме, которая предполагает объективную форму его выражения и восприятия третьим лицом, определенную верификацию с т.з. оценки законности или законности и целесообразности, если речь идет об оценке вышестоящей инстанцией.

Условно говоря, административно-правовой акт – это то, на чем написано: приказ, распоряжение, инструкция и т.д., то, что можно проверить. Другой вопрос, что ГУ требует совершения и иных действий.

В первой классификации юридически значимыми действиями являются иные, помимо административно-правовых актов, властные решения, которые также являются обязательными, но не предполагают издания какого-либо акта в определенной форме, а представляют собой какое-либо физическое действие, как то: подача условного знака или наложение резолюции, или проставление согласующей или утверждающей надписи(в правом верхнем углу: «утверждаю», «резолюция: наказать и доложить», «запретить», «разрешить» и т.д.).

От этого зависит иное правовое регулирования и иной правовой режим исполнения этих принятых решений.

Во второй классификации, там, где административными актами считается любое властноерешение,юридически значимыми действиями являются те решения, в которых властное волеизъявление отсутствует, действие носит не правовой, а организационный характер. Соответственно, данное решение не порождает правовых последствий, а лишь фиксирует некое обстоятельство. Только это обстоятельство порождает правовые последствия, хотя на самом деле это не так: вообще любое действие государства является волевым и порождает правовые последствия.

Правовые последствия могут быть организационного характера, или непосредственно властно-управленческого – это другой вопрос, но ничего просто так в ГУ не бывает. Есть мнение, что когда регистрируются соответствующие документы, то государство, мол, не принимает решения, оно лишь удостоверяет. Государство в данном случае принимает решение: удостоверять, не удостоверять, регистрировать или нет.Это решение волевое, властное, порождающее последствия.

Это не схоластика, это важно с т.з. правового регулирования. Например, в одной классификации взмах палкой сотрудника ГИБДД является юридически значимым действием, в другой классификации является административным актом. Поскольку взмах палки – это властное решение: остановить персонально нас. Только в одном случае – это административно-правовой акт, в другом случае это юридически значимое действие. С т.з. классификации и регулирования это важно, по факту и то, и то обязательно.

Административный договор – совместное согласованное волеизъявление властного и невластного субъекта по вопросам осуществления государственного управления. В редких случаях существуют договоры, заключаемые двумя и более властными субъектами по вопросам, входящим в их компетенцию.

Отличительной особенностью административного договора является то, что в подавляющем большинстве случаев его заключение не является обязательным. Во всяком случае, не является обязательным для одной из сторон.

Административные действия основаны на следующих принципах:

♦ принцип законности;

Административные действии совершаются в рамках и во исполнение соответствующих нормативных предписаниях органом и должностным лицом, прямо наделенном соответствующей компетенцией. Законность как с т.з. самого права властного субъекта совершать те или иные действия, так и с т.з. законности совершения данного конкретного действия.

♦ принцип целесообразности (эффективности) действий;

Заключается в том, что соответствующий управленческий результат должен достигаться минимально возможными организационными усилиями с привлечением минимально возможного количества финансовых и материальных средств.

Два этих аспекта зачастую противоречат друг другу. Как правило, наименее затратный в материальном отношении требует организационных затрат, что может выливаться во что-то материальное, а может в расширение временных рамок принятия решений.

При этом эффективность принимаемого решения не тождественна быстроте принимаемого решения и быстроте его исполнения, потому что с т.з. сугубо обывательской позиции: чем быстрее это произойдет, тем лучше.На самом деле управленческая эффективность более многогранное понятие. Принять быстрое и неправильное решение – это плохой вариант.

Как говорил Туполев: когда вы делаете что-то быстро и плохо, то то, что вы делали быстро забывается, а то, что вы делали плохо, остается, когда вы делали долго и хорошо, то, что вы делали долго забывается, что то, что делали хорошо остается и запоминается. Так и в ГУ.

С обывательской т.з. – быстрее мне скажите и я пойду. Быстрота – один из, далеко не самый главный фактор.

Частным случаем этого принципа является т.н. ♦ принцип баланса частных и публичных интересов, или принцип минимизации государственного вмешательства в сферу частных интересов.

Т.е. решение при прочих равных минимальным образом должно задействовать интересы невластных субъектов. Не всегда это возможно, но это следует из конституционного принципа: человек, его права и свободы – высшая ценность. Только в этом этот принцип и проявляется.

♦ принцип отсутствия дискриминации;

Поскольку принципа равенства в государственно-властной деятельности не бывает в принципе, поскольку там стороны не равны. У одного есть властнее полномочия, у другого нет.

Поэтому этот принцип заключается в том, что субъекты, каждый из субъектов соответствующего вида имеет равные или аналогичные права и обязанности, а установление каких-либо преференций или ущемления, сокращение комплекса прав и возложение дополнительных обязанностей должны быть связаны с наличием объективных факторов и обстоятельств недискриминационного характера, не связанные с полой, расой, национальностью, вероисповеданием и т.д.Хотя могут быть с ними связаны единообразно, но при отсутствии дискриминации.

Сотрудник ОВД и обычный гражданин не равны между собой, но тот же самый сотрудник не может делать в своей деятельности какие-либо изъятия по произвольным критериям.

Административно-правовой акт как вид государственного административного действия представляет собой властное управленческое решение, всегда реализует государственные функции в целом или управленческие функции в рамках компетенции органа и должностного лица в частности. Административно-правовой акт всегда представляет собой волевое решение. Какой либо проблемы волевое решение в ситуации, когда закон требует принятия такого решения. В данном случае волевой характер важен, он всегда носит характер осознанного решения.

При этом административно правовой акт представляет собой окончательное решение той или иной управленческой задачи, ее решение по существу. В отличие от юридически значимого действия, которое может представлять собой одну из стадий принятия такого рода решений.

В принципе, правовой акт может быть составной частью решения какой-либо более важной управленческой задачи, или даже приниматься во исполнение какого-либо иного нормативного акта или прямого указания, но в любом случае принимается решение по существу вопроса. В любом случае и всегда, иначе это иное действие иного характера, юридически значимое или что-то еще противоправное, но это не административно-правовой акт.

Административно-правовой акт всегда издается уполномоченным субъектом, которым является тот или иной орган и(или) должностное лицо.

При этом надо понимать, что административный акт издается, с одной стороны, от имени государства, т.е. от имени соответствующего публично-территориального образования, а также от имени соответствующего органа власти. Вместе с тем, административно-правовой акт издается конкретным уполномоченным должностным лицом, действующим, соответственно,от имени государства и от имени соответствующего органа власти. Издание административного акта – есть решение персональное, и ответственность за принятие этого решения как в позитивном, так и в негативном смысле всегда несет конкретное лицо или, реже, несколько лиц. Что не отменяет того, что все они действуют тот имени государства и органа в рамках соответственно функций государства, закона и компетенций конкретного органа и своей собственной. Ответственность есть всегда. Т.е. при анализе законности того или иного административного акт, необходимо выявлять в т.ч. и полномочия лица, принявшего окончательное решение.

Особенности издания административно-правового акта предполагают наличие многоступенчатой системы принятия управленческого решения, которая подразумевает совершение тех или иных действий большим количеством должностных лиц и просто госслужащих.

Однако ответственность за принятие решений всегда персонифицирована. Издавая административно-правовой акт, лицо принимает соответствующее управленческое решение и осуществляет юридически значимое действие, которое физически заключается в подписании какого-либо документа или аналогичному по правовым последствиям действию в отношении документа электронного. Это юридически значимое действие, и формальное волеизъявление одного конкретного лица. Пускай, действующего от имени органа и публично-территориального образования.

Издание административно-правового акта есть действие одностороннего характера, оно не предполагает обязательного согласования его содержания с лицами, которым оно адресовано, т.е. права которых оно затрагивает или обязывает совершать те или иные действия. Это, в свою очередь,не исключает издания правового акта по инициативе соответствующего невластного субъекта, это не исключает предварительное согласование с ним содержания акта полностью или в части, но само решение властное(волеизъявление) является строго односторонним, и не обусловленным какими-либо конклюдентными действиями невластного субъекта,и, к слову сказать, не обусловлено конклюдентными действиями иных властных субъектов. Их согласование, их согласие на принятие решения не делают его невластным односторонним, и не размывают ответственность за его принятие.

Административно-правовой акт во всех случаях является подзаконным актом, издан во исполнение Конституции РФ, законов и иных актов нормативного характера.

Административно-правовой акт может иметь нормативный характер, т.е. быть общеобязательным, а также может издаваться в форме индивидуально-правового акта, ненормативного акта в терминологии соответствующих процессуальных кодексов.

Кроме того, административно-правовой акт может носить локальный характер, т.е. действовать исключительно в рамках соответствующей организации и порождать правовые последствия не для неопределенного круга лиц, а лишь для лиц, подчиненных этой организации.

В свою очередь, надо понимать, что локальные акты могут быть нормативными или индивидуально-правовыми, потому что высказываемая т.з., что бывают акты нормативные и ненормативные, к ненормативным относятся локальные не соответствует действительности. Потому что акт, регламентирующий поведение служащих соответствующего органа,является нормативным, но нормативность его локальна. Он не является нормативным в смысле необходимости регистрации в Минюсте РФ, но он со всей очевидностью устанавливает правила поведения. Т.е. установлен регламент, который говорит, что служебный день начинается в9, заканчивается в18, что правило поведения. Бывает индивидуально-правовой акт: назначить Пупкина старшим юрисконсультом. Разделение на нормативные и ненормативные, оно такое же, но это локальный акт.

Это тоже самое, что говорят, что Распоряжения Президента не бывают нормативными. Бывают. Или Указы Президента всегда нормативные – тоже неправильно, Указы Президента о назначении – индивидуальные.

Речь идет исключительно о локальном характере этого акта. Это тоже самое как Распоряжение Президента, которое может устанавливать соответствующие правила, но для структур, подчиненных Президенту. Может носить индивидуально-правовой, директивный характер.

Например,Приказ министра по ЧС может носить характер нормативного акта, а может носить характер нормативно-локального акта.И то, и другое будет приказ. Только в одном случае его надо будет в Минюст таскать на регистрацию, в другом – не надо.

Административно-правовой акт представляет собой разновидность государственного служебного документа и создается в соответствии с имеющимися на определенном уровне правилами делопроизводства и правилами юридической техники, которые нормативно закреплены.

Соблюдение такого рода правил само по себе не влияет на действительность этого акта, т.е. не влияет на правовые последствия, которые он порождает или нет. Однако несоблюдение этих правил, с одной стороны, может затруднить эффективное применение этого акта или исполнение, с другой стороны, может повлечь за собой последствия дисциплинарного характера за ответственных за это должностных лиц и иных служащих.

Иными словами, если это Приказ, то существуют правила: приказ издается на бланке, бланк имеет такую то форму, реквизиты, из надо проставить. Приказ должен быть разделен на пункты, иметь преамбулу, слово «Приказываю», должен быть подписан и т.д.

Если приказ будет издан на формате А3, то юридическую силу он от этого не потеряет, но его учет и доведение до сведения объективно затруднится. Это не будет правильно. Если Приказ не будет разделен на пункты, а будет оформлен в виде единого текста. Не будет действительность его влиять, а применять его будет сложно.

Несоблюдение этих правил на действительность не повлияет. Приказ на формате А3остается Приказом, все равно, Приказ, который подписан уполномоченным лицом, но не на бланке, остается Приказом, Приказ, у которого ошибочно проставлен номер, совпадающий с номером другого Приказа тоже на действительность и того, и другого не влияет, Приказ, в котором два6 пункта и три8, но бред конечно, но он обязателен в любом случае.

Административно-правовой акт имеет специальную форму и порядок принятия. Как правило, издается в виде письменного юридического документа, т.е. на бумажном(материальном) носителе. Не исключено издание административно-правового акта полностью в электронной форме. Издание административно-правового акта в узкой форме зависит от классификации,которой мы будем придерживаться. Если мы будем считать, что это в любом случае отдельный документ, то тогда это невозможно. И такого рода выраженный в устной форме акт актом не будет являться, а будет являться поручением по фиксации того или иного решения и издания акта. Или же будет являться принятием этого решения, которое впоследствии будет оформлена в виде соответствующего документа. Если мы придерживаемся другой классификации, то любое властное решение по существу является административно-правовым актом, то взмах палкой актом будет.

В задачах задаются каверзные вопросы, а является ли мигание светофора административно-правовым актом. Мигание светофора административно-правовым актом и юридически значимым действием не является. В данном случае соответствующим административно-правовым актом будет опосредованно установка светофора в определенном месте,соответствующим нормативным актом будет установлена обязанность соответствующих физических лиц совершать определенные действия в связи с появлением условного сигнала по определенному алгоритму. Но отсутствует волевой характер. Нет воли на включение зеленого сигнала светофора по общему правилу. Но есть волевое решение на установку светофора здесь,и есть волевое решение на установление режима его работы. Это в данном случае будет опосредоваться соответствующим административно-правовым актом либо нормативного, либо индивидуально-правового характера. Если специально обученный сотрудник ГИБДД жмет на кнопку и включается зеленый свет, то да, он совершит управленческое действие. Он принял решение: машины должны пойти, кнопку жмет – все, действие совершилось. Т.е. светофор воли не имеет, никак. Но специально обученный человек примет решение об установки светофора, специально обученные люди его установят, регламентируют алгоритм работы светофора. Но само переключение – не административный акт.

Административно-правовой акт содержит в себе властное предписание уполномоченного субъекта, которое является либо общеобязательным, как в случае с нормативными актами, либо обязательным в отношении лиц, которым этот акт адресован и которых он обязывает совершить те или иные действия или воздержаться от их совершения.

В зависимости от юридических свойств административный акт делятся на индивидуальные (ненормативные), нормативные и локальные.

Административно-правовые акты могут издаваться руководителями различных уровней. Для отечественной системы управления характерно издание административно-правовых актов только и исключительно руководителями.

Административно-правовые акты издают Президент, Председатель Правительства, высшие должностные лица – руководители высших органов исполнительной власти субъектов РФ, а также руководители ОИВ.

Однако административно-правовые акты ненормативного характера также издаются руководителями территориальных органов ФОИВ, или руководителями территориальных органов ОИВ субъекта Федерации. Кроме того, в органах с широким кругом решаемых задач, разветвленной компетенцией и в связи с этим сложной системой управления, административно-правовые акты также могут издавать и заместители руководителей соответствующих органов, заместители руководителей территориальных органов ФОИВ или даже иные нижестоящие должностные лица в рамках своей компетенции, но для отечественной системы это не характерно. Акты издает, как правило, руководитель. Все остальное – исключение из правил.

В зависимости от территории различаются акты федерального уровня, действующие на всей территории и акты территориального уровня, действующие на части территории государства. Принимаемые либо органами власти субъектов федерации и муниципальных образований, либо иными органами и должностными лицами с компетенцией, ограниченной в территориальном отношении.

Это относится к нормативным актам. Что касается актов ненормативного (индивидуального)характера, то в формальном смысле территориальная сфера их действия не лимитирована. Ограничено право должностного лица издавать акты, ограничено по территории, но сам административно-правовой акт, изданный в рамках компетенции органа власти, сохраняет свое действие на всей территории РФ.

Т.е. если орган федеральной регистрационной службы по СПб зарегистрировал наше ПС, то этот документ действует не только на территории, где действует этот орган, он действует на всей территории РФ и по факту признается на большинстве территорий земного шара, такого рода документы РФ признаются практически везде.

В данном случае речь идет не о сфере действия ненормативного акта,а о сфере компетенции лица, которое его издало.

Т.е. если у нас квартира находится в СПб, мы обращаемся в орган по СПб, в орган соответствующей службы по Ленобласти мы обратиться не сможем, его территориальная компетенция ограничена. Но как только акт принят, он имеет значение для всей территории.

Ненормативные акты, скорее по кругу лиц действуют, а не по территории, действуют по времени, могут действовать в пространстве, поскольку адресованы конкретным лицам и направлены на решение конкретных управленческих задач, но значение имеют для всей территории. Нельзя сказать, что акт Правительства СПб действует только на территории СПБ, он может быть принят в отношении объектов и субъектов СПб, но если нам выделили земельный участок, это не значит, что кто-то придет и скажет: слушайте, я не признаю это действие Правительства СПб, потому что я нахожусь в Республике Чувашия. Такого нет.