• Тема 2. Субъекты административно-правовых отношений.

В административном праве нет единого понятия административной правоспособности или административной правосубъектности. Административная правоспособность отдельно существует в отношении органов и должностных лиц, т.е. к властным субъектам и отдельно по отношению к каждой группе невластных субъектов: физических лиц(далее – ФЛ), организация, ИП. Говоря об административной правосубъектности, мы должны говорить о правосубъектности по отношению каждой конкретной группе субъектов.

Административная правосубъектность является основной только для двух групп субъектов:

• органов власти;

• должностных лиц;

Для них административно-правовой статус является системообразующим. А их статус в других отраслях производен от административно-правового статуса.В отношении остальных субъектов это не так. И соответственно, их административно-правовой статус производный от их статуса в других отраслях.

Разделение правоспособности и дееспособности.

Разные источники трактуют эту ситуацию по-разному. По существу, вопрос о разделении административной правоспособности и дееспособности остаётся открытым. В большинстве случаев административная правоспособность и дееспособность совпадают, и в их разделении особого смысла нет. Однако в отношении органов государственной власти возникают ситуации, когда возникновение правоспособности и дееспособности разделяется по времени. Во всяком случае, в разделении правоспособности и дееспособности появляется практический смыл.

Говоря о невластных субъектах, с учетом того, что их административная правоспособность является производной от других отраслевых правоспособностей, прежде всего, гражданской и конституционной правоспособности,то также, в принципе,могут возникать ситуации, когда административная правоспособность и дееспособность следует за гражданской, возникает в разные периоды времени.Практически разделение различия по времени возникновения дееспособности и правоспособности в отношении невластных субъектов также имеет место, соответствующие прецеденты существуют.

Например, в случае с государственным органом. Правоспособность в данном случае является некой предпосылкой для реализации прав,при отсутствии возможности самостоятельно реализовать это право. В случае с госорганами: по существу, орган считается созданным, когда вступает в силу соответствующий акт, т.е. создаётся организация, которая пока ещё не в состоянии самостоятельно реализовывать свои полномочия. Нет органов и должностных лиц, которые могли бы это сделать. С другой стороны, «дееспособность» у госоргана появляется в другой период, когда возникает хотя бы одно должностное лицо, которое своими действиями может принимать решения по вопросам, закреплённым за органом. Когда принято решение в принципе создать орган, и когда он фактически может начать работать, эти периоды друг от друга отстоят во времени. Особенно, когда государственный орган создается в результате реорганизации нескольких других. Возникает ситуация:«административное правопреемство» между старыми органами и новыми, которое от гражданско-правового весьма существенно отличается.

В случае с частными лицами своя специфика, позже будем говорить. Тоже может раздеться правоспособность и дееспособность.

Классификация субъектов АП:

По способу принятия управленческих решений (способу формирования и выражения воли):

• Индивидуальные:

• должностные лица и отдельные государственные служащие;

• физические лица, независимо от отношения к гражданству в РФ;

• Коллективные:

• государственный орган государственной организации;

• ЮЛ, не зависимо от государственного участия;

• ситуативные коллективы и иные неформализованные коллективы, признаваемые государством, как то: инициативные группы, религиозные группы и т.д. В конечном счёте, эта воля выражается через действия и решения конкретных лиц, но в их формировании участвует не одно лицо.

По критерию интереса, отстаиваемого в рамках административных правоотношений:

• действующие в государственном интересе:

• государственные органы и организации;

• должностные лица и государственные служащие

• действующие в субъективно понимаемом частном или общественном интересе (общественная организация как бы действует в общественном интересе, но объективно их деятельность может обществу не быть полезной обществу с точки зрения самой организации, государство позволяет существовать общественным организациям, действующим в некоммерческом интересе, который с их т.з. важен для общества, субъективное понимание):

• физические лица, не зависимо от гражданства РФ и другого государства;

• индивидуальные предприниматели как особый субъект;

• юридические лица, независимо от цели деятельности;

• признаваемые государством ситуативные и постоянные группы индивидов.

Административно – правовой статус невластных субъектов.

Фактически существует несколько видом невластных субъектов:

• ФЛ, не зависимо от отношения к гражданству;

• ИП как особая разновидность частного лица;

• иные организации и ситуативные объединения;

Административно - правовой статус ФЛ.

Административно - правовой статус ФЛ является производным от их конституционно-правового, а также гражданско-правового и иного частноправового статуса.

Административно-правовой статус необходим для того, чтобы надлежащим образом урегулировать взаимоотношения физических лиц с государством, дав им, с одной стороны, необходимые права по взаимоотношению с государством, но и возложив на них определённые обязанности.

Взаимодействие частных лиц с государством осуществляется как непосредственно, так и через представителей.

При этом, права и обязанности по взаимоотношению с государством появляются постепенно, по мере достижения определённого возраста.

Теоретически, на любое физическое лицо распространяется вся совокупность обязанностей по соблюдению законодательства РФ, независимо от возраста. Другой вопрос, что в малолетнем и несовершеннолетнем возрасте самостоятельно осуществить эту обязанность объективно невозможно в силу очевидных психофизических особенностей. Поэтому соответствующие обязанности возлагаются на родителей, опекунов, иных представителей или же на соответствующие государственные учреждения.

Кроме того, сама концепция прав ребёнка, при всей её общегуманистической направленности, она несёт в себе некоторое противоречие. С одной стороны, мы говорим о субъективных правах, с другой стороны, мы отрицаем наличие этого субъекта. Понятно, что права ребенка трансформируются через обязанности других лиц, хотя сформулированы именно как права. И именно как субъективные права ребенка, не способного в значительной степени их самостоятельно реализовывать и отстаивать,гарантируются принудительной силой государства. В этом смысле мы можем говорить о наличии предпосылок по разделению административный правоспособности и дееспособности в отношении несовершеннолетних, малолетних. В определённых пределах малолетний или несовершеннолетний ребёнок может привлекаться государством к осуществлению тех или иных государственных функций в тех пределах, с соблюдением определенных гарантий, и исключительно в той мере, в какой это возможно. Классический пример: задействование несовершеннолетних и малолетних лиц при следствии по уголовному делу, потому что когда ребенку объективно известна некая информация, то государство в любом случае делает все, чтобы эту информацию максимально адекватно у ребенка получить, хотя вроде бы самостоятельно реализовать свои права он не может, хотя обязанность есть и она реализуется. Она реализуется через участие родителей(представителей), педагогов. Но тем не менее, когда лицо по каким-то причинам интересно государству, государство имеет возможность взаимодействовать с индивидом, независимо от его возраста.

Уже в момент своего рождения индивид становится потребителем государственной услуги и вступает в отношения с государством. Появление субъекта права обычно происходит в государственном медицинском учреждении – он становится потребителем государственных услуг. Обратный процесс происходит примерно там же.От государства индивиду никуда не деться, государство его встречает, оно же его и провожает.

Что касается появление прав по взаимоотношению с государством, то в значительной степени оно связано не с достижением определённого возраста, а с тем, что государство позволяет апеллировать к себе,гражданину и вообще ФЛ, которого оно может безошибочно идентифицировать. В законе это нигде не написано, но фактически нормативное регулирование осуществляется именно так. Ребёнок не может апеллировать государству не потому, что он ещё несмышлёный, а потому, что государство его ещё не может идентифицировать. А как государство его идентифицирует? Основной комплекс прав у индивида появляется с того момента, как он получает документ, позволяющий его безошибочно идентифицировать(паспорт).Если раньше паспорт выдавали в16 лет, теперь выдают в14, хотя формально ни одна норма закона не поменялась, но у ФЛ фактически возник очень широкий круг прав, которых ранее оно не имело. Прежде всего, это право на взаимодействие с государством. Свидетельство о рождении таким идентификационным документом не является, в силу того, что нет фотографии. Самостоятельного о рождении имеет идентифицирующее значение только в сочетании с документом родителей, или в сочетании с документом, впоследствии выданном этому лицу. Самостоятельного идентифицирующего значения свидетельство о рождении не имеет.

Вопрос о постепенном появлении административной правоспособности нормативно не урегулирован, нет единого сводного документа, где бы можно было это проследить, но фактически это именно так.

Есть моменты, которые позволяют говорить об увеличении правоспособности индивида. Связаны они с определенными датами, с достижением определенного возраста. Основные уровни: 14, 16, 18 лет. Они связаны с появлением идентифицирующего документа, кроме того, с деликтоспособностью и её постепенным возрастанием, а также с возможностью всё более и более самостоятельно участвовать в гражданском обороте,т.е. возможности приобретения имущественных прав, для чего требуется взаимодействия и в т.ч. с государством, идентификация лица как работника, соответственно, налогоплательщика; деликтоспособность, соответственно, способность участвовать в уголовном процессе; возможность иметь гражданские права и обязанности, соответственно, возможность отстаивать права в административном и судебном порядке. Здесь административная правоспособность в значительной степени следует за гражданской правоспособностью, и за деликтоспособностью в рамках уголовной и административной ответственности. Правовой статус гражданин приобретает в определенном комплексе: права и обязанности, также ответственность.

Наиболее полно правовой статус ФЛ во взаимоотношении с российским государством приобретается в 18 лет. Большая часть прав и большая часть обязанностей приобретается именно тогда, когда в большинстве ситуаций может реализовать свое право своими действиями, на него будут возложены определенные обязанности.

Вопрос, когда возникает административная правоспособность, с рождения, или появляется одновременно с дееспособностью - вопрос открытый. Является ли защита интересов ребёнка перед государством реализацией его правоспособности через представителя при невозможности реализовать своими силами, или чем-то другим – тоже вопрос открытый, дискуссионный.Если мы отрицаем различие правоспособности и дееспособности, то практика не вполне это подтверждает, обратная позиция в значительной мере уязвима.

Говоря о различии административно-правового статуса граждан РФ и иностранцев, то мы должны понимать, что по общему правилу, в отношении пребывания иностранцев на территории РФ, действует национальный режим, в том числе – и национальный административно-правовой режим, за определенными изъятиями. Основное изъятие состоит в том, что гражданин РФ может находиться на территории РФ неопределённо долго, вне зависимости от отношения государства к этому факту. Иностранный гражданин и лицо без гражданства находятся на территории России исключительно с разрешения РФ, и ровно до тех пор и в той степени, в какой это допускается российским государством. Такого рода разрешение может быть дано генерально – в отношении всех граждан того или иного государства, либо в одностороннем порядке, либо по международному договору, либо на основании специального разрешения. Пребывание на территории РФ иностранного гражданина может быть в любой момент прервано российским государством, о определенной процедуре, соблюдения определенных требований, но может быть.В отношении гражданина РФ – нет.Гражданин России может находиться на территории страны столько, сколько сам пожелает, покидает ее только по своей воле. По крайне мере, государство не может быть инициатором этого факта.

Целый ряд административных наказаний, связанных с перемещением лица за пределы территории России, к гражданам РФ не применим.

Также для граждан РФ существует целый ряд прав и обязанностей, которые отсутствуют для иностранцев. Например, по общему правилу только гражданин РФ может быть государственным служащим (есть исключения, в отношении военных, например,с другой стороны, у иностранного гражданина нет обязанность защищать Отечество, потому что это не его Отечество.

Что касается возможности апеллировать к государству, иностранные и российские граждане по общему правилу равны. Право на обращение существует у любого лица, которое находится на территории РФ, и даже находящегося за её пределами.Различие носят технико-технологический характер, нежели характер правовой. Любое физическое лицо, независимо от факта отношения к гражданству, может обращаться к государству за возмещением причинённого им вреда. Вред, причинённый государством, возмещается любому ФЛ.Равным образом защищается честь, достоинство и т.д.Национальный правовой режим имеет значение общего правила.

Помним, что политических прав нет у иностранцев, но это очевидные вещи.

Административно-правовой статус ЮЛ.

С точки зрения конституционно – правовой доктрины РФ права юридических лиц рассматриваются как частный случай реализации прав граждан. И на юридических лиц распространяются многие конституционные права. В том же, что касается административного права,. то у юридических лиц в отличие от физических лиц,административная правоспособность во всех случаях является производной от их гражданской правоспособности Более того, административная правоспособность, как и гражданская,возникает у юридических лиц в связи с деятельностью государства. Государство по специальной процедуре констатирует факт создания ЮЛ. ЮЛ приобретает административные права и обязанности одновременно с гражданскими. В отличие от ФЗ, ЮЛ конституируется как субъект права в результате его признания государством. ФЛ существует объективно, безотносительно отношения государства к этому обстоятельству. Прекращение административно – правового статуса ЮЛ также связано с констатацией государством определённых обстоятельств. Административная правосубъектность так же уходит вместе с гражданской. Особенностью российской системы регистрации ЮЛ является тот факт, что лицо одновременно возникает и как субъект гражданских прав, и как субъект административного права, во всяком случае, в качестве налогоплательщика.

При этом, административные права и обязанности ЮЛ носят строго целевой характер и направлены на реализацию им своих целей, закреплённых в учредительных документах. Для реализации этих целей может требоваться участие государства или иных субъектов, действующих от его имени. И государство, исходя из учредительных документов ЮЛ, признаёт его право на инициативное взаимодействие с собственными органами, соответственно, устанавливает свою обязанность такого рода обращения рассматривать по существу. Это связано с выдачей лицензий, аккредитаций и иных документов.

Кроме того, у ЮЛ существует значительный комплекс прав и обязанностей как у объекта государственного контроля. Для этих целей любые ЮЛ предоставляют государству с установленной в законе периодичностью отчёты о собственной деятельности, то есть предоставляют сведения, характеризующие их деятельность. И в свою очередь, могут быть объектом иных контрольных мероприятий. Как обязанность предоставлять объекты, материалы, допускать на свою территорию соответствующих должностных лиц, так и связанные с этим права, гарантирующие от злоупотребления со стороны государства.

Права ЮЛ подлежат судебной защите в той же мере, в какой права лиц физических. Более того, говоря о российской судебной системе, права на судебную защиту ЮЛ гарантированы значительно лучше, чем права ФЛ. Реальность состоит именно в этом.Арбитражные суды работают относительно быстрее, причём даже иностранных судов. Меньше года – у нас судебное решение. Даже в Китае уже медленнее. С ФЛ – да,долго,но проблема в количестве судей. Их очень мало, быстрее работать они вряд ли будут, не могут.

Для ЮЛ, в отличие от физических лиц, нет единого унифицированного в РФ порядка взаимодействия с государством. Если в случае с физическими лицами всё относительно понятно – может лично или через своего представителя, в т.ч. по доверенности, то с ЮЛ ситуация чуть-чуть иная, поскольку доверенность является документом гражданско-правового характера. По доверенности могут быть переданы гражданско-правовые обязанности, но не обязанность по взаимодействию с государством. Мы не найдем никакого единого НПА, который говорил о том, что взаимодействовать в государством ЮЛ может по доверенности. В отдельных сферах такие упоминания существуют. Например, в соответствующих процессуальных Кодексах, но обычно нет. Тот факт, что государство допускает взаимодействие с ЮЛ не только через их органы, указанные в уставе, но также и через их представителей по доверенности, фактически является административным обыкновением, т.е. определенной традицией взаимодействия, но не обязанностью государства, такая обязанность не формализована.

Это на практике приводит к тому, что значительная часть органов требуют свою особую форму доверенности на представление интересов ЮЛ в госоргане. С одной стороны, это выглядит как волюнтаризм, изощренные издевательства над ЮЛ, но фактически, речь идёт о том, что органы, к сожалению, делают то, что делать они формально не обязаны, они могут вообще не иметь дело с представителями.

Более того, существует устойчивая практика, когда каждый орган требует, чтобы в доверенности представителя он булл указан прямо прямого, т.е. «Представительствовать в территориальных органах ФАС…» «Представлять интересы ЮЛ в Комитете по использованию и охране памятников…». Причём, именно в той формулировке, которую он считает правильной. Это, с одной стороны, нельзя признать полностью правомерным и целесообразным, но, с другой стороны, это определённый компромисс со стороны государственных органов, поскольку закон не обязывает их иметь дела через представителей. Здесь пробел в правовом регулировании, что порождает волюнтаризм, но лучше такой волюнтаризм, чем вообще отсутствие возможности взаимодействовать через представителей. Здесь сложилась административная практика, она позволяет достаточно эффективно взаимодействовать с государством, хотя она основана не на законе, а на определённом административном обыкновении.Это нельзя признать удовлетворительным, но так сложилось. Похожие случаи существуют и в других правовых системах, здесь мы не уникальны.

Административно – правовой статус ИП.

В отличие от физических или юридических лиц, ИП совмещает в своём лице статус как собственно ФЛ, так и статус субъекта гражданского оборота, осуществляющего коммерческую деятельность на постоянной основе. Поэтому приобретение статуса ИП несколько расширяет административно – правовые возможности ФЛ вслед за его возможностями в гражданско-правовой сфере. То есть, государство признаёт наличие нового специального субъекта, т.е. целевой стороны правоспособности физического лица, связанной с участием в гражданском обороте.

Особенности состоят в специфической деликтоспособности, в расширенные возможности взаимодействия с государством в вопросах, связанных с гражданскими правоотношениями, но и также расширение полномочий государства с т.з. как правового регулирования, так и контроля за деятельностью ИП.

Тот факт, что в КоАП индивидуальные предприниматели подлежат ответственности как должностные лица, необходимо рассматривать только и исключительно как юридико-технический приём. ИН не являются в собственном смысле должностными лицами. Государство просто приравняло размер штрафов ИП к такому размеру штрафов для должностных лиц, поскольку альтернативой является наложение на ИП штрафов по мерке ЮЛ, что было чрезмерно строгим. Поэтому говорить, что ИП это в российском праве как бы должностные лица НЕЛЬЗЯ! Просто государство приравняло их к должностному лицу в размере уплаты штрафа, только и всего. Вопрос юридической техники, не более того.

Весь этот корпус прав и обязанностей возникает и прекращается одновременно с гражданско-правовым статусом.

Административно-правовой статус постоянных и ситуативных коллективных образований.

Государство не требует государственной регистрации любого коллективного образования и позволяет гражданам взаимодействовать друг с другом в любых,не запрещённых законом формах.

Однако в отдельных случаях государство в одностороннем порядке предоставляет этим субъектам, не являющимся ЮЛ,формально правовой статус с целью того, чтобы они приобрели возможность апеллировать к государству не в индивидуальном, а в коллективном качестве. Классический примером являются религиозные группы, которые не обязаны регистрироваться, но в случае взаимодействия с государством, они признаются отдельным субъектом, а не совокупностью индивидов.

Что касается ситуативных субъектов, то речь идет о разного рода инициативных группах при проведении массовых мероприятий, выборов, референдумов, которые коллективно апеллируют к государству с определённой целью и в непродолжительный период времени. Государство в целях эффективности взаимодействия считает их специальными субъектами с целевой правоспособностью на совершение действий, для которых они созданы. Они образуются, в когда соответствующее обстоятельство устраняется, т.е. массовое мероприятие проведено, выборы, референдумы закончились,они автоматически теряют свой статус, инициативную группы не надо распускать, она автоматически теряет статус, и государством в качестве таковой в иные периоды не рассматривается.

Административно-правовой статус государственных организаций.

Прежде всего, необходимо остановиться на концепции т.н. ЮЛ публичного права. Дело в том, что исторически в России государство, территориальные образования в качестве субъекта права не рассматривались. Субъектом традиционно считалось принадлежностью соответствующего органа или должностного лица. Однако уже в конце80-начале90-х гг. постепенно, прежде всего, из англо-саксонских правовых доктрин, в последствии из французских и немецких доктрин, начали проникать концепции, связанные с т.н. ЮЛ публичного права, в которое включается, во-первых,территориальное образование как таковое, т.е. государство в целом и каждая его территориальная единица отдельно, включаются органы власти, а также включаются созданные государством ЮЛ, применительно к французской административно-правовой доктрине квалифицирующим признаком являлось то, что созданные государством для разнообразных функция специальные ЮЛ, хоть и участвуют в гражданском обороте, но не подчиняются в полной мере общеустановленному корпоративному законодательству. В известной мере ЮЛ публичного права – это некая юридическая фикция, которая призвана обобщенно обозначить правовые механизмы участия государства как в управленческой, так и в экономической деятельности, точнее, обозначить институты участия государства, институты проявления государства во вне. Во всяком случае, речь идет о правовых образованиях, которые подчиняются особому правовому режиму. По существу, это публично-территориальное образование, это органы власти и должностные лица, это особые созданные государством организации. Особые не в смысле, потому что они особенные, а в смысле, потому что у них особый правовой режим в отличие от всех прочих ЮЛ.

Здесь надо иметь ввиду, что в российском законодательстве эти концепции отчасти нашли свое отражение. Это связано, прежде всего, с тем, что законодатель, пускай, косвенно, но признал субъектность публично-территориального образования. Это связано с тем,что у публично-территориального образования с т.з. государства имеется ключевой признак публично-правового статуса и правого статуса как полномочие. Поскольку у нас есть носитель полномочия, очевидно, в этом случае признается его субъектность,поскольку в противном случае эта концепция бессмысленна. Если у нас есть права и обязанности, ответственность, то понятно, что тот,у кого это есть,он субъект.

В советский период эта концепция была не очень нужна, потому что разделения властей не было, поэтому полномочия территориальных образований, особенно административно-территориальных, они формулировались через полномочия Советов, соответственно как СССР, так и Союзные Республики теоретически были образованиями государственными, поэтому такой вопрос не возникал.Понятно, что у государства есть определенные функции. Но субъектность как таковая не признавалась исторически, теперь они признается. Особенно в том, что касается субъектов Федерации и прочих территориальных образований, по существу компетенция органов и должностных лиц производна от компетенции соответствующего публично-территориального образования. Теоретически между органами и должностными лицами публично-территориальных образований соответствующего уровня распределяется компетенция этого публично-территориального образования.

Компетенция и предмет ведения – разные вещи. Предмет ведения характеризует разграничение нормотворческой, в основе своей законотворческой компетенции, Конституция РФ разграничивает сферы общественных отношений, которые подлежат нормативному регулированию на определенном территориальном уровне, Конституция не закрепляет полномочия в соответствующих сферах, она только разграничивает нормотворческую компетенцию, полномочия не управленческие, а законотворческие. Полномочия в соответствующих сферах общественных отношений разграничиваются уже законами, но никак не Конституцией(да, в соответствии с Конституцией и её принципами). Предметов ведения у органа нет, у органа есть полномочия, т.е. соответствующие права и обязанности, которые в данном случае совпадают, т.е. права,обязанности и позитивная ответственность,ответственность не в смысле неблагоприятных последствий, а в смысле обязанности принимать решения.Права и обязанности, ответственность составляют полномочия, совокупность полномочий составляют компетенцию. Полномочия – есть реализованная компетенция, а компетенция есть совокупность полномочий. Поэтому в большинстве случаев компетенция и полномочия употребляются как синонимы, два слова обозначают одно и то же социальное явление. Компетенция – статика,полномочия – динамика, компетенция характеризует состояние органа, т.е. его возможность и обязанность решать те или иные задачи в сфере управления, полномочие характеризует деятельность, действия органа, хотя это скорее доктринальное, чем нормативное разделение. По существу это синонимы, за исключением того,что полномочие одно, а компетенция охватывает все полномочия. Кроме случаев, когда мы характеризуем несколько органов с отдельными компетенциями. У органа власти основное ядро его правового статуса – компетенция, причем, компетенция публично-властная на осуществление ГУ. Все прочие составляющие статуса органа являются подчиненными ему.

Так, например, статус органа власти, часть его участия в гражданском обороте, т.е. гражданско-правовой статус является: а) факультативным, б) подчиненным его административно-правовому статусу. Орган может не быть ЮЛ, не участвовать в гражданском обороте, просто иногда это целесообразно, иногда нет. Это решение, которое принимается в зависимости от управленческой целесообразности. Статус ЮЛ не является необходимым и сколько-нибудь обязательным в статусе органа.

Что касается созданных государством ЮЛ, здесь ситуация обратная. Основу правового статуса составляет гражданская правосубъектность, не административная. Функции управленческие и иные функции, связанные с ГУ, достижением целей государства являются в данном случае с т.з. правового статуса подчиненными. Это ЮЛ, соответственно, созданное согласно гражданскому законодательству России, в отличие от французской и германской административно-правовой доктриной и законодательства, созданные государством ЮЛ, кроме органов, подчиняются общеустановленному гражданскому законодательству. Особенности их правового статуса устанавливаются гражданским законодательством, т.е. это не особого рода ЮЛ, для которых есть свое собственное регулирование, это ЮЛ, регулирование которых по общему правилу подчиняется гражданскому законодательству с определенными изъятиями. У нас в данном случае прямо переносить концепцию ЮЛ публичного права не получится, у нас структура законодательства другая.

Собственно, государственные органы выделяются из общего массива созданных государством организаций следующими признаками:

Во-первых, государственный орган всегда финансируется из соответствующего бюджета,бюджета соответствующего уровня, или в качестве исключения финансируется из иных обязательных платежей. Какой-либо деятельности, приносящей доход, у государственного органа быть не может, даже если деятельность государственного органа сопряжена с получением каких-либо материальных и финансовых средств, они не являются средствами органа, они непосредственно поступают в распоряжение государства, в лице органа,уполномоченного в сфере финансов и в сфере имущества. А не в распоряжение того органа,с деятельностью которого связано получение этих средств.

Например, штрафы, которые уплачиваются по решению соответствующих должностных лиц, они не поступают в распоряжение этого органа, госпошлина не поступает в распоряжение судов, хотя теоретически эффективность деятельности органа может оцениваться в зависимости от штрафов, но когда дяденька милиционер составляет протокол об административном правоотношении, а этот же или другой дяденька милиционер назначает административное наказание в виде штрафа, то понятно, что он идет не этим дяденькам, а непосредственно в бюджет соответствующего уровня.

Это одно из ключевых отличий государственных органов от созданных ими ЮЛ, потому что ЮЛ, созданные государством, они при осуществлении государственных функций могут взимать средства, эти средства остаются в распоряжении организации. Это важно. Например, когда есть какая-то экспертная организация,которая осуществляет экспертизу проектной документации, мы платим, нам оказывают государственную услугу, но эти деньги поступают не в соответствующий бюджет,а остаются у организации. Теоретически эта деятельность может осуществляться и органом, но она не осуществляется, потому что орган не может осуществлять приносящую доход деятельность, это противоречит самой природе его как властной инстанции, как части механизма властвования.

Далее, у каждого государственного органаесть самостоятельная публично властная компетенция, именно публично-властная, а не управленческая, потому что государственный орган может относиться к любой ветви власти. Он реализует одну из властных функций государства,причем,реализует ее самостоятельно, т.е. должностные лица этого органа или орган в целом, если это коллегиальный орган,может принимать самостоятельные решения управленческого, нормативного характера,решения в сфере осуществления правосудия и иные решения, главное, что это компетенция самостоятельная и властная. Не организационная, не техническая, а именно властная. Исключения составляют разного рода обеспечивающие органы, но поскольку они являются составной частью принятия решения теми или иными должностными лицами, то их статус как госорганов, как правило,сомнению не подвергается.

Далее, государственный органзанимает определенное нормативно закрепленное место в системе государственного аппарата, т.е. в системе органов власти, т.е. он относится, как правило, к одной из ветвей власти, он находится в иерархической системе, связан субординационными связями с другими органами власти и должностными лицами.

Далее, государственный органявляется организационно-обособленным от остальной части государственного аппарата.Соответственно, это значит, что решения, которые принимаются в рамках этого органа, во-первых, за ним закреплены, во-вторых,выработка этих решений осуществляется,как правило,самим органом полностью или в преобладающей степени.

Организационная обособленность также означает, что руководитель, реже коллегиальный руководящий орган (это почти фантастика), обладают организующей властью и организующими полномочиями в отношении этой обособленной части государственного аппарата, соответственно, обладают дисциплинарной властью в отношении служащих и работников соответствующего органа, что технически отграничивает этот орган от всех прочих. Статус ЮЛ для органа не обязателен, факультативен. Да, подавляющее большинство органов власти сейчас имеют статус ЮЛ, это объясняется административной целесообразностью, просто государство считает, что так удобно.

Далее, внутреннее организационное единство, которое означает, что внутри соответствующего органа существуют управленческие связи организационного характера, которые обеспечивают принятие этим органом по существу решений по вопросам, входящим в его компетенцию. При этом, в решение этих вопросов прямо или косвенно включены все служащие и работники этого органа, однако решения принимаются органом через конкретных должностных лиц.

Решения, принимаемые должностными лицами соответствующего органа, являются решениями, принимаемыми государством. Т.е. в публично-властных отношениях, кроме организационных, государственный орган выступает не от своего имени, а от имени государства, т.е. публично-территориального образования, к которому он относится. В отношениях организационного характера с другими органами и должностными лицами орган выступает от своего имени. И понятно почему. В этих организационных отношениях все органы представляют государство. Посредством взаимодействия органов государство и вырабатывает согласованное решение или единую т.з. на ту или иную общественно значимую проблему, поэтому в данном случае было бы неправильно говорить,что каждый орган действует от имени государства, нет, они действуют от своего имени. Когда решение принято, да, решение во вне проявляется именно как решение государства.

Необходимо различать «государственный орган» как понятие доктринальное и «государственный орган» в качестве нормативно закрепленного понятия.

Доктринально понятие «государственный орган» объединяет в себе все органы, независимо от уровня публичной власти и разделения по ветвям власти.

На практике же органы исполнительной власти так нормативно и именуются (федеральные органы исполнительной власти(ФОИВ), органы исполнительной власти субъектов РФ), что касается судебных органов, здесь терминологической путаницы быть не может, отношение органа к судебной власти более или менее понятно, следует из его названий и функций. Законодательные и представительны органы также. А, значит, по факту в РФ существуют органы, которые со всей очевидностью наделены властной компетенцией. Более того, компетенцией в преобладающей части управленческого характера, позволяющей функционально,компетенционально отнести к подсистеме исполнительной власти, но эти органы в систему органов исполнительной власти формально не входят, они не включены Конституцией РФ в иерархию органов, возглавляемых Правительством или непосредственно подчиняющихся Президенту, а также органов, починенных высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ.

На практике речь идет о такого рода органах как Прокуратура РФ, Избирательные комиссии, отчасти, Счетная палата РФ и аналогичные структуры в субъектах РФ, при этом, если Счетную палату РФ мы можем отнести к органам парламентского контроля, что отчасти прояснит ее статус, а в том,что касается Прокуратуры, понятно, что в систему органов исполнительной власти она не входит,но правоохранительные полномочия у нее есть. То же касается и Избирательных комиссий. К такого рода органам нормативно и применяется термин государственный орган, поскольку иным способом их назвать невозможно, поэтому в отношении них применяется родовой термин, без специального уточнения. Поэтому когда доктринально употребляется термин «государственный орган»,то он охватывает всю систему государственно-властных организация, когда он используется в нормативных актах, надо понимать, что это достаточно локальное явление, надо их различать. Понятно, что прокуратура компетенционально относится к системе исполнительной власти, но по каким-то причинам законодатель ее вывел из этой системы. Надо понимать, что Конституция характеризует определенное состояние и воззрения образца1993 года. Понятно,что прокуратура не представляет из себя никакую отдельную ветвь власти, но тем не менее государственный орган, оно к государству относится, но в систему исполнительной власти не входит.

По своему правовому статусу, по структуре правового статуса выделяют три блока правового статуса органа власти: и органа исполнительной власти или органа ГУ в частности,здесь нет никакой разницы.

Ключевой блок правового статуса органа власти – ♦ компетенциональный блок, или компетенция.

Определяет его полномочия, т.е. условно скажем, права и обязанности, ответственность в позитивном смысле, которая направлена на решения по существу государственных задач, т.е. принятие конкретных решений. Если это орган исполнительной власти, то принятие решений в сфере ГУ, законодательный орган – принятие нормативных актов, судебный – осуществление правосудия.

[про компетенцию в УМК читать не надо]

Компетенция всегда определяется вышестоящим органом и должностным лицом, самостоятельным. Отказаться от части компетенции, расширить свою компетенцию или постоянно или временно передать часть компетенции другому органу, или принять на исполнение часть компетенции другого органа невозможно, для этого всегда нужно решение соответствующего вышестоящего органа. Компетенция определяет в свою очередь структуру соответствующего органа, во-первых, и определяет механизмы принятия решений органом, т.е.определяет и программирует внутренние организационные связи внутри органа власти, т.е. надо понимать, что внутренняя организационная структура определяется особенностями компетенции принимаемых решений, а не абстрактными соображениями об эффективности/неэффективности. Специфика компетенции определяет количество должностных лиц, численность аппарата, его территориальную структуру, численность тех или иных структурных подразделений и т.д., она в данном случае принципиально. Компетенция всегда закреплена нормативно, компетенция органа власти является частью компетенции публично-территориальных образований в соответствующих сферах государственной и общественной жизни, реже компетенция не одного, а нескольких публично-территориальных образований.

Следующий блок в структуре правового статуса - ♦ целевой блок. Определяет, во-первых, цели создания соответствующего органа, во-вторых, определяет место органа в системе государственного аппарата, или место органа в системе государственных органов как таковых, в системе ГУ в целом. Надо понимать, что целью как таковой создания любого органа является, во-первых, решение по существу соответствующих задач, стоящих перед государством. Во-вторых, оптимизация системы государственного управления, т.е. оптимизация управляющей системы, организационная составляющая цели создания органа.

Даже если орган с определенным названием существует веками, то в любом случае, компетенция органа, а иногда и наименование, постоянно меняются. Более того, в случае с российской ситуацией, у нас конституционно программируется нестабильность структуры органов исполнительной власти. Поэтому то, что у нас органы государственной власти находятся в состоянии перманентной реорганизации, это запрограммировано нашей Конституцией.

Почему так?

Потому что мы помним, что происходит после избрания каждого Президента РФ. У нас как по Конституции, так и в трактовке КС РФ, с каждым новым президентским сроком можно менять не только структуру органов исполнительной власти, но и систему этих органов. В Конституции все достаточно логично, т.е. система органов, их виды,теоретически должны закрепляться законом, т.е. должны мы на длительный период понимать, что Министерство – это орган, у которого особенности компетенции такие-то, агентство – это то-то, служба – это то-то, комитет – это нечто другое. Чисто теоретически в Конституции система органов, т.е. виды и особенности каждого из видов ФОИВ, они должны быть закреплены на длительный период, т.е. по общему правилу без ограничения срока. По факту, как у нас строится модель взаимодействия, с каждым президентским сроком, да и внутри этого срока, эту систему можно изменить, это зависит от решения одного должностного лица. Т.е. там были агентства, решил, что агентства – это не актуально, будут у нас одни Министерства. И ничего здесь не помешает реализовать это решение. Но даже если отвлечься от этого, структура с каждым президентским сроком должна меняться, по крайней мере, такая возможность прямо программируется, т.е. нестабильность структуры органов власти запрограммирована, с этим ничего не поделаешь, это особенность отечественной структуры управления, она такая, в этом есть плюсы и минусы. Создание каждый раз нового органа призвано оптимизировать управляющую систему, т.е. повысить эффективность работы, эффективность ГУ в соответствующей сфере. Эта цель стоит каждый раз, когда создается новый орган, или же когда существенно меняется его компетенция.

У нас есть очень ограниченное число органов, компетенция которых стабильна, по большому счету, это МИД, Минобороны, Минфин, т.е. три Министерства, которые более или менее осуществляют определенный круг полномочий. Все остальное меняется регулярно.

Мы здесь не одиноки, есть еще одна страна, в которой реформирование органов государственной власти происходит перманентно, французы постоянно что-то реформируют, иногда более активно,чем мы. Они даже реформируют систему территориального устройства, она реформируется постоянно, у них то централизация, то децентрализация.

Это не наша такая особенность, просто каждое государство, исходя из собственных представлений,оно строит определенную модель управления. У нас с французами она исторически похожа. Даже когда приводится пример стран со стабильными Министерствами, говорят, что там стабильность Министерств где-то, не верить этому,структура Министерств стабильна, но органы власти более низкого уровня (агентства, департаменты, службы) меняются,реформируются,сливаются, разливаются.Такая известная нестабильность – это свойство любого более или менее крупного государства.Поэтому цель у органа она распадается на цель с т.з. организационный и цель с т.з. решения по существу тех или иных государственных задач.

Соответственно, как правило, при создании органа определяется его наименование, наименование само по себе характеризует место органа в системе и структуре органов, а также характеризует базовую компетенцию. Если в российской системе агентство, то мы понимаем, что оно в принципе может быть самостоятельно, но скорее всего, оно подчиняется какому-то Министерству, значит, у него, скорее всего, нет нормотворческой компетенции, а наименование нам показывает, что в этой сфере осуществляет свою деятельность. Наименование органа само по себе информативно, в значительной степени из наименования вытекает как цель, так и компетенция.

Далее, ♦ структурно-организационный блокв структуре правового статуса. Определяет характер иерархических связей, в которых находится этот орган, с одной стороны, и определяет внутреннюю структуру этого органа, т.е. определяет наличие соответствующих структурных подразделений, их правовой статус, задачи и компетенцию,как подразделений,так и конкретных должностных лиц.

Как правило, структура органа власти определяется или Положением об органе, если мы говорим об органе исполнительной власти, или Регламентом и иным аналогичным документом, если мы говорим об органе иных ветвей власти.

Для отечественной системы управления характерно подчинение органа исполнительной власти как вышестоящему органу, так и конкретному должностному лицу, осуществляющему координирующие и руководящие функции.

Традиционно эта схема выглядит следующим образом. В высшем органе исполнительной власти происходит распределение полномочий между должностными лицами, являющимися заместителями руководителя этого органа, такое распределение полномочий носит характер как функциональный, т.е. закрепление за ними определенных сфер государственной и общественной жизни, так и структурной, т.е. наделение этих лиц управленческой компетенцией в отношении органов исполнительной власти. Эти управленческие связи обозначаются терминами координация и контроль, или, по советской традиции, кураторство(это слово употреблялось обиходно, это некое традиционное наименование соответствующего явления, нормативно редко закреплялось). Технически это означает, например, на федеральном уровне, что между заместителями Председателя Правительства РФ распределены соответствующие сферы, за реализацию политики в рамках которых они отвечают, т.е. несут ответственность в позитивном смысле (в смысле обязанности). Соответственно, в иерархическом взаимодействии, фактически в подчинении(нормативно нигде не закреплено) находятся несколько Министерств, осуществляющих функции, реализующие государственную политику в соответствующих сферах, подчиненные им агентства, службы и т.д. В данном случае осуществляется как координирующая функция, так и функция по текущему управлению принятия обязательных решений, по крайней мере, в виде поручений.

Тут есть тонкости. Заместитель Председателя Правительства,как правило, решения по существу не принимает. Он может либо принять решение, возглавляя соответствующую комиссию,но не сам, потому что решение комиссионное,или же, дав поручение подчиненному руководителю, который будет это поручение выполнять, т.е. невыполнить он права не имеет, и нести ответственность за реализацию этого решения. Ответственность Заместителя Председатель Правительства будет являться в большей степени политической, нежели правовой, ответственность лица, которое выполнило его поручение,наоборот, в большей степени правовое, нежели политическое. По крайней мере, мы имеем лицо, которое формально приняло управленческое решение. А поручение является только одним из способов выработки решения внутри системы власти.

На уровне субъектов Федерации тоже самое, только вместо заместителя Председателя Правительства выступает вице-губернатор (заместитель руководителя администрации субъекта Федерации). Имеет в фактическом подчинении целый ряд органов исполнительной власти,на уровне субъекта Федерации внутренней иерархии нет, там нет аналогов министерств, агентств и служб, как правило, там однопорядковые органы исполнительной власти, внутренняя иерархия не всегда нужна. Соответствующее управление на уровне субъектов Федерации характеризуется больше тем, что отношения между должностным лицом и органами, они в большей степени нормативно урегулированы, чем на федеральном уровне, т.е. они несколько более формализованы и структурированы, но по существу мало что меняется.

Во время административной реформы начала 2000-х гг. предполагалось, что будет схема другая, предполагалось, что никаких вице-премьеров не будет, т.е. заместитель Председателя Правительства будет, но он будет один. И будет у него функция замещать Председателя Правительства в его отсутствие. А тем, чем сейчас занимаются вице-премьеры, будут заниматься министры, будут отвечать за состояние дел в соответствующих сферах, куратора у них не будет, поэтому у нас были большие Министерства, поэтому объединяли. Практика показала, что у нас так не работает, у нас без системы вице-премьеров не получается почему-то, видимо есть некие управленческие стереотипы,которые пробили себе дорогу. Хотели от этого отказаться, считали, что так не очень эффективно, но управленческие связи и управленческие стереотипы взяли свое, теперь у нас заместителей Председателя Правительства,как раньше,много.

Почти аналогичным образом строится внутренняя структура соответствующего органа. Структура органа исполнительной власти в РФ является в значительной мере унифицированной с т.з. наименования структурных подразделений органов соответствующего вида.

Так, Министерства в РФ делятся на Департаменты, Департаменты делятся на Отделы, Отделы в свою очередь могут ни на что не делиться, а могут делиться на Сектора и иные аналогичные по названию структурные подразделения.

Соответственно, исключения из этого правила составляют МВД, и Министерства правоохранительной направленности. Но прежде всего МВД, оно исторически делится на Главные управления, Управления и Отделы.

Агентства и службы делятся на Управления,Управления делятся на Отделы, Отделы либо ни на что не делятся, либо делятся на Сектора или иные аналогичные структурные подразделения.

На уровне субъектов РФ структура в целом аналогична. Наиболее распространенным наименованием органа является Комитет, это идет еще из советской системы исполкомов(местных советов), просто традиция, где-то образуют Министерства. Комитеты, как правила, делятся на Управления, Управления на Отделы, Отделы на Сектора или не имеют внутреннего деления.

На уровне Министерства у нас есть единоличный руководитель – министр. По общему правилу министр как единоличный руководитель соответствующего может принимать решения в рамках компетенции этого органа, соответственно, решение как по существу, т.е. реализующее компетенцию соответствующего Министерства, так и решение организационного характера, т.е. теоретически министр может осуществлять любое полномочие соответствующего Министерства. На практике он этого не делает, но это не значит, что их у него нет, они у него есть, но для большей эффективности эти полномочия распределяются по соответствующим уровням внутренней структуры.

На первом уровне внутренней структуры у нас находятся заместители министра, их несколько. Как правило, внутри есть, условно скажем, один или несколько первых заместителей. Первых может быть много, теоретически он должен быть один, но по факту их может быть несколько.

По общему правилу вся компетенция министерства, т.е. органа распределяется между заместителями министра, как организационная, так и по существу. На1 уровне компетенция распределяется полностью, в принципе, министр решение каких-то вопросов может оставить только за собой,но это его решение, по общему правилу в данном случае уровень управления есть.Чем первый заместитель отличается от обычного? Помимо того, что он рангом повыше, как правило, первый заместитель исполняет обязанности министра в его отсутствие. Первый заместитель – заместитель в собственном смысле,в этом его основная функция. Если их несколько, то есть определенные правила, каждый раз на время отсутствия определяется, кроме того, первый заместитель может обладать теми же функциями, что и обычный заместитель – ответственность за отдельное направление работы.

Заместитель министра – должностное лицо, принимающее собственные управленческие решения. Распределение обязанностей между заместителями министра осуществляется самим министром посредством издания соответствующего акта. Назначаются на должность соответствующим актом Правительства. В российской системе,как правило,никто своего непосредственного подчиненного не назначает, назначение всегда идет через уровень. Министр назначается Президентом по представлению Председателя Правительства, замминистра Правительством по представлению министра, так через уровень, даже через два, потому что таким образом нивелируется субъективный фактор в той или иной степени.

Министерства делятся на Департаменты, их много, больше, чем замов. На уровне Департамента также распределяются по общему правилу все полномочия Министерства. На каждом структурном уровне полномочия распределяются полностью, но надо понимать, что как правило, руководитель Департамента решений по существу может и не принимать, т.е. Департаменты обеспечивают принятие решений по существу, а решение может принимать министр, заместитель министра, реже руководитель Департамента. На уровне руководителя Департамента принимаются решения организационного характера как во взаимоотношениях внутри Министерства, так и во взаимоотношениях с другими органами власти и подведомственными организациями. Принятие руководителем Департамента решения по существу относительно не характерно.

Замминистра,как правило,имеет в подчинении несколько Департаментов. На этом уровне, если у нас у заместителя министра в подчинении один департамент, замминистра не нужен, это получается, неэффективное звено управления, поэтому их, как правило, не менее2, что касается первых замов, то он может находиться в иерархической связи с другими заместителями, а может и нет. Внутри иерархия возможна. Соответственно, первому заму подчиняются несколько обычных заместителей, а им уже, в свою очередь, некоторое количество Департаментов.

Соответственно, в случае с Департаментами ситуация та же самая. Могут быть как руководитель Департамента,у него есть несколько заместителей директора, у них в подчинении соответствующие Отделы, которые входят в состав Департамента, но, как правило, есть некая управляющая координирующая инстанция, т.е. замдиректора Департамента, которому подчиняется несколько отделов.

Смысл здесь в том, что,как правило,директор сам непосредственно не может координировать, контролировать и руководить работой нескольких структурных подразделений. Поэтому вводится управляющая инстанция, управляющий орган. Как правило, чтобы ввести должность заместителя директора, необходимо чтобы он контролировал работу нескольких Отделов, иначе это бессмысленно.

Отелы могут делиться на сектора, где-то они есть, а где-то их не будет, т.к. они не обязательны.

Департаменты могут создаваться по направлениям, связанным с обеспечением непосредственным принятием решения органом, или для решения организационных задач, как то: например, правовой Департамент, который обеспечивает функционирование органа как такового, хотя по существу никакие решения не вырабатывает.

На уровне заместителей директора Департамента и начальников Отделов секторов,принятие решений по существу полномочий Министерства практически исключено, их полномочия носят организационный характер

Как правило,вовне от имени соответствующего Министерства могут выступать, выражать какое-то мнение, вести переписку только лица до уровня замдиректора Департамента включительно. Уровень начальника отдела уже нет. Он не может направлять какой-то документ за пределы Министерства.

Это Министерства, у Министерств,в силу особенности их правового статуса и компетенции, полномочий на принятие конкретных управленческих решений относительно немного, поэтому и структура такая.

У агентств и служб системно структура та же самая, но есть определенные нюансы, о которых мы будем говорить,связанные с тем,что агентства и службы принимают непосредственные управленческие решения, поэтому у них особенность.

Здесь система та же, заместители руководителя, их много, это традиция отечественная, но не российская до1917 года, тогда этого не было. В советский период проблема была в количестве грамотных и лояльных кадров, до войны она была. На структурные подразделения грамотных кадров не хватало физически. Вопрос, что делать, решали таким образом, что у наркома и директора завода было несколько более или менее грамотных заместителей, которые были призваны обеспечить эффективную работу внутри структур, управленческих звеньев, на автономное существование которых кадров не хватало, так выработался определенный управленческий алгоритм,потом кадров стало хватать, но управленческие связи наработались, традиция сохранилась, поэтому, чтобы там ни было, у нас каждый руководитель рефлекторно считает необходимым иметь количество заместителей, чем больше, тем лучше, потому что есть определенные управленческие стереотипы, управленческие связи уже структурированы так. Власть меняется и ОЭФ, строй другой,но все равно,у нас теперь будет так всегда.

В случае с агентством есть 2 вида управления:

1 – управление центрального аппарата, они так не называются официально. Это те управления, которые обеспечиваю реализацию по существу полномочий агентства в целом

2 - территориальные управления. Это структуры, которые обеспечивают реализацию части полномочий агентства в рамках соответствующих локальных территориальных единиц, реализуя,таким образом,управление деконцентрированное, поскольку находятся в подчинении соответствующего агентства.

Как правило, руководитель территориального управления, в отличие от руководителя управления центрального аппарата не находятся в иерархической связи с каким-нибудь из заместителей, максимум есть некая координационная инстанция. Фактически руководитель территориального органа агентства по своему статусу, по своим полномочиям и по порядку назначения на должность, он совпадает с заместителями руководителя агентства, формально, разумеется, все управления вроде как равны, но территориальное управление обладает особым статусом, а их руководитель обладает особыми полномочиями, почему так?

Потому что территориальные управления расположены на значительном удалении от центрального аппарата. Это значит, что, во-первых, руководитель управления всегда принимает управленческие решения по существу, руководитель управления центрального аппарата их, как правило, не принимает. Руководитель территориального управления всегда принимает решения по существу по полномочиям агентства, иначе зачем он там сидит? У руководителя территориального управления агентства всегда есть полномочие кадрово-дисциплинарного характера, он имеет право на подбор персонала, т.е. право заключения контрактов, право увольнения, он обладает дисциплинарной властью по отношению к свои подчиненным, руководитель УЦА не всегда обладает, как правило, не обладает. Это не потому,что одни более квалифицированны, другие менее квалифицированны, просто выбора больше нет. Потому что если у нас ТУ Росимущества в Приморском крае, расположенное во Владивостоке, то очевидно, что решать все эти вопросы их города-героя Москвы невозможно технически, поэтому роль руководителя территориального управления высока, фактически – это заместитель руководителя по полномочиям, полномочиями он обладает значительными.

В зависимости от Министерств происходит разделение функций по направлениям деятельности и по территории. УЦА обеспечивают охват полномочий агентства с т.з. видов, например, Управление автотранспорта, полномочия агентства в рамках ЦА распределяются функционально, а рамках ТУ распределяются по всей территории, т.е. территориально.

Существуют полномочия, которые решаются только на уровне ЦА, на территории не спускаются, но они весьма ограничены, основные полномочия агентство реализует через ТУ.

В состав управления входят отделы, как и в Министерствах, есть заместители начальника управления, много отделов. Отделы могут делиться на сектора, но это уже детали.Принципы те же самые, как и в случае в Министерствами, разницы никакой.

В случае с субъектами Федерации тоже самое, только ТУ нет.

Как правило, численность служащих в каждом из структурных единиц лимитируется. Эти правила на каждом территориальном уровне, а иногда и в рамках органа рознятся, но есть некие общие закономерности, идущие из старых советских нормативов.

Закономерности такие.Сектор – это, как правило, не менее2 человек, от2 до5 минимального количества, где-то3, где-то4, где-то5. Отдел – не меньше5, в каких-то органах10 человек. В Управлении должно быть не менее двух отделов, минимальный уровень –10-15 человек.Максимума может не быть, но всегда есть минимальный уровень количества служащих, который позволяет сформировать соответствующую структурную единицу. Делается это по простым образам, чтобы не плодить лишние структуры.

Наша профессия чем хороша, что для юридических подразделений всегда норматив снижен. Например, если в общем случае Отдел должен включать в себя8 человек, то для юридического отдела сделано исключение – он может включать5 человек. Почему так делается? Потому что, во-первых, юридическое подразделение, как правило, все-таки нужно, а потом его нельзя сделать особо многочисленным в силу специфики, для юристов всегда есть специальный, более щадящий норматив.

Должность заместителя руководителя любого уровня вводится, если в его подчинении находится не менее2подразделений, чтобы не плодить руководящие должности.

Наконец, как правило, в органах существуют правила о соотношении видов должностей, т.е. руководители не могут составлять более такого-то%, главные специалисты не более20%, ведущие специалисты не менее40%, специалисты1 и2 категории не менее30%, т.е. устанавливаются определенные соотношения видов должностей, с тем, чтобы избежать определенного волюнтаризма в определении структуры, потому что понятно,что любому руководителю любого уровня всегда интересно, чтобы в его подчинении были должностные лица более высокого уровня, в силу элементарного обстоятельства: чем выше уровень, тем больше оклад, чем больше оклад, тем от оклада считаются большее количество выплат, т.е. более квалифицированных людей можно набрать, поэтому всегда такого рода соотношение ограничений – компромисс между желанием платить людям больше денег,соответственно, нанимать более квалифицированный персонал и фактическими возможностями соответствующего бюджета,иначе в любом органе все были бы сплошные начальники, по документам. Просто чтобы людям больше платить, это нормально.

Структура органов, она определяется двояко, в двух документах.

Во-первых, это Положение об органе, где эта структура может либо в общем виде указываться, либо в основных чертах, как то: наименование видов структурных подразделений, может и не содержаться, как правило,не содержится.

А содержится она в документе, который называется Штатное расписание, оно содержит в себе виды должностей, их количество и распределение по подразделениям. Штатное расписание либо утверждается руководителем органа по направлению вышестоящей инстанции, либо, напротив, вышестоящая инстанция по представлению руководителя органа, т.е. полного волюнтаризма тут, разумеется, нет. Штатное расписание всегда обезличено, т.е. это не список служащих, это список должностей и перечень структурных подразделений. При этом,если количество штатных единиц в том или ином подразделении определяется в штатном расписании, то само создание того или иного структурного подразделения,как правило,оформляется соответствующим локальным актом. Штатное расписание – клеточки, которые надо заполнить соответствующими фамилиями, в штатном расписании фамилий нет,и не может быть.

Как правило, любой руководитель любого органа власти стремится, во-первых, каждый хочет расширить штатную численность, которая устанавливается всегда вышестоящим органом, потому что от штатной численности зависят соответствующие фонды, которые направляются на денежное содержание и иные выплаты,и соответственно,небольшие хитрости, если у нас есть вакантные должности в штатном расписании – это, конечно,безобразие,но фактически это позволяет иметь экономию и поощрять особо отличившихся сотрудников за счет пустых незаполненных штатных единиц. Пустые штатные единицу служат для чего? Периодически у нас борются с численностью чиновников, сокращать людей – штука сложная, болезненная, поэтому, когда приходится разнарядка на сокращения, сокращаются пустые штатные единицы, в результате чего особо отличившихся поощряют менее активно, распоряжение выполняется, публика довольна, всем хорошо. Понятно, что с этим борются. Незаполненные штатные единицы – предмет постоянной переписки между различными управляющими инстанциями. Из серии: почему у вас есть21 незаполненная штатная единица, давайте, мы их сократим, потому что это неэффективно, пишет орган по управлению госслужбой, вышестоящий орган. Им отвечают, что на это объявили конкурс, этот пустой, потому что только уволили человека, и если сократить, то работать эффективно не получится. Идет такая душераздирающая переписка между инстанциями, после чего либо вырабатывается компромисс, либо еще что-то происходит.

Штатное расписание – всегда повод переписываться. Штатное расписание очень серьезно, всегда по этому поводу всем есть что сказать.

Административно-правовой статус должностных лиц.

Необходимо сказать, что в РФ не существует единого легального определения должностного лица. Определение существует в УК РФ, в КоАП РФ, но они направлены на решение весьма локальной задачи – привлечение соответствующих лиц к ответственности, эти определения не могут рассматриваться как исчерпывающие,и не могут носить общеправового значения.

Доктринально под должностным лицом понимается лицо, замещающее выборную должность, либо должность в государственных и муниципальных органах, обладающее самостоятельной компетенцией, т.е. своими действиями и решениями реализующее часть полномочий органа власти, либо часть полномочий публично-территориального образования. Эти лица являются государственными или муниципальными должностными лицами. Кроме того, традиционно с т.з. привлечения к ответственности к должностным лицам относят также лиц, которые, будучи частью государственного аппарата, принимают решения по расходованию денежных средств или распоряжению имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности, т.е. принимающие решение административно-хозяйственного характера. С т.з. ГУ они должностными лицами не являются, они государственные функции не исполняют, но с т.з. повышения их ответственности, они рассматриваются как должностные лица.

С т.з. уголовной и административной ответственности как должностные лица также рассматриваются лица, которые могут принимать соответствующие решения от имени ЮЛ, но на госуправление это никак не влияет,только на их статус в рамках соответствующих деликтных правоотношений.

Необходимо в данном случае отметить, что статус должностного лица не характеризует сам по себе ни иерархию, ни место лица в управленческой иерархи, ни даже вид должности. Лицо может быть госслужащим и быть должностным лицом, а может замещать государственную должность, например, быть депутатом, и не являться должностным лицом,депутат – не должностное лицо. Более того, человек может быть руководителем, но не быть должностным лицом, а может занимать самую нижестоящую должность, но должностным лицом являться.

Соответственно, в качестве одной из разновидностей должностных лиц выступают т.н. представители власти, т.е. лица, обладающие правом властного веления в отношении не подчиненных им по службе должностных лиц, а также в отношении должностных лиц органов и организаций, не находящихся в подчинении его лично или соответствующего органа власти.

Например, это сержант полиции ДПС, который обладает властными полномочиями в отношении неподчиненного ему лица, как то: водитель или пешеход.

Статус должностного лица и представителя власти не характеризует иерархию и не характеризует место в управленческой вертикали, он характеризует наличие самостоятельных полномочий, если они есть,то это должностное лицо, представитель власти, если их нет, сколько высоко не было бы общественное иерархическое положение, он не будет ни должностным лицом, ни представителем власти.

При этом, необходимо отметить, что должностное лицо – это всегда соответствующее физическое лицо. Необходимо всегда четко различать его статус как должностного лица, его статус как госслужащего и его статус как физического лица. Ключевым аспектом в данном случае будет являться сам факт осуществления в данный конкретный период времени соответствующих властных полномочий.

Важно, осуществляет ли он полномочия по факту? Откуда мы это знаем?

Есть соответствующие признаки и критерии.

Как правило, полномочия по существу осуществляются в период работы соответствующего органа, в период служебного времени, установленного в соответствующем регламентирующем документе,что, однако, не означает, что в иной период времени лицо полномочия не исполняет. Исполняет. В данном случае надо устанавливать, исполняло ли оно их фактически, был ли у него установлен ненормированный рабочий день,от этого будет зависеть, находилось ли лицо при исполнении обязанностей или действовало в рамках исполнения общественного долга. Это разные случаи. У должностных лиц ненормированный служебный день установлен, необходимо устанавливать, исполнял ли фактические обязанности.

Сложный не означает, что лицо, когда оно находится дома в бытовой обстановке, перестает быть должностным лицом, человек,даже когда спит,является служащим и должностным лицом, но в бытовой обстановке он не исполняет своих полномочий, хотя должностным лицом быть не перестает. И за действия, совершенные в бытовой остановке лицо не несет, как правило,ни дисциплинарной, ни уголовной, ни административной ответственности как должностное лицо.

Взятку человек берет как должностное лицо всегда. Откуда мы это знаем? Потому что деньги ему передаются в связи с осуществлением служебных полномочий, а не просто как долг, потому что они друзья детства. Когда факт передачи денег имел место, это не подтверждает дачу взятки. Надо выяснять, в связи с исполнением, или не в связи с исполнением.

Как правило, должностное лицо исполняет полномочия какого-либо органа. Однако должностное лицо может существовать и вне органа власти, например, ими являются Президент РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ, Уполномоченный по правам человека, т.е. лицо, у которого просто нет органа, и обладает самостоятельной компетенцией. Даже если высшее должностное лицо субъекта Федерации является руководителем высшего органа, это не значит, что он не должностное лицо, поскольку часть полномочий у него как у руководителя высшего органа, а часть как у самостоятельного должностного лица, т.е. он в любом случае должностное лицо.

А член коллегиального органа по общему правилу должностным лицом не является, т.е. депутат не должностное лицо, член Правительства РФ, если он не министр,по общему правилу не должностное лицо, поскольку от факта членства в Правительстве РФ, никаких самостоятельных полномочий он не приобретает. Член какой-либо комиссии не должностное лицо, у него самостоятельных полномочий на решение вопроса нет. Поэтому, говоря о членах Правительства РФ, мы всегда должны устанавливать не факт назначения в состав Правительства РФ, а факт наличия полномочий, тогда должностное лицо. Как правило все члены Правительства РФ должностные лицо, но, тем не менее, это не вытекает из самого факта членства в высшем органе. Если мы говорим о комиссии, то не должностное лицо, но несет ответственность как должностное лицо. Почему такие решения приняты? Чтобы повысить ответственность члена комиссии, т.е. он,не будучи должностным лицом, по определению несет ответственность как должностное лицо, чтобы ответственность не размывалась.

Структура и компетенция органа исполнительной власти.

Компетенция органа включает в себя несколько групп (составляющих):

1 – собственно управленческая компетенция, т.е. она же исполнительно-распорядительная, т.е. компетенция по принятию управленческих решений;

2 – нормотворческая компетенция, т.е. полномочия по изданию нормативных актов;

3 – контрольная компетенция;

4 – правоохранительная компетенция (следствие, дознание, ОРД, профилактическая деятельность, поддержание обвинения в суде);

5 – юрисдикционная компетенция – полномочия по привлечению к административной ответственности, полномочия по разрешению споров о праве;

6 – организационная компетенция – полномочия органа власти по определению своей внутренней структуры, решение кадровых вопросов, определение порядка работы, издание локальных актов соответствующего органа.

Кроме того, организационная компетенция также характеризует возможности органа исполнительной власти по взаимодействию с иными органами и организациями внутри системы государственного управления.

У любого органа есть соответствующая организационная компетенция, как внутренняя организационная компетенция, так и внешняя организационная компетенция. Наличие же иной компетенции зависит от отношения органа к соответствующему виду органов власти, его места внутри управленческой иерархии.

Кроме того, термин ответственность, зачастую применяемый к описанию компетенции органов власти или к описанию функций органов власти, означает не более чем описание компетенции соответствующего органа с т.з. обязательных принятий должностными лицами решений в рамках компетенции этого органа, а также обязанность руководителя органа исполнительной власти достигать определенных вышестоящими органами результатов в своей работе, адекватно и эффективно реализовывать государственную политику в соответствующей сфере, а также обеспечивать поддержание сферы государственной общественной жизни в желаемом для государства состоянии, или ее приведение в желаемое для государства состояние.

Здесь надо понимать, что перед органами исполнительной власти всегда стоят по большому счету2 группы задач.

Первая группа задач, условно назовем еепостоянными задачами. Это решение текущих управленческих задач, т.е. принятие текущих управленческих решений в соответствии с компетенцией соответствующего органа. Как правило, таким образом обеспечивается поддержание соответствующей сферы в определенном состоянии.

Есть определенные перспективныезадачи, связанные с реализацией текущей государственной политикой, т.е. принятие в рамках своей компетенции определенных решений, которые приведут к достижению текущих целей государственной политики, т.е. целей государственной политики, которые требуют изменения соответствующей подведомственной сферой, приобретение этой сферой какого-либо нового качества, повышения эффективности и т.д.

Надо понимать, что полномочия органа сами по себе государственную политику не определяют, государственную политику определяют решения нормативного, ненормативного характера – это не важно, но эти решения реализуются в рамках полномочий органов, т.е. полномочия не меняются, а государственная политика меняется, и ответственность за реализацию государственной политики наступит безотносительно к тому, насколько четко и эффективно формально выполнялись соответствующие полномочия.

Пример: государство сейчас «немножко» средства экономит, доходы падают, поэтому государство предпринимает меры: сократить расходы, при той же эффективности. Полномочия у органов власти с прошлого года не поменялись, но в прошлом году установки на жесткую бюджетную экономию не было, а в этом году она появилась, но акцент государственной политики, если раньше делался, скорее,на достижение целей при эффективности, теперь он делается на эффективность, ну и цели, конечно, тоже достигать надо. Задачи перед руководителем каждого Министерства, каждого органа исполнительной власти,они усложнились,а Положение в каждом Министерстве свое, оно старое осталось.

Другой пример: одно дело у нас стипендия3000р. или15000р., но формально и то, и другое стипендия, статус студента при этом не изменился. Государство примерно тоже самое, что и студент, получается3000р.

В данном случае нормативно полномочия не поменялись, просто политика не поменялась. Президент РФ определяет направления внутренней и внешней политики. В послании Президент РФ направления оглашает, а политика формируется посредством издания соответствующих Указов и принятия иных управленческих решений. Послание важно с т.з. оглашения целей. Строго говоря, вся деятельность Президента РФ – определение направления политики, а послание – ежегодное оглашение. Послание не всегда является документом, непосредственно действующим.

Органы исполнительной власти как ЮЛ.

Для чего органу нужен статус ЮЛ?

Для реализации полномочий органом по существу, для принятия решений статус ЮЛ не является необходимым. Более того, статус ЮЛ не является необходимым даже в том случае, если деятельность органа связана с расходованием средств соответствующего бюджета. Механизм расходования средств соответствующего бюджета в РФ, а также статус получателей и распорядителей средств бюджета не связан непосредственным образом со статусом ЮЛ. Более того, такие принципы бюджетной системы как принцип единства кассы и принцип единого совокупного покрытия расходов обеспечивают расходование средств, независимо от статуса ЮЛ. Технически существует единый счет, с которого расходуются все бюджетные средства соответствующего публично-территориального образования, формально счет, с которого расходуются средства федерального бюджета. Фактически их, конечно, туева куча, но формально он один.

Соответственно, органы федерального казначейства осуществляют расходование средств с этого единого счета по поручению распорядителей и получателей средств. При этом, средства распорядителем и получателем, т.е. соответствующих органов,не перечисляются, а напрямую перечисляются организациям, у которых закупаются товары, которые выполняют работы или услуги, или по иным основаниям получают средства бюджета. Т.е. орган власти средства не получает, у него их нет, они есть на едином счете, после этого с единого счета они перечисляются тому, кто выполняет какую-то работу или предоставляет товары государству.

Соответственно, у получателя и распорядителя средств есть соответствующий лицевой счет, этих счетов великое множество. Лицевой счет – технически, как запись в амбарной книге, это не как в банке лежат деньги, это просто условная запись, что такой-то орган или такое-то учреждение может в такой-то период израсходовать такое-то количество средств, но средства все равно на едином счете. Соответствующий орган приносит в казначейство договор, приносит акты, на основании которых надо выдать(государственный контракты) или дает соответствующее поручение на перечисление в банк, а потом на соответствующие карты сотрудников, это не важно. Он приносит подтверждающий документ, после этого средства перечисляются его контрагенту. Даже счет не нужен, статус ЮЛ не нужен вообще для перечисления средств.

Почему же все-таки у нас органы являются ЮЛ?

Исключительно для того чтобы облегчить их в материально-техническом обеспечении. Только ради этого. Государство в настоящее время считает, что будет эффективнее, если каждый орган будет сам обеспечивать себя с т.з. закупки соответствующих материальных средств, выплаты денежного содержания, возможно, обслуживания помещения. Там, где можно, эти функции централизуются. Например, на федеральном уровне существует Управление делами Президента РФ, которое берет на себя значительную часть функции по обеспечению деятельности органов, но где-то это невозможно в принципе, тогда сам орган осуществляет эту функцию, потому что в противном случае пришлось бы создавать некую специальную организацию, которая бы обслуживала орган с материально-технической т.з., т.е. покупало мебель, компьютеры, оплачивало электричество, Интернет-трафик и т.д. Поскольку возможности такой нет, государство сознательно идет на, чтобы создать огромное количество(туеву кучу) ЮЛ, поскольку это с т.з. государства будет дешевле, чем создавать единую управляющую структуру. Но это всего лишь одно из возможных решений, один из возможных вариантов.

Орган исполнительной власти как ЮЛ имеет статус,аналогичный статусу государственного учреждения, более того, государственного бюджетного, еще вернее, казенного учреждения, но при этом,речь идет исключительно об аналогии,юридическим лицом в собственном смысле орган власти не является. У него лишь есть некоторые отдельные элементы статуса, т.е. орган может участвовать в гражданском обороте, но участвовать от имени соответствующего публично-территориального образования. Ответственность по обязательствам в данном случае несет соответствующее публично-территориальное образование. Фактически речь идет о том, что просто от государства в гражданском обороте участвует еще один субъект, т.е. не возникает какое-либо обособленное образование как обычное ЮЛ. Это просто еще один способ, интерфейс участия государства в гражданском обороте, поскольку государству так удобнее, так с т.з. государства эффективнее осуществлять эту деятельность.

Статус ЮЛ нужен только для материально технического обеспечения деятельности, но не для реализации полномочий по существу, любые полномочия по существу могут быть реализованы и без такого статуса, даже можно что-то закупать для государственных нужд без проблем.