• Тема 3. Система органов исполнительной власти.

Само понятие система и структура органов исполнительной власти содержится в Конституции РФ, и соответствующие нормы подверглись официальному толкованию, т.е. существует правовая позиция КС РФ, выраженная в Постановлении2-П1999 года.

Система органов исполнительной властис т.з. КС РФ(у нас нет оснований ее не придерживаться)представляет собой виды органов исполнительной власти, особенности правового статуса органов исполнительной власти соответствующих видов, а также характер взаимоотношений ФОИВ между собой. Такое понимание системы органов исполнительной власти применяется сейчас законодателем и в отношении системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

На федеральном уроне, исходя из того, что система ФОИВ является одним из предметов ведения(сферой общественных отношений, подлежащих регулированию на федеральном уровне), КС сделал вывод, что система органов исполнительной власти должна определяться ФЗ, однако в отсутствии ФЗ может определяться Указом Президента РФ, хотя Конституция РФ говорит о чрезвычайном характере такого рода президентских полномочий по изданию Указов в отсутствии законов, в данном случае ни КС, ни последующая конституционная практика не пошли по пути обязательности принятия специального ФЗ. По факту можно сказать, что сложился конституционный обучай (политическое обыкновение), согласно которому система ФОИВ определяется Президентом РФ. Хотя из Конституции РФ это прямо не вытекает, это право Президента РФ по факту никем не оспаривается уже достаточно давно.

Структура органов исполнительной властипредставляет собой перечень ФОИВ каждого вида, определяемых Президентом РФ. Эта структура может как определяться, так и меняться Президентом РФ в любой момент на основании собственного усмотрения, т.е. каких-либо специальных процедур здесь нет,кроме формального инициирования этого вопроса Председателем Правительства РФ, в отечественной конституционно-управленческой традиции представление тех или иных предложений Председателем Правительства РФ Президенту РФ, оно достаточно редко формализуется, по факту активная роль Президента РФ.

В общем виде система федеральных органов исполнительной власти после реформы 2004 года выглядит следующим образом.

Возглавляет систему Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти (далее – ФОИВ) общей компетенции. Также на высшем функциональном,компетенциональном уровне находится Президент РФ, который также является высшим должностным лицом, должностным лицом общей компетенции в РФ, также имеет в своем подчинении некоторое количество ФОИВ для реализации своей конституционной компетенции. Соответственно, те сферы государственной общественной жизни, в рамках которых осуществляет свою деятельность органы, подчиненный Президенту содержится в ФКЗ «О правительстве РФ». Ранее, до внесения изменений полномочия Президента вытекали из Конституции РФ в трактовках КС РФ, который также признал наличие таких органов, подчиненных президенту, но входящих в систему органов исполнительной власти(далее – ОИВ). Сейчас нет нужды опираться на позицию КС РФ, норма есть в ФКЗ «О правительстве РФ».

Собственно органы исполнительной власти в результате реформы 2004 года разделены на три вида:

• Министерства;

• Агентства;

• Службы;

Распределение соответствующих ОИВ по видам зависит от их базовой компетенции, именно базовой, поскольку из общих правил всегда возможно исключение, но общая установка такая.

Связано с тем, что министерства осуществляют нормативное регулирование, определяют государственную политику в соответствующей сфере, осуществляя функция координации и общего руководства деятельности органов исполнительной власти в соответствующей сфере.

Агентства осуществляют собственно исполнительно-распорядительную деятельность, которая в терминологии Указа от2004 года называется оказанием государственных услуг, что не совсем корректно.

Соответственно, контрольные полномочия возлагаются на Службы как специально уполномоченный контрольный орган.

При этом, правоохранительные функции возложены на министерства и на службы.

Соответственно, из общего правила есть исключения, но о них мы еще будем говорить.

По общему правилу ОИВ находятся в иерархической взаимосвязи между собой. То есть министерство является вышестоящим органом исполнительной власти по отношению к агентствам и службам. Правительство РФ и Президент РФ каждый в своих сферах они являются высшим органом(должностным лицом) общей компетенции в РФ.

При этом, наличие промежуточного звена между Правительством и агентством и службой в виде министерства не означает отсутствия подчиненности соответствующих агентств и служб Правительству также, нельзя рассматривать как то, что Правительство руководит министерствами, а они руководят агентствами и службами.Руководящие координирующие функции Правительства в отношении агентств и служб также присутствуют. Это ни в коем случае не феодальная лестница с вассалитетом. В данном случае министерство представляет собой промежуточную управляющую инстанцию со своей компетенцией, Правительство осуществляет организующие, руководящие функции в отношении агентств и служб как нормативного характера, так им повседневно организующего.

Виды органов исполнительной власти.

Безотносительно к федеральной системе после реформы 2004 года, применительно к любой стране и любому уровню власти.

По характеру компетенции:

♦ общей компетенции.

Осуществляют преобладающую часть компетенции исполнительно-распорядительного характера в соответствующем публично-территориальном образовании, будь то РФ, субъект РФ или муниципальное образование, там тоже теоретически орган общей компетенции вполне может быть.

Исходя из особенностей российского правового регулирования, а именно, исходя из ФКЗ «О Правительстве РФ», а также ФЗ «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также особенности отраслевого регулирования, состоящие в том, что компетенция не распределяется на уровне законов между конкретными органами. Мы посмотрим любой закон, нигде не написано, что это полномочие министерства такого-то, или агентства такого-то, или службы такой-то, этого просто нет.

Исходя из всех этих особенностей, по общему правилу полномочие исполнительно-распорядительного характера, закрепленное за соответствующим публично-территориальным образованием, по общему правилу осуществляется ОИВ общей компетенции, который может осуществлять эти полномочия непосредственно(чего органы общей компетенции обычно не делают), а может закрепить эти полномочия за соответствующем подчиненным ему ОИВ(что обычно и происходит).

Поэтому наделение органом общей компетенции полномочиями подчиненных ему органов исполнительной власти носит в некоторый степени характер делегирования полномочий, нормативно это нигде не написано, это из самой природы органа общей компетенции и из того простого факта, что наделить полномочиями может тот,кто этими полномочиями располагает, а также исходя из того, что орган власти общей компетенции, как бы он не назывался, является в системе ОИВ постоянной величиной,т.е. то или иное министерство, агентство, службу, комитет, департамент, главное управление и т.д. являются переменными составляющими системы ОИВ, а орган общей компетенции все равно присутствует.

Исходя из этих всех обстоятельств можно сделать вывод, что наделение полномочиями несет в себе элементы их делегирования. В случае с Президентом РФ эта ситуация еще более прямая, поскольку подчиненные Президенту органы, они и созданы для исполнения полномочий президента, значит, полномочия, которые они осуществляют – это полномочия Президента, просто в силу того, что один человек физически, даже при наличии разветвленного аппарата, не может реализовывать всю совокупность полномочий, совершенно понятно, что Президент их делегирует соответствующим органам, их фактически осуществляют иные должностные лица, а не Президент, в силу того, что технически это невозможно.

Если прочитать ФКЗ «О правительстве РФ», мы поймем, что это и есть описание федеральной исполнительной компетенции, исполнительно-распорядительных полномочия федерального уровня. Законодательство закрепил это за Правительством, а Правительство, исходя из системы и структуры, установленной Президентом, уже распределило эти полномочия между подчиненными ему органами.

♦ специальной (отраслевой, межотраслевой) компетенции

По характеру внутреннего управления органы делятся на:

♦ коллегиальные;

♦ единоначальные;

Речь идет о порядке принятия решений по существу полномочий соответствующего органа.

Принимает ли их по общему правилу одно должностное лицо (министр), или же их принимает коллегиальный управляющий орган, в первом случае – единоначальный орган, во втором случае –коллегиальный. Это не значит,что внутри коллегиального органа не могут существовать должностные лица, которые единолично принимают все решения, они, конечно, могут существовать.Но надо иметь ввиду, что значение общего правила имеет решение коллегиального органа.

Для российской традиции коллегиальные органы возможны, но не характерны. Тем боле, что исполнительно-распорядительная компетенция требует оперативности, а коллегиальная управляющая структура такую оперативность обеспечивает не всегда, хотя время от времени были попытки создать и федеральные комиссии, которые заседали и принимали якобы коллегиальные решения, но на деле решения принимал руководитель.

Органы также делятся на:

♦ собственно ОИВ,т.е. органы, входящие в систему ОИВ;

♦ органы, имеющие исполнительно-распорядительные полномочия, которые в эту систему не входят. Например, ЦБ РФ, ИК, что не влияет на характер их компетенции, а просто отражает определенную особенность управления в данной сфере. Иногда относят ПФ, но ПФ сам по себе, скорее всего – это не орган власти, это особого рода организация, больше ЮЛ, чем орган. ЦБ со всей очевидностью орган власти.Считается, что ЦБ должен быть независим от Правительства, со своей отдельным функционалом, с тем, чтобы текущая политика не влияли на финансовую стабильность, стабильность национальной валюты, но реальность, данная нам в ощущениях говорит, что ЦБ интегрирован в государственный аппарат и проводят единую политику, независимость в известной мере условна.

По территории, на которой осуществляет свою деятельность соответствующий орган:

♦ федеральные органы исполнительной власти, которые по общему правилу осуществляют свою деятельность на всей территории РФ, а также на тех территориях и на тех пространствах, на которые распространяется государственный суверенитет РФ. При этом, надо иметь ввиду, что на федеральном уровне могут быть созданы также органы, территориальная компетенция которых ограничена. С одной стороны, это территориальные органы ФОИВ(особого рода структурные подразделения ФОИВ), осуществляющие свою деятельность в рамках соответствующих локально-территориальных единицах.

Кроме того, не исключено создание абсолютно самостоятельных ОИВ, территориальная компетенция которых будет ограничена. Условно говоря, можно создавать Министерство по делам Сибири, Министерство по делам Дальнего Востока. В

это можно на таком простом обстоятельстве, что Министр по делам Сибири или руководитель территориального управления Росимущества по Чукотскому АО, он и за пределами Чукотской земли тоже будет должностным лицом, будет относится к соответствующей категории госслужащего, даже за пределами территории действия соответствующие должностные лица могут осуществлять запрос на получение информации и т.д., т.е. организационная компетенция распространяется на всю территорию, при том, что властная территориально ограничена.

♦ органы власти субъектов РФ, осуществляющие свою деятельностью на территории соответствующего субъекта РФ, и их властные и значительная часть организационных полномочий распространяются только на его территорию. При этом, в структуре органов субъектов РФ также, как и на федеральном уровне, могут создаваться свои территориальные органы и территориальные подразделения ОИВ субъектов РФ. Действуют они по ровно аналогичной схеме территориальных ОИВ и федеральными органами с территориальным ограничением компетенции.

Например, в случае с городами федерального значения речь идет о районных администрациях в СПБ и органах власти Административных округов в МСК, которые являются не органами местного самоуправления, а территориальными ОИВ субъектов РФ, не исключено определенное территориальное распределение компетенции ОИВ по территории субъекта РФ. Это могут быть любые локально-территориальные единицы, как общие локально-территориальные единицы, так и локально-территориальные единицы, в рамках которых осуществляют деятельность те или иные отраслевые органы власти или их структурные подразделения.

Локально-территориальное деление государства.

Локально-территориальное деление (далее – ЛТД) государства представляет собой разделение территории того или иного государства на внутренние локальные территории с целью осуществления государственной власти, местного самоуправления, а также для сбора статистической информации и иных подобных целей организационного характера.

Локально-территориальное деление существует трех видов:

♦ общее ЛТД;

Соответственно разделение территории государства на внутренние локальные территории, в рамках которой осуществляют свою деятельность органы власти общей компетенции.Это территории, совпадающие с тем или иным уровнем публичной власти. Фактически общее ЛТД характеризует особенности разделения властей в государстве по вертикали, т.е. по территориальному признаку. Всегда децентрализованное управление.

♦ специальное (отраслевое) ЛТД;

Это территории, в рамках которых осуществляется деконцентрированное управление соответствующей сферы государственной общественной жизни.Специальное ЛТД может совпадать с общим,более того,как правило, оно с ним и совпадает, но в отдельных случаях в силу особенностей той или иной сферы создаются специальные территориальные единицы, которые необходимы для конкретной сферы и для других целей не используются. Например, военные округа имеют значение для организации военного управления в целях национальной обороны, ни для чего другого, не связанного с этим, они не используются. Например, органы управления водным хозяйством, бассейновые управления. Там, где пустыня создавать орган управления водным хозяйством можно,но вряд ли целесообразно, имеет смысл создавать там, где протекает какая-то река,где их нет,создавать органы можно, но вряд ли целесообразно.

♦ чрезвычайное ЛТД;

Представляет собой создание на временной основе государством локально-территориальных единиц, необходимых для осуществления ограниченных по времени чрезвычайных, экстренных по своему характеру задач. К ним, в частности, относятся территории, на которых введено военное и чрезвычайное положение, там где могут быть созданы те или иные специальные органы управления в рамках соответствующей территории, или, например, территория проведения контртеррорестичесой операции. Территория ЧП отличается от территории контртеррористической операции способом введения, территория, где осуществляется контртеррористическая операция, она характеризуется тем,что там,где она проводится,там эта территория и есть, нет актов высших органов, которые ее бы отчертили,как с в случае с ЧП,население лишь информируется о факте контртеррористической, а введение ЧП, территории определяются соответствующим нормативным актом.

Общее локально-территориальное деление РФ.

Немного истории этого дивного процесса, иначе не будет понятно,как мы дошли до жизни такой, будет казаться, что это странно и не понятно, зачем это всё нужно.

Российская империя делилась по общему правилу на губернии. Губернию не стоит отождествлять с областью, губернии были гораздо больше, они были меньше современных федеральных округов, но были весьма обширны.

Между Империей и губерниями существовало промежуточное территориальное звено, которое именовалось краями или генерал-губернаторствами.

Губернии были классическое единицей ЛТД, в рамках которой существовали должностные лица общей компетенции и осуществлялась значительная часть управленческой функции, края(генерал-губернаторства) существовали главным образом для функции военного управления, а также полицейские функции и функции по обеспечению безопасности, координирующая функция имела место.

На одном уровне с губернии были области (типа области войска Донского),могли существовать отдельные округа, небольшие. В РИ значительная часть территорий имела особый, договорной статус. Помимо общеизвестного княжества Финляндского, которое имело высокую долю автономии. Особые режимы управления существовали во всех западных губерниях(губернии бывшего Великого Княжества Литовского и бывшей Речи Посполитой) до1917 года действовали старые польские НПА, в т.ч. акты до разделов.Вся правоустанавливающая документация признавалась старая, новой не было. Надо понимать, что РИ признавала и не отрицала акты, которые действовали до присоединения тех или иных территорий. Особый режим существовала в губерниях прибалтийских, где также действовали НПА, и имелись особенности текущего управления со времен независимости, существование их под иной юрисдикцией. В РИ достаточно спокойно относились к неединообразию как нормативного регулирования,так и систем управления. У Польши на1913 год никакой автономии не было, но были свои собственные нормативные уложения, которые РИ признавала.

Далее, были значительны территории, населенные неправославным населением(инородческим). Из этого следовало,что система управления и система нормативного регулирования на эти территории общеимперская распространялась главном образом в сфере правоохранительной и юрисдикционной. Если кто-то кого-то убьет, ограбит и т.д., то действовали общеимперские уложения. Гражданское законодательство,семейное и т.д. на этих территориях регулировались местными уложениями, а по сути, в значительной степени, обычным правом.

Так было, потому что считалось, что законодательство РИ – это законодательство, во-первых,западного типа, во-вторых, для понимания общеимперских уложений необходима принадлежность к определенной культуре и принадлежности к крестьянскому вероисповеданию, тогда раздел шел, главным образом, по вероисповеданию. Исходя из того, что язычнику и мусульманину некоторые вещи понять достаточно сложно,потому что достаточно сложно понять законодательство европейского типа, поэтому считалось,что пусть они живут по своим обычным уложениям. Общеимперское действовало в ограниченной части там,где это может быть понимаемо. Например, убийство есть убийство.Семейные положения РИ не интересовали. Не от большой толерантности, а исходя из того, что просто не было возможности предварить в жизнь соответствующие общеимперские уложения физически.

Важно понять,что система местного управления и система административного регулирования в РИ была крайне разнородная, при этом, надо понимать, что правовой статус кого бы то ни было в т.н. внутренних губерниях(русские территории без особого статуса) был единообразны. Если некий представитель инородческого населения приезжал в МСК,Ярославль, то на него распространялись полностью общеимперские уложения. Если дело происходит на той или иной территории с особым статусом – не факт. На жителя центральных губерний в полном объеме, на местное инородческое население в зависимости о текущего состояния общественных отношений на этой территории, и в той мере, в какой было принято отдельное персональное решение, нормативно закрепленное.

Губернии делились на уезды, уезд – территория большая(по сути нечто среднее между современной областью и современным районом). Уезды были крайне многочисленны. Кроме того, существовали т.н. губернские города, города губернского подчинения со своим собственным городским управлениям, не подчиняющимся соответствующим уездным властям. Начиная с уровня губернии и особенно уезда, имело место система местного самоуправления: на уровне губернии – сословное самоуправление,на уровне уезда – самоуправление земское и городское.

Уезды делились на волости и уездные города (город,входящий в состав уезда, подчиняющийся уездным властям),на уровне волости самоуправления не было, на уровне уездных городов самоуправление было.

Волости делились на т.н. сельские общества, т.е. пресловутые общины, при советской власти стало колхозами. Надо понимать, что сельское общество было территориальным уровнем управления, саморегулируемой социальной системой, поэтому на уровне волостей ничего было не надо, поскольку сельское население управлялось на уроне сельских обществ, что было нормативно закреплено. Все эти пресловутые переделы земли, отрезы, отрубы – это была не стихийная самоорганизация темной крестьянской массы, это было зарегулированная государством деятельность. Все эти сходы, переделы и т.д. Это была крайне зарегулированная система. То, что зачастую на уровне сельского общества этот уровень управления не персонифицировался в конкретном лице ни о чем не говорит. Да, этот уровень деперсонализировался, что не мешало осуществлять определенное саморегулирование, более того, апеллировать к волостному и уездному начальству. Что там не было персонифицированного начальника, не мешало осуществлять там самоуправление. Волость – почти современный район, несколько меньше современного района – это очень большая территория.

Надо понимать, что границы губерний и уездов, волостей изменялись на общеимперском уровне, общелокальное территориальное деление в рамках РИ было стабильным. Это больше отличие от советского периода, когда границы что областей, что районов,они под потребности текущего управления достаточно просто менялись.В случае с РИ они были достаточно стабильны.

Эта территориальная организация просуществовала до 1923 года. Советская власть это локально-территориальное деление сохранила без изменения, по крайней мере, в РСФСР, кроме краевого генерал-губернаторского уровня, он ушел, все остальное вполне себе сохранилось.

Единственное, сельские общества перестали иметь место, либо они уходили вообще, либо назывались сельсоветом(это территориальная единица)

Что произошло в 1923-1929 году?

Во-первых, территория РСФСР делилась на края и области, вроде как сейчас. Вроде бы как сейчас, но края- территориальная единица как современный федеральный округ, например, Сибирский край.Чем край отличается от области? Только одним: в состав края входят автономные области по национальному признаку и автономные советские социалистические республики (далее – АССР). Теперь у нас считается, что АССР – государства народов, которые были всегда и были всегда в РФ. Ничего подобного- АССР были внутри краев, правда,были АССР, непосредственно входящие в РСФСР, тогда не очень этим заморачивались. Но общее правило АССР были в краях вместе с АО.В областях АССР и АО не было, это единственное, чем края отличались от областей. Области – условно говоря, русские, т.е. территории без значительного количества национальных меньшинств, то, что край – это там, где помимо русского населения проживает и значительная часть национальных меньшинств. В СССР все союзные республики считались национальными государствами, включая РСФСР. Советская доктрина считала, что социалистическое национальное государство представляло собой как особая форма.Через дружбу народов делались выводы, но все союзные республики были национальными государствами.

Дальше, самое интересное. Края и области делились на округа, округа – это были территории, примерно аналогичные современным областям. Отдельные округа назывались «национальные округа», т.е. там где проживали национальные меньшинства. В последствии национальные округа преобразовывались в АО, какие-то в АСССР, по факту национальные округа к90-м гг.имели место у коренных малочисленных народностей Севера и коми-пермяков, и бурят.

Чтобы было понятно,в советское время существовала иерархия автономных образований. Иерархия была в зависимости от численности соответствующего национального меньшинства и его доли на соответствующей территории, а также в зависимости от уровня социального развития. Для национальных меньшинств многочисленных, в отношении которых имеется сформировавшаяся культура, письменность, создавались АСССР(татары, дагестанская АССР), АССР считалось советским социалистическим государством – это государственное образование. Считалось, что по своему развитию соответствующее национальное меньшинство и по численности может образовать свое национальное государство, его и образовывали. Автономные области и национальные округа национальными государствами не считались по двум причинам: 1)доля титульного населения, 2) особенности социального развития и культурного развития народов. Тогда про это не очень стеснялись говорить. Автономные области и национальные округа не считались национальными государствами, а считались территориями с особенностями населения и была, вызванными наличием на этой территории определенного национального меньшинства. Формулировалось это буквально так.

Округа делились на районы, районы делились на районные города(аналог уездных городов) и сельсоветы(территориальные единицы сельского типа).

Кроме того, существовали города краевого подчинения и города областного подчинения, считалось, что по своей численности, наличию необходимой инфраструктуры сопоставимы с соответствующими районами и могут не входить в состав района.

В 1929 году приняло решение об упразднении окружного звена.

Это привело к тому, что в состав краев и областей(которые как современный федеральный округ) начали входить районы. Управлять этим было невозможно абсолютно совершенно, поэтому очевидно, что вслед за этим стали приниматься решения о разукрупнении краев и областей. Они стали меньше, из уровня современного федерального округа они начали постепенно приближаться к современным краям и областям.

В течение 30-х гг. АСССР полностью вывели из состава краев,т.е. АССР к концу30-х гг.стали территориальными единицами уровня края и области, непосредственно входящими в состав РСФРС, стали территориальными единицами первого уровня.Почему такое произошло?В силу того, что края и области стали меньше, поэтому они стали сопоставимы с АССР по территории и населению, поэтому держать АССР внутри необходимости не было, соответственно, процесс разукрупнения краев и областей шел до конца50-гг. Примерно с 1930 до1961 года. Процесс был не линейный. Пытались области сливать, разливать, одно время обратно округа вводили, движение было не линейным. Но автономные округа сохранялись, автономными они стали в1977 году.

Уровнем управления автономные и национальные округа, как правило, не были. На уровне округов, главным образом, власти этих территорий занимались вопросами координации и культурного развития соответствующего народа: резьба по кости, народные танцы, вышивание и т.д.

В 1990 г. автономные области вывели из состава краев, непосредственно ввели в состав РСФСР. С1990 года между краем и областью разницы никакой нет. Это исключительно традиционное наименование тех или иных территорий. Кроме того, в последнее время субъекты Федерации, образуемые в результате слияния, у нас теперь принято именовать краями, в силу того, чтобы терминологически их отделить от старых областей, которые без округов.Пермский край – он не потому, что там есть глубинный смысл, а просто чтобы отделить Пермский край от Пермской области без Коми-Пермяцкого автономного округа, вот и все.Фактически это была ликвидация автономных округов. Чтобы терминологически не путаться, области назвали краями. С1990 года края и области синонимы, до1990 года в этом был смысл.

Что произошло с автономными областями? Они резко провозгласили себя республиками, стали национальными государствами, флаг, герб, гимн, Конституция и т.д., кроме одной автономной области, которой смешно было называться республикой – Еврейская автономная область.

Теперь то, что у нас в итоге эволюции территориального деления получилось. Все то, что мы рисуем – это общее ЛТД.

РФ делится на субъекты РФ. Все субъекты РФ, кроме Ненецкого АО,делятся на районы, районы в настоящий момент именуются муниципальными районами. Разницы никакой нет, кроме того, что на уровне районов осуществляется местное самоуправление и законодатель счет необходимым это подчеркнуть. Административные районы в РСФСР и муниципальные районы в РФ, как правило,одно и то же, разницы между ними практически нет.

Кроме того, существуют городские округа, то, что раньше называлось городами областного и районного подчинения, теперь стало называться городские округа, т.е. это города, не входящие в состав района.

Районы делятся на города районного значения, которые теперь именуются городскими поселениями,и на то, что условно называется волостями, а закон именует сельское поселение.

Соответственно, все волости делятся на населенные пункты, никакого управления в населенных пунктах по факту нет.Населенные пункты создаются, главным образом, для осуществления управления по деконцентрированному принципу и для статистических целей.

На уровне субъекта РФ есть органы общей компетенции, на уровне района есть органы общей компетенции в виде районной администрации, на уровне городов районного значения и волостей,они же городские и сельские поселения, также есть администрации как органы власти общей компетенции,поэтому это все общее ЛТД РФ.В каждой из этих территорий, кроме населенного пункта, есть какой-то начальник, который должностное лицо или орган общей компетенции. Есть орган, который осуществляет значительную часть компетенции на каждой из этих территорий. Это не значит, что там нет отраслевых органов, они там тоже есть, но общая компетенция тоже присутствует.

Что касается отраслевого (специального) ЛТД, то по большей части оно совпадает с общим. Например, УВД по Ивановской области – это не орган управления Ивановской области, но это территориальный орган ФОИВ, который осуществляет свою деятельность в рамках общей локально-территориальной единицы, т.е. отраслевое ЛТД совпадает с общим ЛТД.

Помимо использования общего ЛТД, соответствующий орган может создавать и свое. Например, Смольнинский районный суд, Октябрьский районный суд. Но ни Смольнинского, ни Октябрьского района в природе не существует. Это говорит о том, что правила, по которым меняется общее ЛТД и отраслевое(функционально-отраслевое) ЛТД не совпадают. Решением властей СПб несколько районов были объединены, поэтому образовались районы администрации более высокого уровня.Но суды образуются ФЗ, строго говоря, для Федерации не обязательно решение, которое приняли на уровне города. Поэтому у нас до сих пор Смольнинский, Октябрьский, Дзержинский районный суд, хотя района нет. Судебный Смольнинский район есть, а района как территориальной единицы нет. Например, Прокуратура РФ последовала за решениями города, поэтому у нас прокуратура Центрального района, а не Дзержинского района, а могла бы и последовать, у нас была бы Дзержинская районная прокуратура. Это совершенно не обязательно, но Прокуратура и ОВД посчитали это возможным,соответственно, суды нет.

Это отличается от советского периода, потому что в советский период границы района изменялись на уровне закона Союзной республики,т.е. если принимается закон о том, что два района объединяются или разъединяются, то это автоматически влекло за собой изменение как общего, так и отраслевого ЛТД. Автоматически создавались бы, в нашем примере, Центральный районный суд, или Адмиралтейский районный суд СПб, а поскольку теперь есть масса территориальных единиц с названием «район», и они изменяются в разном порядке, то у нас может быть несколько районов: административный, муниципальный, судебный, прокурорский. Налоговая вообще у нас межрайонные структуры создает. Почему так? А вот хочет. Налоговый район может не совпадать с муниципальным. В большинстве случаев они совпадают, поскольку некая инерция от советской традиции, но могут и не совпадать.

Орган общей компетенции осуществляют основную часть компетенции на соответствующей территории, орган специальной компетенции обладает полномочиями в соответствующей сфере государственной и общественной жизни.

Раньше, в советский период,специальная компетенция делилась на отраслевую и межотраслевую компетенцию, сейчас обычно этого не делается, потому что градация отраслей субъективна, поэтому фактически любой орган – он является органом межотраслевой компетенции. Поэтому делятся, как правило,на органы общей и специальной (межостраслевой)компетенции.

Координационные и субординационные отношения в системе ОИВ.

Субординационные отношенияпредполагают подчинение одного ОИВ другому, подчинение ОИВ должностному лицу, при котором вышестоящий орган или должностное лицо имеет право и обязан давать указания, поручения или иным способом обязать нижестоящий орган совершить определенные действия или принять определенные решения, субординация может предполагать формально право изменять или отменять решения. Субординация предполагает наличие кадровых полномочий в назначении руководящего состава ОИВ, определение штатной численности, определение объема финансирования соответствующего органа, а также определение его компетенции. Субординация также предполагает наличие формальной(политической) ответственности вышестоящего органа за деятельность нижестоящего, либо за результаты его деятельности, в т.ч. за состояние соответствующей сферы государственной и общественной жизни.

Теоретически наличие субординационных связей сочетается с организационной обособленностью нижестоящего органа и его самостоятельностью в рамках своей компетенции,и наличие персональной ответственности руководителя или руководителей этого ОИВ. Однако баланс между вмешательством вышестоящей инстанции в деятельность нижестоящей, и самостоятельностью нижестоящей инстанции в каждой конкретной сфере и в каждый конкретный период времени может достаточно серьезно изменяться. С общим принципом, что руководящая роль вышестоящей инстанции и возрастание ее активности, руководящего воздействия автоматически означает снижение автономности и разделение ответственности за состояние соответствующей сферы между управляющей и управляемой инстанции. Исходя из того простого обстоятельства, что если в чью-то деятельность постоянно кто-либо вмешивается и дает какие-то указания, то соответствующая управляющая инстанция прямо или косвенное берет на себя ответственность за эффективность этого вмешательства. Правда, и другое, что если состояние дел нормально, то вмешиваться не надо, а если вмешательство – виновата управляемая(нижестоящая инстанция). В каждой конкретной сфере и в каждый конкретный период ситуация особая, зависит от объективных и субъективных факторов.

Соответственно, субординационные отношения – это отношения Правительства и ФОИВ и министерств, агентств и служб, им подчиненных.Как мы уже говорили, подчинение агентств и служб министерству не означает, что они не подчиняются Правительству и не находятся с ним в субординационной связи.

Субординационные отношения подразумевают достаточно интенсивный обмен информацией между управляющей и подчиненной инстанцией как в целях контроля за деятельностью нижестоящей инстанции, так и с целью осуществления функция планирования в отношении подчиненного органа. Как, например, в случае с определением уровня бюджетного финансирования органа на соответствующий период.

Координационные отношенияпредполагают обеспечение согласованного функционирования органов власти в рамках одной или смежных сфер государственной или общественной жизни. Координация может осуществлятьсядирективнои является,таким образом,частным случаем субординационных отношений, а может осуществляться в режимесогласованияв случае, когда обеспечение согласованного функционирования осуществляется между несоподчиненными органами, или в случае, когда координирующая инстанция осуществляет координацию как подчиненных, так и неподчиненных органов и организаций.

Во всех случаях координация предполагает обмен информацией между координирующей инстанцией и органами, организациями, в отношении которых осуществляется координационная деятельность, так и обмен информации непосредственно между инстанциями, деятельность которых подвергается координации.

В случае, если существует необходимость координации в отношении неподчиненных в линейном отношении инстанций, необходимо, как правило, достижение согласия между координируемыми инстанциями для принятия единого согласованного решения или нескольких взаимосвязанных решений, направленных на достижение определенного результата.

Трудность, как правило, заключается именно в этом,т.е.когда координирующая инстанция не обладает правом властного веления в отношении части координируемых субъектов, то тогда, в общем, процедура в значительной степени усложняется.

Координация в значительной степени является деятельностью, урегулированной нормативно достаточно фрагментарно, во всяком случае, содержание этой деятельности не совпадает полностью с тем, как она описывается нормативно, особенно в части координации несоподчиненных субъектов.

В рамках текущего управления основная трудность возникает тогда, когда надо соответствующему должностному лицу, ответственному за то или иное отраслевое направление,координировать деятельность подчиненных ему структур с финансовыми органами, реже с органами управления имуществом.

В случае с конкретной ситуацией в СПб исторически роль органов управления имуществом гипертрофирована, рассматривается как достаточно серьезная, на федеральном уровне это не характерно. Агентство по управлению государственном имуществе никогда не имело такой существенной роли, как Комитет по управлению государственным имуществом в СПб, так исторически сложилось.

Технически координация может проходить через обмен информацией с принятием согласованного решения, посредством последовательного согласования несколькими инстанциями, может осуществляться посредством сбора и анализа позиций различных органов с последующим принятием решения вышестоящим лицом, если это высшее должностное лицо общей компетенции, может осуществляться посредством согласительных совещаний, совещаний и иных аналогичных мероприятий.

Совещание отличается от рабочей встречи одним:на совещании ведется протокол. Поэтому, если на каком-то мероприятии протокол не ведется – это не совещание, ход и результаты совещания всегда протоколируются, после совещания остается документ.

Чтобы мы поняли: вице губернатор,в случае с субъектом Федерации,и вице-премьер – это должностное лицо, по рангу обычно выше руководителя финансового органа, поскольку министр финансов не всегда является вице-премьером, это не обязательно, руководитель комитета финансов не всегда является вице-губернатором. Поэтому, с одной стороны, вроде как вице-губернатор выше по рангу, с другой стороны, руководитель финансового органа всегда в силу характера полномочий может соглашаться с тем решением или не соглашаться. В случае с СПб, еще и руководитель и заместитель руководителя органа по управлению имуществом может себе что-то такое позволить. Обычно это происходит как ведение совещания с обсуждением вопроса, которое должно подвести представителя финансового органа к тому, что это решение правильно. При том, что понятно, что они могут соглашаться или нет, но всегда есть нюанс, поскольку координирующая инстанция, она ведь может, соответствующее должностное лицо, он вышестоящий орган, он по своему положению, по месту в иерархии он выше председателя Комитета финансов, заместителя, Министра финансов, заместителя Министра финансов, т.е. он может оказать на него какое-то воздействие. Это не обязательно финансовый орган имущества, это всех других неподчиненных инстанций касается. Ведь если ситуация зашла в тупик,это говорит о том, что координация не срабатывает, управленческое решение не принято, о чем это говорит? О многом. Вариант только один: если на определенном уровне координационный механизм не срабатывает, он переносится на уровень выше. В данном случае тогда уже два вице-премьера друг с другом будут координироваться как абсолютно соподчиненные инстанции, совершенно не факт, что подчиненные им отраслевые органы исполнительной власти, т.е. должностные лица, что их действия будут сочтены правильными, разумными и т.д., т.е. их позиция будет сочтена правильно, ответственной. Здесь всегда определенные некий баланс: с одной стороны, можно не соглашаться с принятым решение, с другой стороны, всегда один вице-губернатор может другому вице-губернатору сказать: твой подчиненный, твой Иван Павлович, как то плохо координируется, занимает неправильную позицию, ставит под угрозу решение важнейших государственных задач, ты его со своей стороны подбодри, чтобы он не ставил свои личные ведомственные интересы выше государственных. А дальше варианты. Либо он скажет, что вышеозначенный человек поступает правильно, либо подтвердит его т.з. Тогда координация выходит еще на один уровень, тогда уже это уровень Председателя Правительства, или Президента РФ, он, выслушав стороны, которые не могут придти к соответствующему решению, принимает решение: либо как-то согласовывает, либо выясняет, кто из них больше или меньше прав.

Но вынесение координационной функции на следующий управленческий уровень – всегда экстраординарное действие. Это значит, что ординарный механизм не сработал, а если ординарный общеустановленный механизм не сработал, то это значит, что есть конкретный виновник того, что он не сработал. Это значит, что кто-то занял неправильную позицию, принял неправильное решение, во всяком случае, вышестоящая координирующая инстанция не будет в восторге от того, что ему надо разбирать мелкие проблемы нижестоящего. Обычно при координации взаимоприемлемый результат находится.

Координационные связи представляют собой диагональные управленческие связи. Управленческие связи могут быть вертикальной соподчиненности, горизонтальной(взаимодействие неподчиненных субъектов). Диагональные управленческие связи – это управленческие связи между инстанцией более высокого уровня с нижестоящей, но несоподчиненной инстанцией. Это, условно говоря,взаимоотношения вице-премьера, ответственного за финансовую политику и министра финансов. Министр финансов ниже вице-премьера, но не подчиняется ему, у него свой вице-премьер есть, которому он подчиняется. Это не горизонтальные связи, это не однопорядковые субъекты, они не равны, но они и не соподчинены. Хотя классическая доктрина АП никаких диагональных связей не подразумевает, но на практике они существуют.

Линейная и функциональная подчиненность.

Линейная подчиненностьозначает наличие субординационных связей между двумя и более инстанциями. Всегда есть вышестоящая инстанция и подчиненная ей нижестоящая.

Функциональные управленческие связисуществуют в двух ипостасях:

♦ с одной стороны, речь идет о координационных связях между формально неподчиненными субъектами;

♦ с другой стороны, термином функциональные связи(или функциональная подчиненность) именуют управленческое взаимодействие в рамках одной сферы государственной общественной жизни, при отсутствии линейной подчиненности, т.е. субординации.

На практике функциональная подчиненность имеет место между федеральными и региональными органами исполнительной власти в рамках одной из сфер государственной общественной жизни. Зачастую речь идет о наличии на федеральном, региональным и местном уровнях органов со схожими названиями и аналогичной компетенцией.

Например, это связи между органами Управления образованием, органами Управления здравоохранением. Т.е. есть федеральное Министерство образования и науки, есть Комитеты и Министерства образования, Комитеты и Министерства по вопросам науки в субъектах РФ и есть муниципальные службы, ответственные за образование в соответствующем муниципальном образовании. Линейно они не подчиняются, т.е. чисто теоретически Министр образования не начальник Председателя Комитета по образованию, он и практически не его начальник, но в рамках того, что называется единой системой исполнительной власти, должны быть выработаны и вырабатываются определенные механизмы взаимодействия.

В случае с РФ,в российской управленческой практике эти механизмы функционального взаимодействия заключаются в нормативном регулировании соответствующей сферы со стороны ФОИВ,ФОИВ имеет право издавать нормативные акты, обязательные для формально не подчиненных, но функционально взаимосвязанных органов субъектов Федерации и муниципальных образований. Это порядки осуществления какой-то деятельности, это образовательные стандарты, это какие-то требования к информации, передаваемой в вышестоящий орган или статистические организации, т.е. это значительный объем нормативного регулирования.

Кроме того, в условиях РФ, в условиях известной централизации финансовых ресурсов на общенациональном(федеральном) уровне, функциональное взаимодействие осуществляется через механизм федеральных целевых программ,к реализации которых привлекаются в т.ч. и органы субъектов РФ,и органы муниципальных образований.

Чисто теоретически – это не кнут, а чистый прямик. Если Федерация говорит: я хочу сделать программу модернизации системы здравоохранения или образования, дорогие субъекты Федерации, если вы хотите в ней поучаствовать и получить деньги, то сделать надо то-то,то-то, дать надо те-то, те-то документы, принять то-то решение, спойте, спляшите и расскажите стишок и подойдите с соответствующим поклоном. Посредством механизма участия в этих программах региональные органы добровольно делают то, что необходимо с т.з. реализации федеральной политики. Поскольку ресурсы у нас централизованы, то примерно десятки субъектов Федерации относительно самодостаточны, т.е. им все равно на эту программу, для большинства субъектов это не так, там не поучаствовал в федеральной программе – можно переходить на режим жесткой экономии. Вроде бы никто никого ни к чему не обзывает, но посредством механизма реализации федеральных программ обеспечивается функциональная подчиненность.

В нашей системе, поскольку механизмы единства системы исполнительной власти нормативно не описаны, то нашли выход. Посредством распределения средств по федеральным целевым программам, этот самый механизм и используется, т.е. в идеале он, наверное,должен быть какой-то другой, но по факту это так. Единство государственной политики, единство системы государственной власти обеспечивается посредством выделения дополнительного федерального финансирования, посредством которых Федерация поощряет субъекты к определенному поведению осуществления той или иной политики.По факту это обязательно, формально – нет.

На уровне «субъект Федерации – муниципальное образование» ситуация та же самая. Отраслевые органы управления не подчинены, но с учетом того, что значительная часть муниципальных образований жестко дотационная, механизмы получения дополнительного финансирования из региональных бюджетов жесткие.

Термин управленческие связи (функциональная подчиненность)также описывается существование т.н. органов двойного подчинения. Что это такое?

В СССР все отраслевые органы имели двойное подчинение. Это значит, что вышеозначенные органы Управления здравоохранения, образования, любой сферы, они подчинялись как по вертикали, т.е. функционально соответствующему вышестоящему органу, т.е. районный отдел народного образования подчинялся Комитету по образованию края области, Комитет по образованию края, области подчинялся Госкомитету или Министерству в Союзной республике, он подчинялся Госкомитету или Министерству СССР. Они все друг другу подчиняются, но на каждом уровне, у них же есть еще и собственное подчинение по территориальности, соответствующим территориальным органам со своей иерархией. С т.з. системы координат, оно горизонтальное.

Т.е. Союзное Министерство подчиняется Совету Министров СССР, Республиканское Министерство подчиняется Совету Министров Союзной республики, Комитет(отдел) образования края, области подчиняется соответствующему исполкому, он входит даже в его состав.Районный отдел народного образования подчиняется исполкому райсовета. Он одновременно подчиняется и органу общей компетенции на территории, и вышестоящему органу в соответствующей сфере.Теоретически подчиненность разграничивалась.Т.е. руководитель районного Отдела здравоохранения назначался на должность решением соответствующего исполнительного комитета по согласованию с областным Комитетом здравоохранения. Указания ему давали и свой территориальные руководители и вышестоящие руководители. Эта компетенция разграничивалась, а он подчинялся обоим. Теоретически подчиненность разграничивалась, фактически каждый знает, кто главнее.

В настоящий момент двойное подчинение практически полностью исчезло, отельные рудименты остались в органах УВД, отдельные аспекты сохранились при согласовании назначения руководителей тех или иных отраслевых органов, но в чистом виде двойного подчинения почти нет.

Единственные субъекты Федерации, где классическое двойное подчинение сохранилось – это МСК и СПБ. Потому что и в МСК и в СПБ территориальные органы управления до сих пор государственные. Например, есть районная администрация в СПб, там есть отдел здравоохранения, отдел образования.Его начальник подчиняется и Главе администрации и Председателю Комитета по образованию и здравоохранению. Это классическое двойное подчинение, но нахождение в составе администрации означает его линейную подчиненность, теоретически Глава администрации его линейный руководитель а функциональное руководство означает руководство организационно-методическое, т.е. объяснять как учить, как лечить, как отчитываться и т.д.А уже Глава администрации осуществляет непосредственное руководство. Теоретически это классическое двойное подчинение, по факту это зависит от сферы. Где-то там отдел существует автономно от администрации и не касается ее, где-то, напротив. Например, в сфере здравоохранения они в значительной степени автономны от районных властей, потому что там есть система обязательного медицинского страхования. А есть отдел образования, он зависит от районных властей. Эти управленческие связи, они относительно более прочны, это зависит от особенностей финансирования той или иной сферы, особенностей ее организации.

Особенности системы ФОИВ после административной реформы 2004 года.

Немного истории вопроса.

В РИ основными ОИВ являлись Министерства, более того, по общему правилу Министерство являлось единственным видом ОИВ, остальные хотя и существовали, но создавались эпизодически для решения каких-то локальных задач. Министерства в РИ имели относительно стабильную структуру, т.е. как число министерств, так и их название и внутренняя организация с течением времени менялись крайне мало. Совет Министров как орган осуществлял главным образом функции координирующие, Совет Министров как высший исполнительный орган фактически существовал исключительно в начале20 века. Основная же функция по реализации государственной политики ложилась не столько на Совет Министров как высший орган, сколько на конкретное Министерство.

Министерства включали в себя отдельные Департаменты, Департамент являлся относительно автономной управленческой инстанцией, которая в свою очередь могла иметь весьма развитую управленческую(внутреннюю) структуру, включающую в т.ч. и территориальные подразделения.

Так, например, полиция являлась одним из Департаментов МВД, т.е. орган с разветвлённейшей структурой и огромным аппаратом, являлся всего лишь Департаментом, т.е. подразделением Министерства.

Руководитель Департамента был чиновником достаточно высокого ранга, а собственно Министерства осуществляли координационную функцию в отношении департамента, а также часть функций директивного и нормотворческого характера.

По большому счету министр в РИ был не аналогом современного министра, а по сути аналогом современного вице-премьера, а министром был руководитель Департамента Министерства.

В советское время ситуация изменилась незначительно, по крайней мере, в первые годы. Разумеется, Министерства были очень скоро упразднены. Народный комиссар – изначально была должность в дополнение к министру, т.е. Министерства никто разгонять не собирался. Считалось, что есть министр, который осуществляет деятельность, но доверия которому нет, а есть народный комиссар, который контролирует его на предмет проведения политики в согласии с новыми властями. Министерства никто разгонять не собирался. Однако поскольку советская власть столкнулась с невозможностью задеть старый аппарат, пришлось создавать Народные комиссариаты с нуля. Сохранить старые министерства не получилось, хотя такое желание было. Поэтому Народные комиссариаты создали с нуля, со своей внутренней структурой, однако на первых порах Наркоматы воспроизводили старую имперскую структуру, т.е. Наркомат был достаточно крупным межотраслевым органом, каждый из них имел свою собственную неунифицированную структуру. А их достаточно ограниченное количество объяснялось, с одной стороны, управленческой инерцией, с другой стороны, отсутствием достаточного числа квалифицированного и лояльного персонала.

С 20 по40-е гг. непрерывно шел процесс разукрупнения Наркоматов, Народных комиссариатов становилось относительно больше, т.е. она разукрупнялись, создавались новые Наркоматы, уполномоченные в соответствующих более мелких отраслях более крупной отрасли. Структура управления усложнялась, появились новые ОИВ. Но фактически единственным видом ОИВ являлся Народный комиссариат – аналог Министерства. Если не брать отдельные периоды, когда создавались объединенные управления и т.д., впоследствии структура выровнялась.

Народный комиссариат, их наименование содержалось в конституционных актах.Каждый Наркомат должен был быть прямо поименован в соответствующей Конституции.При этом, комиссариаты делились на союзные, союзно-республиканские и республиканские, в зависимости от соответствующей сферы. Это примерно то, что теперь описывается терминами единство системы государственной власти и совместное ведение. Существовали сферы, где имело место компетенция союзная, существовали органы как республиканские, так и союзные, были также органы, которые существовали только в отдельных республиках и не имели общесоюзного аналога.

Соответственно, в конце40-х гг. Наркоматы были переименованы в Министерства без изменения содержания. Однако в последствии усложнение ГУ привело к необходимости создания координирующих инстанций или,во всяком случае,создание органов, осуществляющих свою деятельность в нескольких смежных сферах государственного управлении. Они были созданы в виде Государственных комитетов, формально Госкомитет и был той самой координирующей и организующей инстанцией. Его полномочия совпадали с полномочиями соответствующих Министерств. Это была некая инстанция, которая была призвана обеспечить согласованное функционирование, поскольку система кураторства отдельных направлений себя оправдывала не всегда, нужна была некая более разветвленная система.

Постепенно Госкомитеты, которые вроде бы были выше Министерств,становились органами второго порядка,уже Госкомитеты(кроме КГБ), они становились органами,ниже Министерств, когда уже начали создаваться органу Государственного комитета по кинематографии. Фактически роль Госкомитетов как координирующей инстанции уже к концу советского периода была в значительной степени утрачена, т.е. Госкомитет как орган межотраслевого управления. Они превратились в такие же органы управления, но по отдельным вопросам. Координирующая роль постепенно ушла.

Кроме того, для советской системы было характерно создание комиссий не как особых органов управления, а как коллегиальных инстанций межотраслевой координации, призванных принимать согласованные управленческие решения. Отчасти эта традиция сохранилась до настоящего времени.

На поздне советском - ранне российском этапе помимо Министерств создавались разнообразные органы: Государственные комиссии, государственные комитеты, федеральные надзоры. Имело место бессистемное появление новых видов ОИВ, в связи с текущими потребностями управления, субъективными и объективными факторами. По существу и в советский период, и сейчас в состав Правительства и Совета Министров в обязательном порядке входят министры. Когда мы будем говорить об отличии агентства от Министерства, надо понимать этот серьезный аспект. Министр всегда член Правительства, руководитель иного ОИВ – нет. Это в любом случае повышает значение министра, каково бы формально не было место в иерархии, каковы бы формально не были его полномочия, министр – член Правительства, руководитель другого органа – не член правительства.

В 2004 году была предпринята попытка упорядочить систему ОИВ с использованием не только отечественного, а эта система напоминает позднюю имперскую систему. Авторы вдохновлялись не столько отечественной традицией, сколько системой управления американского типа, отчасти воспроизводимой в Европе. Т.е. что авторы брали косвенно за образец?За образец бралась система, похожая на американскую, потому что конкретно в США есть относительно стабильная система Министерств,и существует практика создания отдельных органов(организаций) под конкретную задачу, задача эта может не иметь ограничения по времени или быть локальной. Системно это выглядит так: появляется какая-то новая задача, под нее создается специальное агентство, если эта задача сохраняется на длительный период, агентство сохраняется. Смысл создания агентства в американской системе не столько в создании управленческой структуры, сколько в создании структуры, которая осуществляет расходование средств федерального бюджета. Т.е. когда американцы создают агентства, они создают, прежде всего, управляющую финансовую структуру, которая будет посредством распределения соответствующих средств добиваться того или иного управленческого результата, впоследствии на агентства могут быть возложены какие-то управленческие функции, иногда агентства непосредственно создаются с управляющими директивными функциями. Общий смысл: появляется новая задача, появляется агентство.Не создают новое Министерство, а создают подчиненное Министерству управляющую структуру, т.е. агентство. Отчасти это объясняется тем, что в конкретно американской системе органов нет жесткого разделения: орган исполнительной власти государственная организация с управленческими функциями, там такого жесткого барьера нет, поэтому под словом «агентство» может функционировать все,что угодно. И то, что у нас называется дирекцией, агентством. Опять же, Министерства в значительной степени фиксированы, новая задача – появляется новое агентство, поэтому у нас, отчасти анализируя американский опыт, отчасти из общетеоретических посылок, соответственно, произошло это разделение, при котором Министерство предполагалось, что это будет исключительно внутренне управляющая структура, это будет не структура, которая непосредственно осуществляет управление, это будет координирующая структура, структура, определяющая политику, в известной мере, штабная культура. Это структура, которая сама не управляет, а только организует этот процесс, в значительной мере – это нечто среднее между Министерством американского типа и старым имперским Министерством.

Указ 2004 года «О системе и структуре ФОИВ». Административная реформа связана именно с изданием этого Указа, после этого был Указ «Вопросы структуры ФОИВ», в сущности отечественная федеральная власть описывается этими двумя Указами.

Министерства в терминологии Указа осуществляло нормативное регулирование, выработку государственной политики, координацию и контроль деятельности подчиненных ему органов (агентств и служб), кроме того, в виде исключения на Министерства могли возлагаться и иные собственно управленческие функции, т.е. то, что Указ именует оказанием государственных услуг, правоприменительные функции, функции по управлению государственным имуществом. Это исключение, изначально Министерство рассматривалось как координационная и управляющая инстанция.

Поскольку для того чтобы координировать, надо иметь несколько подведомственных сфер, то Министерства объединялись. Иногда достаточно произвольно. Количество Министерств после реформы2004 года теоретически уменьшилось. Поскольку соответствующая координирующая функция была возложена на министров, теоретически вице-премьеров должно было стать меньше,их сперва и стало меньше, потом их число выросло.

Министерству подчинялись агентства и службы. Подчинение в терминологии Указов президента называлось координация и контроль.

Агентства создавались по общему правилу для оказания государственных услуг, правоприменительных функций и функций по управлению имуществом. Собственно, управленческие функции возлагались непосредственно на агентства, т.е. функции по текущему управлению.

Общий смысл должен был быть таким: Министерство, будучи существенным межотраслевым органом,имеет в своем подчинение несколько(в идеале – значительное количество) агентств, которые собственно управляют, а Министерство только организует и контролирует их работу. На деле получалось,что у Министерства было2-3 агентства, иногда просто1, тогда существование Министерства было не всегда обоснованно. Агентств могло быть и больше: 3-4.

Агентство являлось органом, подчиненным Министерству,в чем это на практике заключалось?

В том, что руководитель агентства назначался Правительством по представлению министра, а заместитель руководителя агентства назначался министром по представлению руководителя агентства. Назначение идет через одну ступень.

Соответственно, Министерство участвовало в распределении финансовых ресурсов между агентствами, в решении вопроса штатной численности, кадровых вопросов, кроме того, теоретически Министерство должно было осуществлять нормативное регулирование, чем определять государственную политику и руководить, таким образом, работой агентства.

На практике и с 2004 года,и до сих пор, текущее управление в рамках агентств не является полностью автономным,право корректируется министром через соответствующие поручения и указания.

Фактически агентства являлись особого рода автономными подразделениями соответствующего Министерства, хотя формально они являлись самостоятельными ОИВ. Являются ими до сих пор, кстати сказать. Статус агентств как фактических подразделений Министерства, в итоге,был косвенно признан с введением управленческой практики, которая заключается в сочетании должностей заместителя министра и руководителя агентства.Должность звучит: заместитель министра экономического развития – руководитель федерального агентства по управлению федеральным имуществом. Понятно, что в этих условиях говорить о том, что это был самостоятельный орган, можно, но фактически это означает, что административная реформа в последние годы в значительной степени свернута. Фактически административная реформа2004 года в последние годы сворачивалась, во всяком случае сохраняется лишь формально, поскольку подчиненность агентств Министерствам все время не только увеличивается, но и институционализируется через систему назначения руководителей отдельных агентств заместителями Министров. Косвенно это говорит о том, что должность заместителя министра выше, чем должность руководителя агентства, поскольку в противном случае это назначение бессмысленно. А если заместитель выше, чем руководитель отдельного органа, место в иерархии таким образом вполне четко обозначается.

Федеральная служба является специально уполномоченным контрольным органом. При этом, надо понимать, что контроль с т.з. системы органов исполнительной власти понимается не только как собственно проверка соответствия деятельности подконтрольного субъекта установленным нормам и правилам, но также и как лицензионно-разрешительная деятельность, а также деятельность регистрационная.

Сделано это в большей степени из юридико-технических соображений с тем, чтобы термин «полномочия в сфере контроля» не сопровождать бесконечными оговорками в Указе Президента. Нельзя не признать, что как лицензионная, так и регистрационная деятельность содержит в себе элементы контроля, поскольку в конечном счете управленческое решение принимается на основе проверки представленных сведений и документов, или на основе неких экспертных действий, которые можно расценивать как контроль. Как в лицензионном,так и в регистрационном производстве элементы контроля присутствуют и они достаточно значимы.

По существу, создание федеральных служб(далее – ФС), можно признать одним из самых удачных аспектов административной реформы, поскольку создание специально уполномоченного контрольного органа приводит к повышению эффективности контрольных действий, контрольной деятельности государства. В силу такого простого обстоятельства, что это основной вид деятельности, и по эффективности именно контрольные работы судятся об эффективности органа и конкретных должностных лиц. Волей неволей, эта деятельность является основной, на нее идет особое внимание, эта основная деятельность с т.з. отчетности и т.д.

Выдвигались в 2004 году мнения, что надо разделить, чтобы Министерство не контролировало само себя, мол, оно же работает, оно же и контролирует.На самом деле, это полная ерунда, потому что в большинстве случаев объектами контроля является не само государство, а невластный субъект. Поэтому говорить о том, что Министерство контролирует само себя – это категорически неправильно. Кроме редких случаев, когда основные объекты контроля - подведомственные организации.

Надо понимать, что выделение специально уполномоченного контрольного органа не означает, что только службы наделены контрольными полномочиями.

Во-первых, ординарное исключение, когда контрольные полномочия могут быть закреплены за Министерством. За Министерством вообще все может быть закреплено в виде исключения: и полномочия агентств, и служб и собственно Министерства. Проблема в том, что контроль осуществляется в т.ч. и Министерствами и в т.ч. агентствами за подведомственными организациями. Когда агентству или Министерству подчинено некоторое количество государственных предприятий и учреждений, это значит,что оно осуществляет не только руководящую функцию в отношении этих организаций, но и контроль своей деятельности. Ни Министерству,ни агентству не нужно создавать специальную службу,это ни в коей мере не является исключением из общего правила.

Речь идет о том, что контроль в данном случае выступает частным случаев руководства и выступает частным случаем реализацией полномочий собственника. Это нормально. Более того, у нас есть агентства, которые выполняют контрольные функции.

Например, Росимущество, которое,как специально уполномоченный орган, осуществляет контрольные полномочия в отношении законности, эффективности, рациональности использования федерального имущества, оставаясь в той форме, в какой оно создано. Это вытекает из самого содержания полномочий. Это не значит, что вся контрольная деятельность сосредоточена в службах.

Кроме того,службы могут наделяться функциями по обеспечению обороны и безопасности. Это одна из функций, закрепленных за ними, которые могут осуществлять и Министерства тоже. В данном случае они находятся в Подчинении Президента РФ, или же, как частный случай,они находятся в подчинении Министерств, находящихся в подчинении Президента РФ. Президент сам может выстраивать иерархию своих органов. Здесь Президент действует на основании административного усмотрения, и собственного представления об эффективности ГУ в это сфере. Строго говоря, как и Правительство. Правительство тоже может выстраивать иерархию, а может непосредственно подчинять себе службы, ФАС непосредственно подчиняется Правительству, а могла бы подчиняться Министерству экономического развития. Можно так, можно так. Это вопросы эффективности, не более того.

Теоретически служба,как и агентство,может быть коллегиальным органом, но у нас они, как правило, единоначальные.

Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, важнейших конституционных ценностей.

При этом, Президент РФ является фактическим руководителем исполнительной власти в РФ. Этот вывод мы делаем из нескольких обстоятельств.

Во-первых, полномочия Правительства РФ Конституцией увязаны с президентской легислатурой. В отличие от французской системы цикличность формирования ОИВ привязана только и исключительно к избранию Президента, с парламентскими циклами никак не связано.

Далее, Президент РФ формирует Правительство. При этом, несмотря на положения Конституции по факту активная роль в формировании Правительства принадлежит именно Президенту, а не Председателю Правительства. Выражается это в том, что предложение кандидатур Федеральных министров и заместителей Председателя Правительства, как правило,в российской политической традиции и управленческой практике,не формализуются. Министр просто назначается. Подразумевается, что соответствующее предложение было представлено,и Президент с ним согласился. Но, на самом деле, никто эти предложения не видит,в отличие от практик других стран. Это не значит, что Председатель Правительства формирует некий состав Правительства, который доводится до сведения общественности, после чего проводят консультации с Президентом, после чего этот список люби утверждается, либо меняется и т.д. То есть, в отличие от практик других стран нет политической процедуры. Поэтому то, как происходит это согласование, кому принадлежит активная роль, мы можем только догадываться. Однажды при формирования Правительства эту процедуру попытались показать избирателям. Из серии, когда Председатель Правительства представил Федеральных министров, после чего Президент их назначил. Указ об их назначении был уже давно подписан. Опыт оказался не совсем удачным, он был ни для чего, он ничего не прояснил,ни политически, ни управленчески никак не помог и не повредил, поэтому больше этих практик не имело место. Это согласование проходит не в политическом, а в аппаратно-бюрократическом режиме. Такова наша политическая традиция. Прямого противоречия Конституции здесь нет. Это соответствует Конституции, другой вопрос, что политически эта процедура могла быть французского типа или американского типа – публичное обсуждение, а могла быть бюрократическая процедура советского типа, у нас утвердилась процедура советского типа. Так получилось.

При этом, второй аспект: Президент имеет право давать указания и поручения как Правительству РФ в целом, так и Председателю Правительства и каждому из членов Правительства. Отчасти это вытекает из полномочий главы государства, отчасти это является отечественной политическо-управленческой практикой(традицией). Строго говоря, это право Президента никто никогда не оспаривал. Несмотря на то, что оно в большинстве случаев прямо не закреплено, но считается,что оно вытекает их функции главы государства. Понятно, что давать поручения можно только инстанции, которая тебе подчинена. Иначе не получается, иначе система не работает. Один федеральный министр поручения другому федеральному министру давать не может. Они равнозначные субъекты. Тоже самое: вице-премьер не может давать поручения вице-губернатору субъекта,который в другой сфере осуществляет свою деятельность,хотя на самом деле дает такие поручения, но формально не имеет право.

В данном случае, из этих двух обстоятельств, мы делаем вывод, что Президент РФ фактически возглавляет систему исполнительной власти в РФ.

Процедуры, связанные с участием Парламента в назначении Председателя Правительства являются одним из элементов системы сдержек и противовесов, призваны гарантировать от потенциально возможного волюнтаризма,принятие абсолютно неприемлемого для общества кадрового решения,не боле того. Это сдерживающий механизм,из этого факта нельзя сделать вывод о подчинении Председателя Правительства Парламенту, или зависимости. Во-первых, по факту это не так. Во-вторых, поскольку отклонение кандидатуры Председателя Правительства может начать процедуру, в конечном счете, ведущую к роспуску Парламента.

Из этого можно сделать вывод, что это есть. Механизм,скорее, гарантирующий от злоупотребления, нежели механизм реального политического согласования.Кроме того, в отечественной политической практике, участие Парламента в назначении Председателя Правительства никогда не рассматривается как взятие Парламентом на себя политической ответственности за работу Правительства. Отдельные попытки этого были, но по факту ни политически, ни иным способом такая ответственность возложена не была. В отечественной политической практике, для нее это не характерно, в отличие от французской системы, когда по факту Парламент может взять на себя ответственность. Там система чуть друга. У нас влияние Президента преобладающее,в нашей системе разделения властей.

Понятно, что у Президента, кроме того, имеется система непосредственно подчиненных ему ОИВ в достаточно важных сферах ГУ, где отсутствует даже промежуточная инстанция в виде Правительства.

Президент РФ участвует в назначении на должности руководителей органов ГУ, осуществляющих полномочия исполнительно-распорядительного и правоохранительного характера, но не входящие в систему ОИВ. В частности, это касается Генпрокурора РФ и Председателя ЦБ РФ.

Право Президента на чрезвычайно-правовое регулирование мы уже разбирали.

Правительство РФ в формальном смысле является высшим исполнительным органом государственной власти в РФ, возглавляющим не только систему ФОИВ, но и в части предметов ведения федерации,федеральной компетенции по совместному ведению, всю систему государственных органов исполнительной власти. Правительство РФ является коллегиальным органом, состоящим из федеральных министров, Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства. Все федеральные министры автоматически являются членами Правительства. Они являются не только руководителем соответствующего ОИВ, но и членами высшего коллегиального ОИВ.

Правительство возглавляется Председателем Правительства РФ, который определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Председатель Правительства, а не Президент определяет основные направления деятельности Правительства. Президент определяет внутреннюю и внешнюю политику, которая реализуется в т.ч. и Правительством, но организация реализации этой политики возлагается на Председателя Правительства. В идеале схема такая: Президент ставит цели, Председатель Правительства определяет задачи для достижения этих целей. Организующая роль Председателя Правительства достаточно велика. В этом и состоит ядро распределения компетенции. Президент определяет, что, а председатель Правительства определяет, какмы это сделаем.

Если Президент непосредственно дает указания соответствующим министрам, то либо вопрос является чрезвычайно важным, либо ординарный механизм руководства Правительством, руководства исполнительной власти дает некоторые сбои, поскольку теоретически Президенту это не нужно, для этого есть Председатель Правительства. В отечественной политическо-управленческой традиции организующая роль у Президента по факту существует. Хотя формально в этом нет нужды. Председатель Правительства осуществляет координационную функцию в деятельность как ФОИВ, так и федеральных и региональных ОИВ. Он является не только руководящей, но и важнейшей координационной инстанцией. Когда мы говорили про координацию, мы говорили, что если координация на определенном управленческом уровне не приводит к выработке управленческого решения, она переходит на более высокий уровень. Теоретически Председатель Правительства и есть той самой высшей координационной инстанцией.По факту ей является Президент. В силу того обстоятельств, что зачастую надо координировать и подчиненные Президенту органы. Президент также осуществляет координационные полномочия. Часть этой деятельности мы можем видеть, когда Президент проводит совещание по вопросу развития, например,транспорта, химической промышленности и т.д. Это координация.

Формально Правительство – коллегиальный орган. Фактически необходимо признать,что Правительство не функционирует в режиме классического коллегиального органа, с заседанием и голосованием. Вместо этого реально происходит координационная деятельность и административно-бюрократическое согласование принимаемых решений. На заседание Правительства выносят только те вопросы, которые до этого было принципиально согласованы и обсуждены. Заседание Правительства носит характер формальный. Реального решения в коллегиальном порядке не происходит, никто не голосует. По умолчанию считается, что все согласны, поскольку решение есть и оно подписано Председателем Правительства.

Эта управленческая практика идет из советского периода, отчасти периода имперского до17 года. Коллегиальная работа Правительства имеет значение, когда Правительство коалиционное. Когда представители целого ряда политических партий просто принуждены политически заявлять свою политическую позицию. Заседание Правительства с обсуждением вопросов и заявлением позиции политически значимо. Из серии того, что модно сказать: мы заявили свою решительную позицию, но видите, не получилось, мы были в меньшинстве, в следующий раз проголосуйте за нас.

У нас Правительство не политическое, у нас это никому не нужно. Раз никому не нужно, это не практикуется. Тоже самое: Совет Министров РСФСР был коллегиальным органом, но он в режиме коллегиальных органов не действовал.Решение принимали как сейчас, оно согласовывается, после этого подписывается Председателем Совета Министров.

Заседания Правительства реально проходят, но по факту заседания Правительства носят не характер принятия решений, а организационно-координационный характер. Кроме того, на заседаниях Правительства по факту присутствуют и руководители иных ОИВ,при необходимости, иные лица. Именно в силу этого обстоятельства создается Президиум Правительства.Поскольку в соответствии с ФКЗ «О правительстве РФ», может создаваться Президиум Правительства из Председателя Правительства, замов и министров, который может принимать решения. С т.з.количественной, там особой разницы нет. Но на заседании Президиума Правительства не присутствуют руководители иных ОИВ. Фактически это практически то же самое заседание Правительства, но с более ограниченным кругом присутствующих.

Полномочия Правительства закреплены в Конституции, ФКЗ «О правительстве РФ». Кроме того, они содержатся собственно в ФЗ. В виде исключения в Указах Президента.

Наделение Правительством полномочий соответствующих ОИВ является как действием организующего характера, так и имеет элементы делегирования полномочий Правительства нижестоящим ОИВ. Впрямую сказать так нельзя, но элементы присутствуют.

Надо понимать, что решение о создании органа Правительство не принимает, это решение принимает Президент, утверждая структуру. А Правительство лишь наделяет полномочиями, по большому счету, оно наделяет полномочиями исходя из определенной сферы деятельности, которая следует из названия.

В значительной степени Президент определяет не только структуру, но и базовую компетенцию соответствующих ОИВ, напрямую вытекающую из названия соответствующего ОИВ.

Территориальные органы ФОИВ.

По своему правовому положению территориальный орган ФОИВ является структурным подразделением соответствующего ФОИВ с особым статусом. Целью создания территориального органа является реализация части полномочий ФОИВ в рамках части территории государства или за пределами собственно территории государства (например, военные базы за территорией РФ подчинены соответствующим округам). Территориальный орган создается в структуре ОИВ, наделенных полномочиями исполнительно-распорядительного, контрольного, правоохранительного и организационного характера. Федеральному министерству, подчиненному Правительству, территориальные органы на для чего не нужны. Чтобы осуществлять нормативное регулирование и определять политику, не нужен территориальный орган. А, например, агентствам и службам, особенно службам, территориальные органы нужны,поскольку контрольная и правоохранительная деятельность, деятельность по обороне и безопасности не может осуществляться только исключительно государственным аппаратом, находящимся в Москве, соответственно, нужны соответствующие должностные лица, максимально приближенные к объекту управления и контроля. Тоже самое касается и некоторых агентств.Строго говоря, не все службы имеют территориальные органы. Зависит от специфики соответствующих полномочий.

Факт создания и полномочия ОИВ фиксируется в соответствующих положениях. Как положениях об органе, так и в положении о территориальном органе ФОИВ. Если мы говорим об агентствах и службах, подчиненным Министерствам, то полномочия утверждаются Министерствами, если мы говорим об агентствах и службах, подчиненным Правительству, то полномочия утверждаются руководителями соответствующих агентств и служб, в случае в органами, подчиненными Президенту, утверждаются руководителем соответствующего органа.В редких случаях утверждаются Президентом, иногда даже вытекают из ФЗ. Это касается только территориальных органов МВД, они вытекают из федерального законодательства. Это исключение. Руководитель территориального органа ФОИВ, как правило, назначается на должность в процедуре, аналогичной назначению на должность заместителя руководителя соответствующего ОИВ. Руководитель территориального ОИВ обладает как значительными полномочиями по реализации компетенции ОИВ, т.е. может самостоятельно принимать управленческие решения, так и обладает значительной организационной компетенцией в части решения кадровых вопросов, а также дисциплинарной власти в отношении соответствующих государственных служащих.

Что касается системы ОИВ субъектов РФ, информации, почерпанной из лекций КП, нам достаточно.

• Тема 4. Государственная служба.

  Исторически государственная служба появлялась, по крайней мере, в европейской традиции,как служба, прежде всего, военная. Поскольку важнейшая государственная функция,исторически предполагающая определенные задачи, стоящие перед соответствующим лицом и его ответственность перед государством, она, главным образом, была связана с деятельностью именно военной: с обороной, с иными воинскими функциями. Это касается европейской традиции. Отсюда мы заметим, что очень много, в т.ч. и в гражданской службе определенных рудиментов, связанных с ее происхождением от службы военной, т.е. система аналогов воинских званий, чины и ранги,система продвижения по службе отчасти напоминает военную.

Если взять отечественную традицию, то мы помним, что в Табели о рангах она была сквозная, как военная, так и гражданская, что связано с определенное европейской традицией происхождения государственной службы.

Кроме того, прямо или косвенно постоянно подчеркивается такая составляющая государственной службы как служение, т.е. наложение специальных серьезных ограничений во имя исполнения патриотического долга. Так или иначе, в любой государственной службе, и в регулировании это, отчасти, присутствует, что надо в известной мере понимать.

Это европейская традиция, если мы возьмем азиатскую, китайскую традицию, там все наоборот. Китайцы давно пришли к чиновничьей невоенной службе, там служба гражданская, чиновничья не была связана с военной.

Если мы рассмотрим модели государственной службы, то в современном мире существует достаточно ограниченное число моделей. Одну из них условно можно назвать европейской, другую условно англосаксонской, она же карьерная и позиционная.

Европейская система заключается в том, что работа в составе государственного аппарата достаточно жестко обособляется от общего рынка труда и подразумевает поступление на государственную службу в самом начале своей трудовой(служебной) деятельности в качестве осознанного выбора молодого человека, который сознательно решил связать свою жизнь со службой государству(военная, правоохранительная, гражданская). Получив соответствующее образование и квалификацию, человек поступает на службу. Впоследствии занятие более высоких должностей возможно только и исключительно в рамках служебного продвижения, т.е. принцип как в военной службе. Более высокие должности замещаются наиболее достойными лицами из числа нижестоящих служащих. Считается, что существует определенная специфика, которая может быть доступна, понятна и более эффективна: формировать аппарат из числа лиц, которые имеют определенную квалификацию именно в этой сфере. Особенность французской системы состоит в том, что производится периодическая обязательная ротация госслужащих, т.е. по достижении определенного срока государственный служащий, кроме замещающих самые нижестоящие должности,обязан быть переведен на другую должность: вышестоящую, нижестоящую или равноценную. В чем смысл?

Исторически смысл состоял в том, чтобы избежать сращивание государственного аппарат с местной элитой. Таким образом французы боролись с местничеством, сепаратизмом и пережитком феодализма. Сейчас такая задача не стоит, но сейчас стоит задача в т.ч. противодействие коррупционным связям,сращивания аппарата с местными элитами. Такая система порождает серьезную мотивацию госслужащих к добросовестному исполнению обязанностей. С чем это связано?

В конкретной французской системе уволить госслужащего практически невозможно, кроме случаев, если он принимает алкоголь на рабочем месте и нюхает в присутствии руководителя клей «Момент». Надо совершить что-то экстраординарное, и то не факт, что уволят. В условиях, когда человека практически невозможно уволить, мотивация к труду теряется. Горизонтальная мобильность создает дополнительную мотивацию. Потому что перемещать можно не только в рамках соответствующей местности, но и за ее пределами. Т.е. если служащий не будет добросовестно исполнять свои обязанности, то его ждут джунгли французской Гвианы и прочие «медвежьи углы», но и попасть в какую-нибудь глухую провинцию тоже не так интересно. В данном случае создается серьезная мотивация как на военной, так и на гражданской и правоохранительной службе.

При этом, вполне возможно повышение. Надо понимать, что эта ротация, она у всех такая ротация. В определенный момент, может быть и повышение. Это не только кнут, но и пряник. В определенный период человек может просто занять более высокое место и все, потому что его руководитель передвинулся, а того, на чье место он передвинулся, послали во французскую Гвиану. Если не делать эту мобильность, то карьерного роста не будет, тогда не понятно, зачем человек шел на службу.

Занятие должностей людьми и со стороны, не из системы госслужбы фактически невозможно. При этом, такого рода система подразумевает жесткое разделение политических и карьерно-служебных должностей. Есть должности, которые замещаются не в результате служебного продвижения, а в результате политического решения. Это министр, есть должности, замещаемые карьерным способом, что не означает, что соответствующая служебная карьера не может привести к служебному назначению. Но это исключение, поскольку политические должности занимаются теми, кто политическую деятельность осуществляет. Занятие политической деятельностью в обязательном порядке подразумевает уход с государственной службой.

Другая система, условно назовем ееангло-американской. Связана с тем,что государственная служба, если это не служба военная и не служба в какой-либо правоохранительной структуре, а государственная гражданская служба(далее – ГГС), она не обособляется от основного рынка труда. Найм персонала на государственную службу происходит практически по тем же правилам, что и найм персонала на любую другую деятельность. ГГС рассматривается как достаточно специфическая, но все-таки разновидность трудовой деятельности. Условно говоря, можно управлять какой-то корпорацией, а можно и управлять какой-то государственной структурой. Это касается и более низких уровней должностей.

Особенностью конкретно американской системы является проведение широкой ротации государственного аппарата, в зависимости от результатов выбора. В европейской традиции(в т.ч. во французской) политические и служебные должности жестко разъединены, т.е. государственный аппарат служит тому, кто у власти. Сменилась власть – ничего страшного. Значит, просто сменилась политика, подкорректировались задачи, но не требуются кадровые решения. В американской традиции не так.

Результаты выборов подразумевают широкую ротацию, т.е замену на соответствующем уровне власти государственного аппарата, во всяком случае, в его руководящей части. Не имеет отношения, идет ли речь об управлении на федеральном уровне, на уровне штатов или местном уровне. Нет никакой разницы. Широкая ротация всегда практикуется. Означает ли это, что людей просто выгоняют на улицу? Разумеется, не означает.

Спецификой американской системы службы является (в силу известной ее двухпартийности)достаточно тесная связь политических партий с соответствующими финансово-промышленными группами. Означает, что лица, замещавшие руководящие должности в государственном аппарате, после выборов тем или иным способом трудоустраиваются. В Америке принято людей пристраивать в какие-нибудь неправительственные организации, международные организации, или в организации финансово-промышленные, связанные с соответствующей партией.

Фактически речь идет о том, что производится переход лиц из управления государственного в управление неправительственное или корпоративное. Это тоже создает определенную мотивацию для людей.

Понятно, что такая ротация порождает известную неопределенность, создает мотивацию на то, чтобы впоследствии при ротации должностей на госслужбе занять более или менее нормальный пост.

Как мы догадываемся, такая система может работать только в США, больше нигде. Поскольку по факту такой организации политической власти и политической элиты нет больше нигде. Мы ее обозначаем как определенный, наиболее яркий пример такого рода организации государственной службы

Каждый человек, который предполагает делать служебно-политическую карьеру, связывает свою жизнь с политическо-государственной деятельностью, человек начинает это с небольшого уровня.После этого, безотносительно к результатам политических выборов, человек, оставаясь в системе политических партий, постепенно делает карьеру, то приходя в госаппарат, то уходя из него. Человек все равно постепенно растет.

В Европе так не получится, там человек либо должен делать карьеру на госслужбе, либо он должен занимать политические должности, либо он должен делать карьеру исключительно в частном бизнесе. В Америке это все одно и то же. Там всегда так было.

В большинстве случае организация гражданской службы представляет собой сочетание двух экстремально противостоящих друг другу моделей. В чистом виде – это Франция и США, в остальных случаях – это сочетание. В РФ существует и карьерная, и позиционная составляющая.

Теоретически в РФ на каждую должность ГГС должен проводиться конкурс по общему правилу, реально же в РФ все-таки существуют серьезные элементы продвижения карьерного типа. У лица, реально работающего на госслужбе, несколько больше шансов занять вышестоящую должность, нежели у лица со стороны. Это нигде не написано, не задокументировано, но по факту это так. Конкурсный способ призван осуществлять внешнюю ротацию государственного аппарата. Это тоже крайне позитивная ситуация, позитивно для государственного аппарата вообще.

В советской традиции государственный аппарат не обособлялся от основной трудовой деятельности. Да, признавалась определенная специфика, да, доктринально ставили вопрос о наличии советской гражданской службы и советской государственной службы, но если это не касалось военных и правоохранительных структур, особого специального регулирования в гражданской службе не было.Это была обычная трудовая деятельность. Да, со своей спецификой, да с определенными дополнительными обязанностями и дополнительными правами(привилегии), Но в советский период обособления не было, тогда действовал принцип, аналогичный карьерному во Франции, т.е. любая государственная служба подразумевала поступление на нее с последующим должностным ростом. Кроме случаев, когда лицо непосредственно назначалось на определенную должность. Это тоже было возможно, но это было исключение. В советский период ротация была похожа на американскую, только партия была одна. Человек мог быть в какой-то период времени в промышленности, в профсоюзах, в структурах Компартии, и постепенно осуществлять карьерный рост, переходя в различные структуры: либо государственные, либо подконтрольные государству. Поэтому, как в случае со Штатами, где существовало единство политической и экономической элиты, в СССР было нечто подобное, тоже было определенное единство системы управления. Человек мог постепенно расти в должностном смысле, выходя за рамки соответствующего органа управления. Похоже на американскую систему, только с другой идеологией. По существу особой разницы не было.

Государственная служба в РФ рассматривается как профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе, направленная на реализацию полномочий РФ, субъектов РФ, обеспечение исполнение полномочий органов и должностных лиц. В соответствии с ФЗ «О системе государственной службы РФ» государственная служба делится на:

♦ военную;

♦ гражданскую;

♦ правоохранительную.

Классификация видов государственной службы основана не на органах, в которых проходит служба, а на функциях, которые исполняют соответствующие служащие. В случае в военной службой речь идет об обеспечении обороны, в случае в правоохранительной службой речь идет об обеспечении безопасности, общественного порядка, иные функции, не связанные с обороной и правоохранительной деятельностью, исполняются лицами, находящимися на гражданской службе. Гражданская служба – не военная и не правоохранительная служба.

Теоретически государственная служба в РФ основана на единых принципах и имеет единое правовое регулирование. Реально же существует лишь унифицированное регулирование основных положений, касающихся госслужбы. А как принципы, так и система правового регулирования каждого вида службы весьма специфичны. Даже принципы госслужбы, сформулированные в Законе о системе госслужбы, применительно к каждому виду реализуются по-разному.

Первый принцип состоит в равном доступе к госслужбе.

Применительно к гражданской службе равный доступ к госслужбе реализуется через систему конкурсного отбора на должности ГГС и запрет на дискриминацию при приеме на госслужбу и при прохождении госслужбы.

Применительно к военной службе равный доступ реализуется через реализацию конституционной обязанности по защите Отечества. Обязанность по защите Отечества не тождественна обязанности служить по призыву, когда придет час, каждый внесет вклад, независимо от пола и возраста. Помимо службы по призыву еще существует следующий способ реализации: обеспечение свободного поступления на конкурсной основе в высшие военные учебные заведения на недискриминационных основаниях, кроме того, возможность также при отсутствии дискриминации добровольного поступления на военную службу.

В случае с правоохранительной службой равный доступ реализуется примерно также, т.е. через возможность недискриминационного поступления на конкурсной основе, а также возможность поступления на недискриминационной основе на правоохранительную службу.

В случае с военной и правоохранительной службой конкурсный характер поступления на службу возможен, но не является общим правилом. Если в отношении гражданской службы конкурс обязателен, то по отношению к военной и правоохранительной нет, кроме поступления в ВУЗы. Хотя возможна и организация конкурсного поступления, законодательство это допускает.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы заключается в едином подходе к госслужбе, где это возможно, за исключением вполне очевидной специфики каждого вида государственной службы.

Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы, которая заключается в единообразном и аналогичном правовом регулировании, потому что государственная служба от муниципальной отличается не слишком сильно.Кроме того, устанавливаются гарантии для граждан при переходе с государственной службы на муниципальную и обратно,связанные с сохранением стажа. Это также относится к переходу с военной на правоохранительную, и наоборот. Вопрос с сохранением стажа имеет место. Госслужба – всегда госслужба, пересчет классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий в редких случаях осуществляется, но стаж засчитывается всегда, при переходе с одного вида госслужбы на другой.

Открытость государственной службы подразумевает доступность государственного аппарата для внешнего общественного контроля, а также создание системы эффективного информирования общества о деятельности государственного аппарата. Такая система имеет место в той части, в какой это касается конкурсного набора на гражданскую службу. Все такого рода сведения обязательно публикуются и вывешиваются в сети Интернет.

Принцип профессионализма и компетентности госслужащих состоит в том, что госслужба осуществляется на постоянной штатной профессиональной основе, а не в качестве исполнения гражданского, патриотического или общественного долга. Кроме того, этот принцип означает, что для занятия любой должности необходимо наличие формально подтвержденной и фактически установленной квалификации, т.е. необходимо наличие документа, подтверждающего наличие определенного уровня образования и квалификации, а также необходимо наличие определенных знаний, умений и навыков, т.е. наличие компетенций, необходимых для исполнения должностных обязанностей по соответствующей конкретной должности. Поддержание необходимого уровня компетентности является как обязанностью самого служащего, так и обязанностью государства, которое должно создавать условия для поддержания необходимого уровня квалификации через систему переподготовки повышения квалификации, а также иными подобными способами.

Теоретически госслужащих раз в несколько лет гоняют на повышение квалификации и переподготовки, это имеет место. Либо по непосредственно профессиональной деятельности, либо касаемо смежных видов деятельности и дисциплин. Либо через реализацию образовательных программ, либо краткосрочные курсы. Повышение квалификации и переподготовка – вещь дорогая. Условно говоря, служащим неюристам рассказывают про изменение законодательства, общие положения. Правда, юристов учить – только портить, поэтому обычно у юристов все ограничивается краткосрочными курсами повышения квалификации.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Теоретически существуют механизмы от такого вмешательства, как от не предусмотренного законодательством воздействия со стороны ФЛ и ЮЛ, в конечном счете, это некие гарантии служащим в т.ч. от общественного давления. Например, в случае в правоохранительной деятельностью общественное давление может быть и вредное. Любое вмешательство общества в деятельность государства, не есть благо, поскольку коллективное правосознание не всегда совпадает с законом. Это может заключаться физически в государственной защите в связи с угрозами. Кроме того, теоретически этот принцип означает свободу от давления со стороны органов и должностных лиц, а в идеале, в т.ч. свободу от давления собственного руководства, т.е. вышестоящих должностных лиц. Понятно, что это смешные положения. Законодательство о госслужбе, оно возлагает ответственность за неправомерное решение на того, кто это решение принял. На военной службе письменный приказ отчасти изменяет. На гражданской – сам виноват. Теоретически, чтобы обеспечить эту ответственность, нужны гарантии от давления.

Нормативно-правовое регулирование института госслужбы в РФ.

В советский период и в начале российского периода госслужба рассматривалась, сперва, как разновидность трудовой деятельности, а в российский период, хотя гражданская служба от трудовой деятельности обособлялась, но правовое регулирование осуществлялось на базе трудового законодательства, т.е. на базе ТК с особенностями, установленными законодательством о ГГС. То, что касается военной и правоохранительной службы, как в советский период, так и в последующие периоды, ситуация была обратная. Существовало самостоятельное правовое регулирование, обособленное от трудового законодательства.

С принятием закона «О системе государственной службы» и действующего в настоящий момент законодательства о ГГС, прежде всего, ФЗ «О ГГС» и соответствующих законов субъектов РФ, ситуация изменилась. По общему правилу прохождение ГГС регулируется законодательством о ГГС, а не трудовым законодательством. Нормы трудового законодательства применяются к отношениям ГГС только в случае, когда это прямо предусмотрено законом и в случаях, когда соответствующий вопрос не урегулирован законодательством о ГГС, т.е. трудовое законодательство лишь дополняет законодательство о ГГС. Законодатель осознает, что невозможно урегулировать все случаи, связанные с прохождением службы. Сознательно допускает, что какие-то аспекты в принципе могли быть пропущены и создает механизм восполнения таких пробелов в виде субсидиарного применения трудового законодательства.

Кроме того, вопросы прохождения ГГС достаточно часто регулируются Указами Президента РФ, принятыми во исполнение соответствующего ФЗ. Например, когда речь идет о вопросах, связанных с проведением конкурсов на вакантные должности, или вопросы проведения аттестации. В данном случае Президент РФ действует не столько как глава государства, осуществляя опережающее регулирование, сколько осуществляя классическое подзаконное нормативное регулирование, т.е. издает Указ в случае, прямо предусмотренном законом. Надо иметь ввиду, что такого рода Указы Президента действуют как в отношении федеральной гражданской службы, так и в отношении государственной службы субъектов РФ.

Значительную роль в регулировании вопросов ГГС занимают локальные правовые акты, принимаемые в рамках соответствующего ОИВ, регламентирующие как процедуры осуществления служащим своих обязанностей, так и вопросы, связанные непосредственно с правами и обязанностями конкретного государственного служащего, т.е. регламенты, в т.ч. должностные регламенты, разнообразные правила служебного распорядка, разного рода инструктивные документы.

В свою очередь, у государственного гражданского служащего есть гарантии, связанные с невозможностью произвольного расширения его обязанностей, а также гарантии, связанные с необходимостью его информирования об изменении правовых актов, регламентирующих его обязанности. В т.ч. и требование об ознакомлении служащего под роспись с теми или иными документами.

Должность в государственных органах.

Должность в государственном органе представляет собой систему прав, обязанностей и ответственности, созданных для обеспечения исполнения полномочий органа или должностного лица, предназначенных для замещения одним человеком. Даже в том случае, если право, обязанность и ответственность в значительной степени или полностью совпадают, все равно, учреждаются несколько должностей, пускай и с совпадающим функционалом. В каждом конкретном случае это будет должность, замещаемая одним человеком.

Учреждение должности происходит в несколько этапов.

Во-первых, вид должности должен содержаться в реестре должностей соответствующего публично-территориального образования или соответствующего органа, т.е. нельзя учредить должность с произвольным наименованием. Эта должность должна относиться к соответствующему виду гражданской службы, виду должностей, и занимать место в иерархии должностей соответствующего вида. Как правило, все это следует из самого наименования должности. По наименованию можно понять все вышеперечисленные тезисы. Технически учреждение должности начинается с введения должности в штатное расписание соответствующего органа, т.е. формирование клеточки в штатном расписании, которую впоследствии предстоит занять.

Следующий этап – определение прав, обязанностей и ответственности по соответствующей должности, которая осуществляется посредством издания локального акта руководителем ОИВ или иным уполномоченным лицом. Лица эти в законодательстве о ГГС именуются «представитель нанимателя».

Следующий этап – утверждение должностного регламента по соответствующей должности на основе упомянутого локального акта.

После утверждения должностного регламента должность считается учрежденной, до этого только шел процесс учреждения.

Основные правовые последствия учреждения должности: после учреждения должности нужно заместить эту должность. Нужно либо назначить человека на эту должность без проведения конкурсного отбора, если она относится к либо должности, категории помощники\ советники, либо относится к низшим должностям, которые можно замещать без конкурса, либо необходимо объявить конкурс на замещение вакантной должности. Как мы уже говорили, вакантные должности формально не могут иметь место, они должны максимально быстро заполняться, что по факту не соблюдается и вакантные должности реально существуют.

В одном и том же органе могут создаваться должности нескольких видов государственной службы. Например, военной и правоохранительной, гражданской и правоохранительной, гражданской и военной, в общем, в любых сочетаниях. Более того, в одном и том же органе могут создаваться должности гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы и должности, замещаемые по трудовому договору. Например, МВД, когда все4 вида должностей, в т.ч. должности, не относящиеся в госслужбе, там присутствуют. Для должности необходимо создавать регламентирующие документы. Если это будет не должность государственной службы, там надо создавать не должностной регламент, а должностную инструкцию, разницы практически нет.

Теоретически должности, замещаемые по трудовому договору, могут создаваться в соответствующих органах для исполнения функций технического характера, вообще не связанных с государственно-властной деятельностью. Кроме того, нельзя не отметить, что создание такого рода должностей(технический персонал), оно относительно выгодно, потому что, как правило, расходы на персонал в отношении негосударственных служащих относительно ниже. Зарплата технического персонала несколько ниже, нежели денежное содержание госслужащего, пускай и самого низкого ранга и исполняющего те же самые обязанности.Создание такого рода должностей теоретически бывает выгодно. Или не выгодно, когда необходимо увеличить фонд оплаты труда. В органах власти зарплата работников по трудовому договору, как правило, существенно ниже. Для нас лично это не очень актуально, потому что юридическая деятельность никогда не рассматривается как технический персонал.

Соотношение понятий «государственная должность» и «должность государственной службы».

Государственная должностьучреждается для непосредственного исполнения полномочий публично-территориального образования или государственного органа, при этом, должности учреждаются Конституцией РФ, ФЗ, Конституциями(Уставами) субъектов РФ и региональными законами. Т.е. эти должности должны быть прямо предусмотрены в соответствующих нормативных актах. К ним относятся должности: Президента РФ- высшего должностного лица РФ, должность членов Правительства – высшего органа, должности депутатов, должности судей. Отчасти эти должности называют также политическими, поскольку их замещение связано с принятием решений должностными лицами политического уровня, а так же то обстоятельство, что данные должности замещают либо на определенный срок, связанный либо с политическим волеизъявлением населения(депутаты), если же речь идет не о всеобщем волеизъявлении, то у лиц, замещающих государственные должности, как правило, отсутствуют гарантии, связанные с замещением этой должности, т.е. лицо, замещающее государственную должность, может быть отстранено от этой должности на основании административного усмотрения(или политического усмотрения), а не в рамках какой-либо ответственности. Изложенное не относится к лицам, избранным населением. Понятно, что депутат замещает свою должность и его нельзя отстранить. Например, в случае с членом Правительства РФ, решил Президент, и всё, человек не вице-премьер. Есть политическое решение – человек не является членом Правительства РФ, никаких гарантий.

Когда мы говорим о должностях государственной службы, то это иные должности, создаваемые для реализации полномочий публично-территориальных образований и органов, которые замещаются, как правило, на конкурсной основе, в отношении которых, как правило, существуют гарантии от произвольного отношения от должности.

При этом, есть промежуточные должности, например, должность руководителя ОИВ, она может относиться к государственным должностям, может относиться к должностям государственной службы. Это решение в рамках публично-территориального образования. Отстранить от должности можно в любом случае. Вопрос здесь о политической значимости соответствующей должности. Кроме того, на лиц, находящихся на государственной службе. распространяется вся совокупность законодательства о госслужбе, т.е. это, в принципе, эффективнее с т.з. определения их правового статуса. На лиц, замещающих, государственные должности, это не распространяется, поэтому необходимо создание специального правового регулирования. Например, есть федеральные министры, в отношении них, в принципе, есть ФКЗ «О Правительстве РФ», но такого разветвленного и системного правового регулирования их деятельности, как ТК или закон «О ГГС» нет. По большому счету, это и не нужно, поскольку должности политические, всегда есть возможность отстранения от должности на основании административного или политического усмотрения. Но их правовой статус урегулирован более фрагментарно, нежели у государственных гражданских служащих. А, например, у судей КС есть очень подробное правовое регулирование, их статус урегулирован не хуже, чем у любого государственного гражданского служащего.

В каких-то законах мы можем столкнуться с термином «государственная должность государственного служащего», это означает, что соответствующий нормативный акт остался со старой, ранее действующей терминологией. Раньше у нас были собственно государственные должности, и были государственные должности гражданской службы, теперь эта тавтология убрана, теперь есть должности государственной службы и государственная должность, это не значит, что должность государственной службы не государственная, это просто терминология.

Соотношение должностей и званий государственной службы.

Должности государственной службы определенного уровня корреспондирует соответствующее воинское или специальное звание, классный чин или дипломатический ранг.

При этом, в отличие от должности, воинское или специальное звание, чин или ранг, присваиваются лицу пожизненно, и свидетельствуют о наличии у соответствующего лица определенного уровня знаний, умений, навыков или каких-либо иных необходимых качеств, и не зависят от текущей занимаемой должности. Лицо может получить звание, чин или ранг только соответствующей должности, которую он занимает, не выше. При этом, получение звания, чина или ранга означает подтверждение государством определенного уровня квалификации и подтверждение наличия соответствующих качеств. Фактически государство подтверждает, что это назначение было осуществлено правильно, лицо с полным правом замещает эту должность. И что самое главное, может претендовать на более высокую должность, а при переводе на иную должность, или при переходе в иной вид службы, это лицо может претендовать на должность именно этого уровня. Фактически это еще раз подтверждение квалификации. Не по должности, а по уровню должностей.

Условно говоря, есть генерал, который бригадой командует, есть генерал, который возглавляет военное училище. У них разная квалификация и разные требования к должности, но уровень квалификации сопоставим.

Или, например, заместитель руководителя бригады, и полковник – руководитель военного госпиталя. Квалификация разная. Один не умеет организовать процесс хирургических операций, и сам резать людей не умеет(ну чтоб они после этого живы остались, так то дело нехитрое), а другой командовать крупными массами людей не умеет, но определенный уровень квалификации каждый в своей области, они получили, имеют одно и то же звание.

Или, например,действительный государственный советник3 ранга. Одно дело, он имеет такое звание в Министерстве образования или Роспотребнадзоре, но разные функции.

Звание, чин, ранг нужны не для тщеславия, от этого денежное содержание зависит. Внешне это не проявляется, никто погоны и петлицы в гражданской службе не носит, это влияет на денежное содержание. Звание, чин, ранг – это не финтифлюшки, чтобы было что на погонах носить, они подтверждают уровень, квалификацию, поэтому при назначении на другую должность, лицо может претендовать на должность определенного уровня.

Соотношение понятий государственный служащий, должностное лицо и представитель власти.

Понятие «государственный служащий» характеризует отношение соответствующего лица к одной из категорий персонала государственного аппарата (системы государственной власти). Альтернативой государственной службе является,во-первых, занятие государственных должностей. Второе – занятие должностей, замещаемых по трудовому договору в ОИВ. Наконец, занятие должностей, замещаемых по трудовому договору, в иных, помимо органов государственной власти, организациях, осуществляющих государственные функции.

При этом, как правило, властно-распорядительная деятельность действительно осуществляется лицами, замещающими должности государственной службы или государственные должности, однако, это лишь наиболее часто встречающаяся ситуация. В принципе, властно-распорядительные функции могут осуществляться и лицами, замещающими свои должности по трудовому договору.

Понятие должностное лицо и представитель власти характеризуют не отношение лица к какой-либо из категорий госаппарата, а лишь его должностные обязанности.

Должностным лицом является лицо, осуществляющее функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, а представителем власти является лицо, обладающее правом властного веления в отношении неподчиненных по службе субъектов.

При этом, под административно-хозяйственными функциями понимается деятельность по принятию решений распорядительного характера в отношении материальных и финансовых средств.

Именно принятие решений, потому что кладовщик или сторож склада должностным лицом являться не будет, хотя физически он контролирует эти материальные средства. Также кассир не будет являться должностным лицом, поскольку распорядительные действия в отношении денежных средств он не совершает, никаких решений он не принимает. Не следует путать. Кассир технически выдает и принимает денежные средства, кассир не принимает решение, а осуществляет техническую операцию.

Не следует путать дол лицо, осуществляющее административно-хозяйственные функции в отношении имущества с т.н. материально ответственным лицом. Материально ответственное лицо ответственно, прежде всего, за физическую сохранность имущества, т.е. это лицо, которое физически либо использует это имущество непосредственным образом, либо по характеру своих должностных обязанностей имеет к нему доступ и обязано контролировать его сохранность (или сохранность и работоспособность). Оно не обязательно должно его само использовать. Материально ответственное лицо следит, чтобы соответствующее имущество добрые люди не сломали, а злые люди не позаимствовали. При этом, властными функциями материально ответственное лицо не обладает.

Материально ответственным лицом может быть, например, лаборант, который не может МФУ, компьютер, стол, стул, что-то с ними сделать, он ничего с ними сделать не может: ни продать, ни обменять, ни сдать на склад. Но он следит, чтобы это студенты не сломали, не нарисовали на нем нехорошее слово, а если нарисовали, то он должен об этом сообщить, чтобы другие добрые люди замазали надпись, а третьи добрые люди бы попытались найти этого доброго студента и объяснить ему, что он уже не в школе.

Материально ответственное лицо и лицо, осуществляющее административно-хозяйственные функции,и, более того,должностное лицо – это три большие разницы.

Материально ответственным лицом может быть и госслужащий,и лицо, замещающее должность по трудовому договору, чисто теоретически материально ответственным может быть лицо, замещающее государственную должность, это законам физики не противоречит, хотя не характерно.

Дефиниция должностного лица и представителя власти, фактически там нет никаких нюансов, юридико-технически определенных отличий.

Соответственно, организационно-распорядительные функции, как правило, заключаются в праве давать обязательные для исполнения распоряжения, т.е. обладать правом властного веления в отношении подчиненных по службе лиц, т.е. тех, кто в принципе, в силу должностных обязанностей обязан подчиняться этому лицу.

Кроме того, понятием организационно-распорядительной функции охватываются полномочия кадрового и дисциплинарного характера. Т.е. вопрос приема персонала, его увольнение, а также дисциплинарная власть: право объявлять выговоры, налагать прочие взыскания, а также осуществлять поощрение.

Структура правового статуса государственного гражданского служащего.

Мы будем оценивать государственного гражданского служащего, потому что вопросы,связанные с правоохранительной службой и военной – они специфичны. Кому это надо будет, он вполне сможет узнать на личном опыте. Что касается гражданского служащего, то, во-первых,их много, и некоторая часть из нас может быть гражданскими служащими, хотя часть есть и на правоохранительной, и на военной службе.

3 составляющих правового статуса государственного гражданского служащего:

- общий правовой статус– единый для всех государственных служащий, т.е. единый для гражданской, правоохранительной и военной службы. Представляет собой совокупность универсальных прав, обязанностей и ответственности. Вроде таких неожиданных обязанностей, как обязанность соблюдать закон, исходить из того,что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и т.д., опять же, право на денежное вознаграждение, право на определенные гарантии,связанные с неприкосновенностью, право на государственную защиту и т.д. Это некие универсальные элементы, которые в большинстве случаев характерны и для трудового права.

- специальный правовой статус (специальная составляющая правового статуса), которая характеризует права,обязанности, гарантии и ответственность, характерные для соответствующего вида государственной службы, т.е.гражданской, военной, правоохранительной, и характерные для конкретного ОИВ, заключающиеся в его специфике, компетенции соответствующего ОИВ, которая проявляется в особом режиме прохождения службы. При этом, надо иметь ввиду, что специальный статус может быть весьма значительным. Не только по видам службы, здесь каждому понятно, что одно дело: ходить на службу как на работу, другое дело – служить Родине где-нибудь на острове Врангеля. Но также существует специфика, связанная с конкретным ОИВ, даже в рамках одного вида государственной службы.

Если взять правоохранительную службу, то существует специфика службы в различных органах, когда в большей степени тяготеет либо к гражданской, либо к военной. Если мы будем говорить про службу в ОВД, в органах госбезопасности, то она тяготеет к военной службе с т.з. прав и обязанностей. Не путать: внутренние войска – это военная служба, она служба не в ВС РФ, но военная. Если взять таможенные органы, то служба там тяготеет к гражданской службе по характеру прав, обязанностей, ответственности и регламентирующих документов. Всегда есть проверочный критерий: если распространяются общевоинские уставы – тяготеет к военной службе, если есть своя система регулирующих документов и построение и выполнение воинского приветствия не практикуется – почти гражданская служба, а то, что там погоны, форма и петлица – традиция такая.

Внутри гражданской службы тоже есть разница. Одно дело Минфин или финансовый орган субъекта РФ, а другое – Россельхознадзор. В одном случае люди чинно и спокойно сидят на месте, перекладывают бумажки,опосредуют своими действиями движение денежных средств, другое дело – ездить по сельхоз предприятиям на предмет проверки технологии, санитарии и т.п., т.е. понятно, что другой режим службы, другие гарантии.

- индивидуальный правовой статус (индивидуальная составляющая правового статуса), которая характеризует его персональные должностные обязанности, режим службы, вытекающие из этого режима обременения, гарантии и компенсации.

При этом, индивидуальная составляющая статуса – она конкретизирует специальный статус, а специальный статус конкретизирует общий. Это некая матрешка правовых статусов (или лук, у кого какая ассоциация работает).

Прохождение ГГС.

Прохождение ГГС представляет собой частный случай реализации конституционного права на управления делами государства в виде замещения соответствующих должностей. По общему правилу поступление на государственную службу доступно исключительно гражданам Российской Федерации, поскольку это частный случай реализации субъективного политического права. С функциональной т.з. прохождение государственной службы представляет собой функционирование конкретного лица в качестве составной части государственного аппарата, именуемого т.н. государственной администрацией (это калька с английского).Соответствующее лицо является частью госаппарата и своими непосредственными действиями реализует, обеспечивает реализацию, или во всяком случае содействует реализации тех или иных государственных функций.

Прохождение государственной службы включает в себя 3 стадии:

• 1. Поступление на государственную службу.

• 2. Прохождение государственной службы, т.е. функционирование внутри госаппарата.

• 3. Освобождение от соответствующей должности государственной службы(прекращение государственной службы).

При этом,с т.з. поступления на государственную службу, ГГС является единственным видом государственной службы, поступление на которую является строго добровольным, поступление на военную и правоохранительную службу при определенных условиях может не быть добровольным.

Подробно мы будем рассматривать прохождение ГГС.

Поступление на гражданскую службу.

На гражданскую службу (далее – ГС)могут поступить граждане РФ, достигшие возраста18 лет, обладающие определенными компетенциями, необходимыми для занятия соответствующей должности и годные к занятию должности ГС по состоянию здоровья.

Предельный срок пребывания на ГС – 65 лет по общему правилу.

Надо иметь ввиду, что поступить на ГС в18 лет чисто теоретически, наверное, можно, но крайне сомнительно, чтобы какое-либо лицо в18 лет обладало необходимыми компетенциями даже для занятия самых низших должностей. Прежде всего, в силу того, что нужно помимо знания, умений и навыков для поступление на государственную службу необходимо и подтверждение соответствующего уровня образования. Крайне сомнительно, чтобы такое подтверждение можно было бы получить в18 лет. Возраст18 лет необходим, чтобы унифицировать этот возраст с военной и правоохранительной службой.

По общему правилу поступление на ГС осуществляется по конкурсу.

Исключение составляют:

♦ должности наиболее низкого уровня, где проведение конкурса является не обязательным, а факультативным.

♦ должности категорий помощники (советники).Речь идет о том, что полномочия помощников(советников), во-первых,неразрывно связаны с полномочиями руководителей как функционально, с т.з. обеспечения этих полномочий, так и с т.з. срока замещения соответствующих должностей. Если должность руководителя замещается на определенный срок, то и должности помощников(советников) замещаются на тот же самый срок. Деятельность помощника(советника), помимо профессионального,имеет большой личностный аспект, характер взаимоотношений с помощником(советником), законодатель этот факт учитывает. Кроме того, новый руководитель в силу этих обстоятельств должен иметь возможность подобрать уже себе новых помощников(советников), поэтому так и делается. В последнее время поветрие, мода, связанная с тем, что должностные лица Администрации Президента РФ теперь именуются помощниками(советниками) Главы государства. Объясняется это тем, что у Америки помощник – большой человек, поэтому чтобы американцам было попонятнее, у нас они тоже будут все помощниками, мол, американцы не очень понимают, кто такой Заместитель руководителя Администрации Президента. На самом деле все совершенно не так. Вопрос в том, что какой-нибудь Заместитель руководителя Администрации Президента, это должность, замещаемая в ординарном смысле по конкурсу, это должность, которая замещается не на срок. На этом уровне люде понимают, что вроде новый Президент, ему надо набирать новую команду, и проблем здесь не было никогда, но если это помощник(советник), то автоматически должность освобождается с избранием нового руководителя. Поэтому когда должностные лица Администрации Президента ли Аппарата Правительства именуются: «Помощник Президента – Заместитель руководителя Администрации Президента». Это означает, что это лицо автоматически теряет свою должность с избранием нового руководителя органа. Нет кадровой процедуры, нет «зачистки аппарата», она не нужна, происходит автоматически, это удобно. Основной побудительный мотив – то, что следующий руководитель формирует свою Администрацию, может формировать ее относительно свободно. Смысл главным образом в этом.

Когда мы видим: «помощник Президента» – это ни о чем, помощник Президента может быть лицо, которое реально помощник, т.е. техническая работа, а может быть лицо высокого ранга. Само по себе наименование характеризует только отношение к определенному виду должностей государственной службы, но не уровень компетенции принятия решений.

♦ в случае назначения на должность лиц категории руководители, если такое назначение осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ.

Речь идет о том, что, например, руководитель агентства и службы, в принципе,может быть госслужащим, а может быть лицом, замещающим государственную должность, здесь есть варианты. По существу мало что меняется, но понятно, что министр – лицо, замещающее государственную должность без вариантов, т.е. он в Конституции поименован в этом качестве, руководитель агентства и службы – нет. Поэтому этот вопрос может решаться так или иначе. Чтобы дать возможность Президенту и Правительству решать этот вопрос исходя из потребностей ГУ, соответствующие нормы в закон были внесены.

♦ при заключении срочного служебного контракта.Как в случае ТК РФ, заключение срочного контракта должно быть обусловлено объективными обстоятельствами.

♦ в случаях проведения процедур реорганизации или ликвидации ОИВ.

Когда происходит реорганизация и ликвидация, то старые должности ликвидируются, вводятся и утверждаются новые должности. Функционал по данной конкретной должности может не сильно меняться. Кроме того, лица, которые уже по факту проходили службу в реорганизуемом органе,понятно, что, во-первых,они обладают определенной компетенцией, было бы странным увольнять этих лиц в силу того, что осуществляется реорганизация и набирать новых.Поэтому не проводится конкурс, а лица при реорганизации, ликвидации, как правило, с их согласия переводятся на новые должности в рамках новой структуры. Зачастую в отношении одного конкретного служащего даже обязанности не сильно меняются, вообще не меняются. С т.з. прав соответствующих лиц, лица, которые эффективно там работают, их увольнять в силу реорганизационных причин было бы со всех т.з. неправильно.

При этом, надо иметь ввиду, что параллельно с реорганизацией можно проводить аттестационные процедуры, чтобы выявлять, кто более достоин в занятии каких-то должностей.Есть определенные градации связанные с преимущественным правом на занятие и т.д. Общее правило: занятие без конкурса.

♦ назначение на должность из кадрового резерва. Смысл в том, что включение в кадровый резерв осуществляется уже по конкурсу, т.е. конкурс как таковой уже проведен. Речь идет не о том, что законодатель каким-то образом льготирует те или иные категории, а речь идет о том, что законодатель исходит из того, что отбор наилучшего кандидата уже произведен, нет смысла делать его еще раз.

В том, что касается назначения из кадрового резерва, то при эффективности работы кадровой службы соответствующего органа власти, замещение на должность в случае выбытия одного лица по любым причинам, как правило,осуществляется в течение одного дня. Потому что на одну из должностей по факту есть некоторое количество претендентов, отобранных в кадровый резерв по этой должности по конкурсу. Технически это выглядит так,что лица отбираются по конкурсу на вышестоящую должность. Если лицо является зам начальника чего-то, то понятно, что у него есть начальник. И совершенно может быть, что этот начальник может о любым причинам оставить должность: на повышение пойти, случится что-то, или просто уйдет. Эта должность не должна быть долго вакантной просто в силу того, что функционирование органа не то, чтобы совсем затруднялась, но сбои могут возникать. Поэтому наиболее толковых заместителей, а в некоторых органах всех, по конкурсу отбирают в кадровый резерв. Например, освободилась должность начальника отдела, управления или еще чего-то,тут же всех повышают по цепочке, зам руководителя становится руководителем некого подразделения,на эту должность тоже есть пара-тройка лиц, отобранных по конкурсу, они повышаются, повышаются, повышаются, а нижестоящие должности формируются без конкурса. Все, отряд не заметил потери бойца, тут же орган власти готов функционировать. Это правильно. Вообще закон говорить чуть-чуть о другом: равный доступ к госслужбе, со стороны привлекать, но это тоже есть.

С рациональной т.з. иметь в кадровом резерве пару-тройку человек надо. Тем более, что кадровой службе надо постоянно работать. В крупных организация работа есть всегда, там всегда какое-то движение персонала, но в любом случае, любое подразделение придумывает себе работу, чтобы показать себе значимость.Поэтому формирование по конкурсу кадрового резерва, когда уже совсем делать нечего.Все при деле, кадровая служба при деле, решение благое. Хотя,в основном, кадровая служба всегда чем-то занимается: аттестацией, увольнением и т.д. Безделье им не грозит.

Для того чтобы объявить конкурс, необходимо, во-первых, утвердить квалификационные требования по должности. Квалификационные требования состоят из обязательной(постоянной) и факультативной(переменной) части.

Во-первых, есть квалификационные требования, связанные с опытом и стажем работы. Как правило, тут есть два варианта:

1. стаж государственной службы;

2. стаж работы по специальности,соответствующей должностным обязанностям.

Это е одно и то же, это два разных параметра, потому что всегда стаж государственной службы, потребный для занятия должности, меньше, чем стаж работы по специальности. Этот стаж устанавливается централизованно. Для федеральных государственных служащих Указом Президента, для региональных – региональным законом субъекта Федерации.

Далее, это формальные квалификационные требования, связанные с соответствующим формально подтвержденным уровнем квалификации. Это означает наличие документа, подтверждающего определенный уровень образования. Как правило, высшее, реже – среднее профессиональное. Для категории обеспечивающего специалиста могут быть крайне формальные требования к образованию. При этом, крайне желательно, чтобы такого рода требования были указаны максимально подробно, с указанием конкретных специальностей и направлений подготовки, желательно с кодами по общероссийскому классификатору, с тем, чтобы можно было четко набрать тех лиц, которые соответствуют этой должности.

Для юристов это будет не очень актуально, поскольку высшее юридическое образование и в Африке юридическое образование, юридическое образование юридическое есть, но так не везде. Даже у наших братьев по разуму экономистов (бухгалтеров) все не так. Нельзя написать: «высшее экономическое образование», это ни о чем. Если кто-то должен будет набрать бухгалтеров, то высшее экономическое образование по специальности «Мировая экономика» им будет совершенно не нужно.Или специальность «Управление предприятием», специальность «Финансы и кредит».Если говорить про технические специальность, там тоже самое. Слово инженер – это не как юрист, есть инженер по телекоммуникациям инженер по судостроению. Это разные вещи, поэтому не надо проецировать свой личный опыт слишком широко, у юристов такая ситуация.Надо конкретно указать специальность с соответствующим кодом, тогда мы отберем, кого нам надо.

Далее,крайне желательно, чтобы были перечислены конкретные квалификационные требования, т.е. знания, умения и навыки, которые необходимы для замещения той или иной должности. Это не для того, чтобы кадровику с юристом было чем заняться, а для того чтобы при проведении конкурсных процедур был конкретный критерий. НЕ из серии: мне вот этот человек больше нравится, а этот что-то не то. Всегда надо будет обосновывать, т.е. почему выбрали одного, а не другого. А почему? Потому что мы написали: знание бюджетного учета в РФ. Это значит, что если мы будем задавать вопросы человеку по бюджетному учету, то он должен проявить эти качества. Это конкретный критерий.

Совершенно не обязательно, чтобы соответствующие знания, умения и навыки, компетенции были документально подтверждены, они вполне могут выявляться в результате конкурса. Но чем подробнее будут описаны соответствующие компетенции, тем проще будет выявлять наиболее достойного,собственно говоря,тем проще будет потом мотивировать решение, а мотивировать придется. И нам, как юристам зададут вопрос: почему ты написал так, и нам придется судиться. В результате мы сидим без премии, ходим в суды. Нам это не надо.

Квалификационные требовании указаны в акте представителя нанимателя и содержатся в должностном регламенте по конкретной должности. Кроме того, соответствующие квалификационные требования должны обнародоваться при проведении конкурса. Такое обнародование является обязательно. Это делается не для транспорентности, не для того, чтобы для кармы было полезно, а это делается для того чтобы обеспечить наибольшее информирование потенциальных участников. Цель этих конкурсных процедур – выбрать наиболее достойного, выбрать наилучшего кандидата для замещения этой должности. Чтобы отобрать наиболее квалифицированного,надо понять, что нам надо от него. Бывает и так, что реально берут людей с улицы.Не надо думать, что это делается для показа. Даже М.Н. один раз взял человека с улицы. Иногда не программируется результат этого конкурса.

В обязательном порядке в соответствии с Указом Президента от 1 февраля2005 г. N 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ» необходимо опубликовывать, как минимум, в одном периодическом печатном издании извещение о проведении конкурса и размещать на сайте органа власти в сети Интернет, чтобы каждый,кто хочет занять это место, имел возможность рискнуть и попробовать. Как это выглядит, можно посмотреть на сайте любого органа вообще.

Например, УФСКН России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. 25 октября Управление ГНК по СПб объявило конкурс. Во-первых, главный специалист – эксперт1отдела финансовой службы.

Далее, ведущий специалист- эксперт2 отдела службы материально-технического обеспечения.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам:

- высшее профессиональное образование по специальностям, предусмотренным направлениями подготовки «Юриспруденция», «Автомобили и автомобильное хозяйство», «Экономика и управление на предприятии», «Государственное и муниципальное управление»;

- знание порядка заключения и исполнения государственных контрактов(договоров)

Знать:

- порядок размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказания услуг для федеральных государственных нужд, в том числе порядок заключения и исполнения государственных контрактов(договоров);

- порядок документального оформления приема, отпуска(отгрузки, отправки) и списания с учета материальных средств;

- организацию учета снабженческих и складских организаций.

Иметь навыки:

- обеспечения материальными ресурсами требуемого качества;

- создание необходимых запасов на основе определения потребности в материальных ресурсах;

- планирование рабочего времени;

- сотрудничества с коллегами;

- систематизация информации по направлению деятельности;

- работы со служебными документами;

- работы с людьми по недопущению личностных конфликтов;

- работы на персональном компьютере.

С одной стороны, ГНК достаточно широко трактует квалификационные требования с т.з. формальности – образование. Но на уровне конкретных квалификационных требований, знаний, умений, навыков, компетенций, они конкретизируются. Это значит, что при проведении конкурсного отбора вопросы будут задавать по этим темам, и если претендент не ответит или один ответит лучше, чем другой, то будет понятно, кого они отберут и кто займет эту должность.

Соответственно, каждый орган так публикует. Это правда. Если мы немного включим мозг, мы поймем: есть ли смысл участвовать или нет смысла участвовать, по квалификации видно.

В извещении о проведении конкурса, помимо квалификационных требований,также должны быть обозначены сроки проведения конкурса, а также место и время его проведения. В данном случае речь идет не столько о времени проведения конкретной процедуры, сколько о времени и месте проведения первичных процедур, например, куда сдавать документы, какой контактный телефон, какое время работы. В любом случае определенные параметры, которые позволяют любому и каждому принять участие в конкурсе.

Для участия в конкурсе подается определенный комплект документов. Во-первых, речь идет о личном заявлении, анкете, а также копии документов, подтверждающих важные для конкурса обстоятельства: гражданство, образование, документ об отсутствии соответствующих заболеваний, копия трудовой книжки.

Кадровая служба соответствующего органа проверяет достоверность представленных сведений и достаточность представленных документов для участия в конкурсе. Как правило, речь идет о формальной проверке документов, в редких случаях могут направляться соответствующие запросы, делается это достаточно редко.

По результатам проверки документов осуществляется допуск для участия в конкурсе. Решение о времени и месте проведения собственно конкурсных процедур принимается руководителем соответствующего органа или уполномоченного лица, который именуется представителем нанимателя,и доводится до сведения лиц, допущенных к участию в конкурсе.

Для проведения конкурса представителем нанимателя формируется конкурсная комиссия, которая возглавляется представителем нанимателя или каким-либо иным уполномоченным лицом.Как правило, это руководитель, заместитель руководителя соответствующего органа.

При разветвленной структуре, когда есть территориальные органы, руководитель, зам руководителя территориального органа, реже какие иные должностные лица.

В состав комиссии входят, во-первых, представитель, как правило, руководитель структурного подразделения, в котором замещается вакантная должность. Понятно, что это может быть руководитель или какое-то иное лицо. Совершенно логично, что непосредственный руководитель участвует в отборе своих подчиненных. Если орган не большой, то в состав комиссии входят представители всех структурных подразделений, по крайней мере, структурных подразделения первого уровня: управления, департаменты. Опять же руководитель, заместитель руководителя.

В обязательном порядке участвуют представитель подразделения по вопросам кадров и государственной службы, им положено. В обязательном порядке в составе комиссии участвуют представителю юридической службы соответствующего органа. Без юристов никуда, кто-то ж должен быть виноватым.

Комиссия может создаваться как на постоянной основе, так и для проведения конкретной процедуры. Как правило, комиссия состоят из постоянной части и переменной части.

Постоянную часть М.Н. только что озвучил.

Переменная часть – это представитель федерального органа по управлению государственной службой, органа по управлению государственной службой субъекта Федерации, поскольку комиссий много, процедур много, а орган один, то закреплять на постоянных условия представителя органа для конкретной комиссии нецелесообразно, да и невозможно.

Кроме того, в составе комиссии не менее1\4 должны составлять т.н. независимые эксперты, специально приглашенные. Эксперты и специалисты должны быть компетентны в вопросах государственной службы или в сферах соответствующих деятельности органа или характеру должностных обязанностей конкретных лиц, или просто эксперты в вопросе государственной службы. Это могут быть представители в т.ч. научных и образовательных учреждений. Существует определенная практика, когда, например,научных и педагогических работников нашего Университета достаточно активно приглашают для участия в соответствующих конкурсах, в конкретных конкурсных процедурах в качестве независимых экспертов.

Эксперты приглашаются на конкретные процедуры и фигурируют в составе комиссии без указания персональных данных. Они действительно независимые эксперты и какое-либо давление на них с чьей-либо стороны теоретически должно быть исключено.

Существует практика привлечения в качестве независимых кадровых работников подведомственных организаций или работников кадровых служб других органов власти, в формальном смысле они независимы, фактически эта независимость не обеспечивается.

Делается это потому, что это удобно, т.е. нет каких-то интенций нарушений закона или внепроцессуальных моментов, просто удобно, когда2-3 органа сидят в одном здании и кадровики ходят друг к другу в гости на заседании комиссии другого органа, он независим. Это просто для обеспечения кворума, потому что независимый эксперт – он толи придет, толи нет, а с т.з. «сосед по этажу»- ему не сложно посидеть в комиссии, он все равно на месте, придет, поучаствует, потом кадровики этого органа к ним сходят.

Сам конкурс заключается в оценке и сравнении профессиональных и деловых качеств претендентов, т.е. отбираются наиболее достойные.

Наиболее частой формойпроведения конкурса являетсясобеседование, которое может заключать в ответе конкурсантов на какие-то вопросы членов комиссии, касательно своих обязанностей, общих обязанностей и обязанностей по конкретной должности. Сотрудники кадровой службы задают всякие вопросы об обязанностях государственных служащих, вся дивная информация, почерпанная из Закона о государственной службе. Формально это правильно. Теоретически возможны и другие варианты, например, в последнее время популярнотестирование. Также закон допускает написаниереферата, такое иногда даже практикуется. Допускается также классическийответ по билетам, заранее объявленным. Возможноанкетирование, проведение групповых дискуссий. Возможны какие-то иные комбинированные способы отбора, какие-то двухэтапные. Важно только, чтобы соответствующие вопросы были связаны с должностными обязанностями, вытекали из квалификационных требований и должностного регламента. Это должны быть не абстрактные сведения, а вопросы, обозначенные в квалификационных требованиях и должностном регламенте.

Конкурсная комиссия оценивает кандидатов, исходя из их ответов, исходя из результатов. Решение принимается коллегиально, голосованием. При равенстве голосов,голос Председателя комиссии является решающим. Кворум на конкурсной комиссии составляет2\3 от общего числа ее членов. О решении объявляется в течение месяца со дня проведения формальной конкурсной процедуры.

Надо иметь ввиду, что взможные обсуждения, голосование и принятие решения осуществляется строго в отсутствии конкурсантов, эта часть не публичная. Обязательной публичности здесь нет,и быть не может. Для них только доводятся результаты конкурса в течение месяца, хотя существует практика, когда по результатам собеседования, результаты оглашаются непосредственно после собеседования. Это нормальная процедура, хотя и не обязательная. Понятно, если речь идет о тестировании, результаты надо проверить, когда речь идет о собеседовании, это не нужно.

Теоретически комиссия должна отобрать какого-то кандидата, одного из кандидатов, т.е. такой вариант, что никто из претендентов не соответствует,не отбирается комиссией, не исключен, но это решение должно быть мотивировано. Единственным случаем, когда комиссия не рекомендует какого-либо кандидата на замещение вакантной должности является та ситуация, когда ни один не соответствует квалификационным требованиям,не соответствует чему-то конкретному, и это было выявлено в ходе конкурсной процедуры. Потому что если не так, возникает вопрос, почему не рекомендуем, тогда надо рекомендовать. Чтобы комиссия не была в такой ситуации: видно, что не подходит нам, почему сказать можем, а в протокол записать не можем это соображение. Это единственный случай, когда никого не отобрали, не соответствует квалификационным требованиям.

В принципе, результаты конкурса можно обжаловать, в т.ч. в судебном порядке.Поэтому здесь никаких изъятий их общих правил о возможности обжалования нет. Если вдруг окажется, что всем человек хорош, но не рекомендует,он можно обжаловать. Понятно, что никакой человек делать этого не будет. Напрашиваться работать в ту организацию, где тебя не хотят видеть – это надо быть альтернативно одаренным.Что такие люди не ходили в суд и не судились, надо четко обозначить, почему.

По результатам конкурсной процедуры комиссия рекомендует представителю нанимателя какую-либо кандидатуру. Представитель нанимателя заключает с этим лицом служебный контракт, т.е. принимает на службу. Теоретически это право представителя нанимателя, на практике он не имеет возможности не заключить служебный контракт, т.е. не исключена ситуация, когда представитель нанимателя не согласен с решением конкурсной комиссии, но, опять же, это несогласие должно быть каким-то образом четко мотивировано, т.е. фактически это сводится к тому, что либо заседание комиссии неправомочно, либо по каким-то причинам просто решения не было, а если правомочное решение, то необходимо заключать контракт. Как правило, никаких проблем нет, потому что сам наниматель(или его заместитель) председатель комиссии.

Четко можно утверждать, что с лицом, который не рекомендован комиссией, служебный контракт заключать нельзя.

Теоретически можно представителю нанимателя не заключить с отобранным человеком контракт, например, на основании существенных изъянов в работе комиссии(не было кворума, нарушение процедуры), и то весьма сомнительно, потому что рекомендованное лицо тоже может отстаивать свои права и обжаловать бездействие представителя нанимателя, но заключить контракт с другим лицом, из числе тех не рекомендованных комиссией, представитель нанимателя не может. Решение комиссии является, как правило, необходимым и достаточным условием для заключения служебного контракта.

Если конкурс проводится на включение в кадровый резерв, то, соответственно, рекомендуется включение в кадровый резерв.

Существует также некая практика, когда лица, не отобранные, рекомендуются к включению в кадровый резерв, такая практика в отдельных органах существует. Она прямо законом не санкционирована, но практика существует, прямых запретов здесь нет. Это не совсем однозначная практика, но с ней можно столкнуться, из серии: мы отбираем этого, но вас включаем в резерв.

С лицом, рекомендованным конкурсной комиссией, заключается служебный контракт. Соответственно, содержание контракта в значительной степени воспроизводит содержание должностного регламента по должности и содержание законодательства о государственной службе. Законодатель в данном случае счел необходимым применить именно договорные отношения. Смысл здесь главным образом в том, чтобы условия не нарушались,и индивидуальный служебный статус не изменялся произвольно представителем нанимателя. Потому что одно дело просто не ознакомить служащего с изменениями в регламент, другое дело, когда существенные условия необходимо не под роспись ознакамливать, а достигать согласия посредством подписания контракта. Здесь скорее была организационная гарантия прав государственного гражданского служащего.

В процессе прохождения ГГС госслужащий подлежит периодической аттестации. Аттестация проводится в целях определения соответствия госслужащего замещаемой должности на основе оценки его профессиональных качеств и практической профессиональной служебной деятельности. В чем смысл аттестации?

Основной смысл аттестации состоит, во-первых, в том, что определенный уровень квалификации не является стабильным в течение жизни, т.е. квалификация может трансформироваться или постепенно утрачиваться, или могут существенным образом изменяться фактические условия прохождения службы,формальные меняться не могут. На что приняли, так и работать, но фактические могут меняться. Совершенно не факт, что госслужащий, принятый по результатам конкурса продолжает соответствовать этому уровню. Формально требования сохранились, навыки тоже вроде сохранились, но фактические обстоятельства, в которых осуществляется ГУ,могут измениться достаточно серьезно. Кроме того, понятно, что есть и обязанность служащего поддерживать квалификацию.

Аттестация проходит раз в 3 года по общему правилу. Внеочередная аттестация может проводиться по соглашению сторон. Само лицо может согласиться на аттестацию. Так обычно не бывает.

В принципе, аттестация может проводиться в связи с сокращением должностей государственной службы и в связи с изменением условий оплаты труда.

Сокращение должности и сокращение штата – это разные вещи.На практике это обычно путают. Сокращение штата всегда предполагает уменьшение количества должностей в соответствующем органе власти или организации, сокращение должности означает ликвидацию конкретной должности и совершенно необязательно, что она сопряжена с сокращением штата, т.е. с сокращением общего количества должностей. Может проводиться пересортица должностей. Может быть это следует с увеличением должностей других подразделений, но все равно сокращение должности происходит. Сокращение должности – ситуация, когда была должность,и с некоторых пор она ликвидируется.Для целей ГУ это бывает необходимым.

Для проведения аттестации создается специальная аттестационная комиссия, формируемая аналогично конкурсной комиссии. На практике это те же люди, никто никогда не формирует специально аттестационную комиссию, чтобы она была отдельная.Регулируется Указом Президента РФ от1 февраля2005 г. N 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Комиссия формируется также: постоянный состав, переменный состав, независимые эксперты. Аттестация проходит в соответствии с графиком, который ежегодно утверждается представителем нанимателя. Почему ежегодно? По простой причине: редко, когда орган формируется единомоментно, три года в отношении каждого конкретного служащего истекают в свое время, т.е. проведение аттестации – процесс перманентный, она никогда не заканчивается. В аттестации конца нет, потому что постоянно у кого-то подходит три года.

Соответственно, в отличие от конкурса, оценивается фактическая деятельность, а не потенциал. Т.е. непосредственный руководитель должен представлять отзыв о деятельности госслужащего со временем предыдущей аттестации. В этом отзыве руководитель должен описать круг вопросов, в решении которых служащий принимал участие. Фактически он должен написать круг обязанностей, которые фактически исполнял служащий. Он их не переписывает из должностного регламента, он их ранжирует. Грубо говоря, какие функции служащий исполнял наиболее часто, какие наименее часто, в чем, в основном,заключаются его обязанности.

Кроме того, необходимо представить оценку профессиональных качеств соответствующего служащего. Оценка должна быть мотивирована. Кроме того, необходимо приложить копии ежегодных отчетов о профессиональной служебной деятельности. Соответственно, необходимо представить сведения о выполненных поручениях, подготовленных им проектов документов и иных количественных характеристик его должностных обязанностей. Разумеется, никто не описывает подробно за3 года, что делал служащий. Это, во-первых, нереально, т.е. абсолютно нереально, во-вторых, в этом нет необходимости. На практике представляются статистические данные. На государственной службе «клинических идиотов» нет, никто никогда не фиксирует каждое действие госслужащего, т.е. есть некая общая статистика по подразделениям, которая экстраполируется на конкретного служащего, экстраполируется им самим.

Единственное, когда это (фиксация конкретных параметров деятельности) имеет смысл, когда речь идет об испытании госслужащего, это аналог испытательного срока, когда действительно есть необходимость фиксировать исполнения обязанности, и то только в том случае, если лицо может считаться не выдержавшим испытание.

С отзывом об исполнении обязанности аттестуемое лицо должно быть ознакомлено кадровой службой за неделю до проведения аттестации. И сам служащий может представить дополнительные сведения или письменно заявить о несогласии с оценкой.

Аттестация проводится в присутствии аттестуемого лица. Если он отсутствует без уважительной причины или отказывается от аттестации, то аттестация переносится на неопределенный срок, а аттестуемый привлекается к дисциплинарной ответственности.

Аттестационная комиссия рассматривает документы, заслушивает аттестуемое лицо и при необходимости – его руководителя. Кроме того, проводится обсуждение профессиональных и личностных качеств. Как говорится в Указе Президента РФ, обсуждение должно быть объективным и доброжелательным. Нельзя аттестуемого сравнивать с объектами растительного и животного мира, давать характеристику его близких родственников и т.д.,В общем, надо доброжелательно: без эмоций и с улыбкой.

Решение выносится в отсутствии аттестуемого, большинством голосов, голос председателя при равенстве является решающим.

Принимается по результатам одно из следующих решений:

♦ соответствует замещаемой должности (наиболее частое решение, 99.9% аттестаций проходят так);

♦ соответствует занимаемой должности и рекомендуется включению в кадровый резерв в порядке должностного роста (мало, но бывает);

♦ соответствует занимаемой должности при условии проведения профессиональной подготовки или повышения квалификации.

Когда такое решение принимается на практике? [Это не под запись]. Когда проводится аттестация в связи с реорганизацией и ликвидацией органа. С одной стороны, написать «не соответствует замещаемой должности»,во-первых, это редко соответствует действительности, во-вторых, это приводит к возможности обжалования этого решения,и высказывается сомнение в его объективности. А соответствует должности при условии прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации, это значит, что лицо заведомо не может претендовать на вышестоящую должность при реорганизации. Это одно из оснований к тому, чтобы человеку предложить не равноценную, чуть низшую должность.

Логика какая: кого-то не надо переподготавливать, он уже готовый специалист, а ты служащий хороший, но надо тебя подтянуть.

♦ не соответствует замещаемой должности.

Это «хардкорное» решение, что бывает крайне редко. Абсолютно жестко человеку говорят – ты плохо работаешь, лучше, чтобы тебя тут не было, прежде всего, для тебя самого – это намек.

Соответственно, в этом случае лицо может быть понижено в должности государственной службы, потому что если лицо соответствует должности при условии переподготовки и повышения квалификации, то, в принципе, его надо направить на переподготовку и повышение квалификации, а если лицо не соответствует, то надо понижать.

В случае, если лицо отказывается от перевода на нижестоящую должность или отказывается от переподготовки и повышения квалификации, то оно подлежит увольнению.

Может быть принято решение о том, что он подлежит включению в кадровый резерв.Это тоже вполне возможная схема, но включение в кадровый резерв через аттестацию не принято.Практика идет все-таки по конкурсному пути.

Результаты аттестации можно обжаловать.

Не подлежат аттестации:

♦ проработавшие в должности менее года, потому что до этого он проходил конкурс, т.е. его квалификация недавно проверялась, проверять ее еще раз бессмысленно.

♦ лица, достигшие60 лет, поскольку они все равно на срочных контрактах, это бессмысленно.

♦ беременные женщины, в силу того, что бессмысленно. Уволить все равно нельзя, а повышать бесполезно.

♦ лиц, находящихся в отпуске по уходу за ребенком. Опять же, бессмысленно, поскольку они отсутствуют на рабочем месте.

♦ лица, которые находятся на срочном контракте. Бессмысленно, поскольку срок контракта истекает, проводить аттестацию нет необходимости.Будет новый прием на работу, где это будет проверяться.

♦ лица в течение года после сдачи квалификационного экзамена.

Квалификационный экзамен – аналог экзамена на чин в Царской России. Квалификационный экзамен осуществляется добровольно при присвоении классного чина. В этом его смысл. Проводить аттестацию после присвоения классного чина не нужно, поскольку бело жесткая процедура была только что проведена.

Квалификационный экзамен и присвоение классного чина.

Классный чин присваивается гражданскому служащему по результатам квалификационного экзамена. При этом, сам квалификационный экзамен проводится по мере необходимости. Не чаще раза в год, не реже раза в три года.

Первый квалификационный экзамен проводится по истечении испытания или не ранее, чем через3 месяца после поступления на ГС. Делается это, главным образом, во-первых, государственному служащему иметь классный чин необходимо, а,во-вторых, понятно, что это дополнительная составляющая денежного содержания, лишать госслужащего дополнительного содержания неправильно.

Квалификационный экзамен также проводится по мере необходимости, если истекли сроки, установленные для прохождения в предыдущем чине. Кроме того, квалификационный экзамен проводится после назначения на более высокую должность, для которой предусмотрен более высокий классный чин, нежели тот, который имеется у государственного служащего.

Соответственно, госслужащий после истечения срока нахождения в предыдущем классном чине может сам обратиться к представителю нанимателя с заявлением о проведении квалификационного экзамена. Но, как правило, госслужащий этого не делает, а квалификационный экзамен проводится поэтапно несколько раз в год, поскольку постоянно существует необходимость их проведения. Поэтому гораздо проще чуть подождать и попасть в очередную партию сдающих квалификационный экзамен, чем нервировать руководство своим заявлением. Заявление редко пишут, в основном всё проходит централизовано.

Квалификационный экзамен проводится конкурсной или аттестационной комиссией в порядке, предусмотренном для проведения конкурса или для проведения аттестации.

Почему так? В данном случае законодатель фактически говорит о том, что квалификационный экзамен проводится при какой-либо ближайшей кадровой процедуре. Фактически эта деятельность является дополнительной к работе комиссии. Для присвоения чина лицо «пристегивают» к какой-либо ординарной процедуре, т.е. не нужно создавать специальную комиссию.

При проведении квалификационного экзамена используют либо правила конкурса, либо правила аттестации, правила аналогичны. Соответственно, решение о предстоящем экзамене доводится до сведения лица за месяц (чтоб он подготовился). Также не позднее, чем за месяц, непосредственный руководитель направляет в комиссию отзыв о деятельности государственного гражданского служащего. Соответственно, гражданский служащий с ним знакомится и может какие-либо дополнительные документы представить или возражения.

Решение выносится в отсутствии ГС и его непосредственного руководителя. Результата два:

-сдал экзамен;

-не сдал экзамен.

Результаты заносятся в экзаменационный лист, где фигурирует ход проведения экзамена. Фактически: вопросы, краткое содержание ответов, оценка. По результатам квалификационного экзамена присваивается соответствующий классный чин. Классный чин присваивается либо непосредственно представителем нанимателя, либо вышестоящей инстанцией, в зависимости от того, что это за классный чин.

Присвоение классных чинов, как правило, носит характер абсолютно формальный. Нет никаких: если уж лицо находится на государственной службе и не увольняется, то чин уж присвоим.Отчасти, на это ориентирует закон. В отличие от военных и правоохранительных служб, воинских и специальных званий, там автоматизма нет. Там если отслужил большой срок и лицо требует: экзаменуйте меня, ничего такого нет, это бред. На гражданской службе не бред, а часть жизни. Присвоение очередного классного чина рассматривается как возможность платить человеку чуть больше оплату. Никаких проблем здесь, как правило, нет. Было бы странно заключить служебный контракт и через три месяца не присвоить классный чин, потому что выяснилось, что что-то не так, или человек только испытание прошел, значит, подходит. И потом квалификационный экзамен сдавать? Эта несообразность правоприменителем осознается, поэтому формальность есть. Снова собираться, чтобы посмотреть на того же человека, составить тот же протокол. Смысла нет, но закон надо выполнять.

Оплата труда гражданского служащего.

Оплата труда гражданского служащего формально обозначается «денежное содержание». Денежное содержание служащего состоит из основных и дополнительных выплат.

Основные выплаты:

♦ месячный оклад в соответствии с замещаемой должностью;

♦ месячный оклад в соответствии с присвоенным классным чином;

По ранее действующему законодательству за квалификационный разряд платилась не оплата, а надбавка. Разницы в этом никакой нет, но приблизили к терминологии военное и правоохранительной службы.

Остальные выплаты являются дополнительными:

♦ стимулирующая надбавка за выслугу лет.

Смысл этой надбавки состоит в том, что государство стимулирует лояльность государственного служащего и исходит из того, что по мере прохождения службы набирается дополнительный опыт, который в той или иной форме должен быть оценен. Даже если отсутствует какой-либо служебный рост. Это стимулирующая надбавка с тем, чтобы сохранить лицо на государственной службе даже при отсутствии служебного роста.

♦ ежемесячная надбавка за особые условия службы.

Порядок выплаты определяется представителем нанимателя, т.е. в каждом конкретном органе. Максимальный размер надбавки200% должностного оклада. Реально используется в качестве какой-то дополнительной премии, какого-то премиального фонда, поскольку особые условия, в отличие от трудового законодательства,жестко не регламентированы. Это имеется ввиду не работа в условиях Крайнего Севера, работа на вредном производстве и т.д. Это могут быть более прозаические факторы: частые командировки, разъездной характер. Эти особые условия надо как-то обозначить, но это не требует крупных мыслительных усилий. В каждом органе решают этот вопрос индивидуально.

♦ доплата за работу со сведениями, составляющими государственную тайну.

Доступ к государственной тайне связан с известными бытовыми неудобствами. Кроме того, считается, что к государственной тайне допускаются наиболее ответственные сотрудники. Будут предлагать поработать с государственной тайной, не соглашайтесь, оно нам не надо. Надбавка маленькая, неудобств будет в достаточном количестве. В9 случаев из10 никакие страшные тайны до нас не будут доводиться. Фактически все останется то же, неудобства будут, надбавка маленькая.

♦ премия за выполнение особо важных и сложных заданий.

Определяется представителем нанимателя, т.е. дифференцируется в зависимости от характера полномочий органа. В каждом органе особо важные и сложные задания свои. В законе не написано, но считается, что задания выполняются успешно. Формально для того, чтобы выплата была осуществлена, представитель нанимателя в идеале должен прямо указать, какие важные и сложные задания выполнены, иначе данная выплата является незаконной. Нельзя написать: «за выполнение особо важных и сложных заданий». Это неправильно. Надо хотя бы категориально перечислить. В идеале, сказать, что это за конкретные заданий, какие качества человек проявил при выполнении этого задания, почему оно сложное. Это задание подразумевает чего-то экстраординарного, не героизм, но должны быть какие-то экстраординарные усилия. Надо указывать. Нельзя просто сказать: «за выполнение особо важных и сложных заданий».Не всегда это делают, за что имеют проблемы с ревизионными органами.

♦ ежемесячное денежное поощрение.

На федеральном уровне оно выплачивается фиксировано соответствии с Указами Президента, в зависимости от должности. Т.е. ежемесячное денежное поощрение на федеральном уровне не является денежным поощрением, а выплачивается просто за то, что человек просто находится на государственной службе. Дело в том, что прост о надо было еще какую-нибудь доплату установить, а креатив иссяк, не могли придумать.

На региональном уровне все не так, на региональном уровне это поощрение выплачивается дифференцировано,в зависимости от служебной деятельности конкретного служащего. Строго говоря, это является второй премией. Выплачивается дифференцировано по решению представителя нанимателя в соответствии с локальным актом органа.

В каждом конкретном органе правила могут быть какие-то свои. На региональном уровне оценивается вклад конкретного лица, на федеральном уровне: «спасибо, что живой».

♦ единовременная выплата.

Эта выплата в размере двух окладов выплачивается при предоставлении любой из частей ежегодного отпуска. У госслужащих вообще отпуска большие, поэтому, как правило, в летний период выплачивается.

♦ материальная помощь.

Определяется в соответствии с Положением, утверждаемым локальным актом организации в размере одного должностного оклада.

В органах, где работал М.Н. обычно выплачивали к8 марта и23 февраля. Понятно, кому когда. Сперва выплачивали лицам мужского пола23 февраля, потом стали наоборот: лицам мужского пола –8 марта, лицам женского –23 февраля. Где-то под Новый год выплачивают, везде свои традиции.

Надо иметь ввиду, что, как правило, по выплатам устанавливается или конкретный размер, или верхний предел. При этом, нормируется не выплата конкретному лицу, а фонд оплаты труда, который устанавливается в зависимости от штатной численности. Это некие расчетные величины, указные в законе,и каждая выплата нормируется, применительно к каждому лицу.

Например, нормируется выплата за выполнение особо важных и сложных заданий на одну штатную единицу. Это не значит, что презюмируется, что каждый служащий выполнит сложное задание, это просто некая расчетная величина, там в% от оклада или в абсолютной сумме. Один каждый месяц подвиги совершает, а другой не совсем. Поэтому то, что в законе указана усредненная величина, служащий не может требовать выплаты за особо важные и сложные задания на том основании, что закон о государственной службе расчетно не него и выделяет. Речь идет о способе определения фонда оплаты труда. По большому счету – это правильно, т.е. это некая гарантия прав госслужащих. Понятно, что у органа есть определенный фонд нормативно, не в абсолютной сумме, а в % от окладов или кратное окладам. И этим фондом располагает руководитель, может каким-то образом поощрять служащих. Например, когда говорят: да, нет индексации,на следующий год не собираются индексировать зарплату государственным служащим,это тоже понятно, но это просто значит, что в рамках этого фонда больше будет несколько перераспределяться выплаты. Больше или меньше будет дифференциации, еще что-то, но сам фонд будет сохранен, просто не будут увеличиваться зарплаты. Это вопрос уменьшения на уровень инфляции.

Виды должностей государственной гражданской службы.

В зависимости от характера должностных обязанностей должности подразделяются на четыре категории:

1) руководители;

2) помощники(советники);

3) специалисты;

4) обеспечивающие специалисты;

Должности «руководители» представляют собой должности руководителей, заместителей руководителей органов исполнительной власти, их структурных подразделений, а также территориальных органов ФОИВ, их структурных подразделений, кроме того, должности государственной гражданской службы категории «руководители» также создаются в аппаратах органов законодательной и судебной власти.

Речь идет не о руководителях органов как таковых, поскольку это не должности государственной гражданской службы, это государственные должности, но это должности либо руководителей аппаратов, либо руководителей структурных подразделений аппаратов органов и их заместители.

Аналогичным образом это относится и к иным госорганам. Например, это касается избирательных комиссий, где может быть разветвленная бюрократическая структура, структурные подразделения, в которых существуют руководители.

В данном случае законодатель следует формальному критерию: есть орган, есть структурное подразделение, значит, должен быть руководитель, заместитель руководителя. Подразумевается, что по характеру исполняемых полномочий – это полномочия организующие и управляющие.

Реально должность заместителя руководителя и руководителя структурных подразделений, она, особенно низшего звена, не руководящая. Законодатель следует формальным критериям.

Условно, начальник сектора не руководит подчиненными, как правило, но руководитель. Это не эпическое подразделение, типа «сектор писем» или «сектор санаторно-курортного лечения». В крупных разветвленных структурах начальник секторов ничто с т.з. руководства, но это квалифицированные, опытные и достойные люди.

Должности категории «помощники (советники)» учреждаются для оказания содействия в осуществлении полномочий лицам, замещающим государственные должности, а также должности руководителей ОИВ и их территориальных органов. Срок полномочий по должностям категории «помощники(советники)» зависит от срока полномочий лиц, содействие которым они оказывают.

В принципе, помощник(советник) может быть не у всякого руководителя, более того, совершенно не обязательно, чтобы помощник(советник) был именно у руководителя.

Например, помощник депутата, депутат ни разу не руководитель, но он замещает государственную должность.

Должность «помощник (советник)» создается только при руководителе, заместитель руководителя соответствующего органа помощника(советника) не имеет,по крайней мере, официально с т.з. категории,только руководитель территориального органа или представительства соответствующего органа, там помощники(советники) возможны. Это не значит, что соответствующие функции не закрываются штатным образом, но это не категория «помощник(советник)», это будет, скорее, категория «специалист».

Должности категории «специалист» создаются для профессионального обеспечения выполнения государственными органами своих задач и функций. Должность специалиста замещается всегда без ограничения срока полномочий. Т.е. категория «специалист» – та категория должностей, которая, в принципе, не зависит от соответствующих политических решений и от результатов политических процедур, а именно выборов или иных политических назначений. Эта категория неизменна и с т.з. влияния политических процессов, так-то понятно, что каждый конкретный человек может покидать эту службу, уходить, но от политики она не зависит никак, даже теоретически не зависит.

Категория специалиста формируется преимущественно на конкурсной основе, составляет подавляющее большинство из должностей государственной службы.

При этом отличительной особенностью категории «специалисты» является то, что лица, замещающие эти должности, обеспечивают управленческий процесс, т.е. исполнение органами задач и функций, принятие конкретных управленческих решений по существу, хотя сами лица, замещающие категории специалист, управленческие решения за редчайшим исключением не принимают, их деятельность непосредственно связана с принятием таких решений и обеспечивает их принятие. Это принципиально важный аспект.

«Обеспечивающий специалист» – категория должностей создается для организационного, информационного, документационного и финансово-экономического хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственной органов.

В принципе, эта категория – то, что раньше в просторечии называлось техническим персоналом, это те должности, которые до принятия нового законодательства о государственной службе замещались теоретически по трудовому договору и к должностям государственной службы не относились.

К чему это приводило? Это приводило к тому, что при классификации и отнесении должностей к должностям государственной службы возникали определенные трудности, даже не трудности, трудностей не возникало. Т.е. каждый понимал,что какой-то тамIT-шник или бухгалтер, начисляющий зарплату,или кладовщик, разумеется, к государственным службам относится не должны, они с обеспечением деятельности государственного органа не связаны никак. Все прекрасно это понимали, но,несмотря на это, объективно говоря, соответствующую должность под надуманными предлогами к должностям государственной службы относили. Из серии того, что бухгалтерия – дело хорошее, она не только зарплату начисляет, но и участвует в финансовом обеспечении органа. IT-шник – это не простоIT-шник, который следит за тем, чтобы сервер не отключился, он посредством обеспечения работы сервера участвует в исполнении важной государственной задачи, потому что если сервер накроется, то государственной функции будет кирдык[М.Н. настойчиво просил не включать в конспект слово «кирдык»]. Разумеется, что это все другими словами описывалось. Законодатель пошел на поводу у этой управленческой практики, эту категорию он перевел в должности государственной службы. Причем, там была некая несправедливость,потому что, условно говоря, теоретически бухгалтер, который начисляется зарплату, он вроде как не должен считаться государственным служащим, а руководитель – начальник отдела начисления зарплаты – он и по старой, и по нынешней классификации он категория «руководитель». Получалось так, что лицо, замещающее должность категории руководителей, государственный служащий, хотя само подразделение не обеспечивает по существу исполнения задач и функций. Условно говоря, завхоз – государственный служащий, а его подчиненные не должны быть. Поэтому чтобы такие сложные моменты устранить, законодатель просто решил: пусть они все будут госслужащими.

Но, при этом, надо понимать, что, решив эту задачу, законодатель создал другую проблему, потому что сохранилась категория лиц, замещаемых по трудовому договору. Если раньше размывалась грань между госслужащими и техническими специалистами, то сейчас размылась грань между обеспечивающими специалистами и сотрудниками по трудовому договору, поскольку они все равно обеспечивают иным образом исполнение функций.

Чтобы было совсем понятно: в госоргане на штатной должности может числиться гардеробщица и уборщица, здесь понятно, что уборщица вряд ли госслужащий, вряд ли она обеспечивающий специалист, притом, что ее труд важен. В таких пиковых случаях понятно, какая она государственная служащая, а как только возникают расчетчицы в бухгалтерии,тут уже понятно, значение бухгалтерии в госоргане всегда высоко. Законодатель пошел на упрощение ситуации, некий паллиатив, принял очередное паллиативное решение.

Надо понимать, что внутри каждой категории должностей существует своя собственная сквозная классификация и иерархия должностей, т.е. внутри каждой категории должности делятся на группы. Групп пять:

Группы должностей характеризуют место должности внутри категории, а не их абстрактную иерархию в органе власти, т.е., условно говоря, лицо, замещающее должность главной группы внутри категории «специалисты» не будет выше, чем лицо, замещающее ведущую группу в категории «руководитель». Это внутренняя классификация.

В категориях «руководители», «помощники(советники)» нет старшей и младшей группы. У категории «специалисты» нет младшей группы. У категории «обеспечивающие специалисты» нет высшей группы.

Отнесение к группам должностей является внутренней локальной классификацией. Группа должностей – это что-то вроде количества звездочек на погонах,звездочки на погонах бывают разные и просветы тоже бывают разные,поэтому факт количества звездочек ничего не характеризует, надо смотреть, какие звездочки и что за погоны. Если просто больше звездочек, не значит, что главный.Подсчет звездочек имеет значение только внутри категории.

Каждая должность относится к категории и группе. Соответственно, по категориям и группам определяются соответствующие классные чины, которые соответствуют категории и группе,и потому должности. Классные чины внутри категорий и групп,и должностей может быть один или два. Наименование должностей внутри каждой категории и каждой группы, оно законом никак не регламентировано, зависит от соответствующего реестра должностей(на региональном уровне утверждается законом, на федеральном – Указом Президента РФ). Если в большинстве субъектов Федерации должности специалиста и обеспечивающего специалиста – сквозное наименование должностей: специалист2 и1 категории, старший, ведущий и главный специалист. Есть категория «специалист», есть должность «специалист»- это разные вещи.

Соответственно, специалист1, 2 категории – как правило, среднее профессиональное образование, ведущий, главный специалист – высшее образование требуется.Градация внутри зависит от конкретного органа.

На федеральной службе традиционно должности специалистов именуются «советники».Почему так, М.Н. не знает, у них такая традиция. Поэтому когда у кого-то есть должность «советник», это не значит, что он советник, скорее всего, он специалист. Когда мы внутри находимся – ничего сложного, абстрактно выглядит не очень логично. Такая традиция

Повторимся, если есть советник какого-подразделения – это «специалист», если есть советник при какой-то должности, то это категория – «помощники(советники)».

Когда мы говорим о категории «руководители», то всегда существует привязка к органу и подразделению.

Когда говорим о специалистах, может быть категория «специалист» просто, а может быть должность «специалист» с указанием профиля.Например, ведущий специалист – экономист или ведущий специалист-юрисконсульт, или просто юрисконсульт, разницы никакой. Характеризуется, прежде всего, традициями того или иного публично-территориального образований или того или иного органа.

Всегда и везде главный старше ведущего, ведущий старше старшего, старший старше младшего. Если говорим о категории, то1 и2, 3.

Обязанности внутри категории «специалист» и «обеспечивающий специалист» от места должности внутри иерархии, как правило, не зависят. Зависимость здесь существует с т.з. разделения обязанностей по степени их важности и по распределению обязанностей в предметном аспекте, иногда просто не отличаются.

Когда мы говорим о юрисконсультах, то, например,разница между главным юрисконсультом и ведущим юрисконсультом отсутствует по факту, никто никогда эту разницу не прослеживал.Единственное отличие в том, что одному повезло, чуть дольше работать и дождаться, пока освободится ставка главного специалиста и радостно ее занять, другой подтянулся чуть позже, ему хватило должности ведущего специалиста, зависит только чуть-чуть зарплата, т.е. специалист он и есть специалист, градировать обязанности внутри иерархии крайне редко получается.Поскольку если есть уже организационная функция, все равно вводят должность «руководитель», а не градируют обязанности.

Чтобы совсем просто: внутри должности специалиста иерархия должностей – это ничто, т.е. связано, главным образом, с оплатой труда и характеризует в большей степени стаж работы, нежели какие-то параметры.

Служебная дисциплина на государственной гражданской службе.

Требования к служебному поведению гражданских служащих содержатся в правилах служебного распорядка, которые являются прямым аналогом правил внутреннего трудового распорядка в иных органах, содержатся в должностном регламенте по конкретной должности, кроме того, содержатся в иных локальных актах соответствующего органа власти(иные локальные акты в законе прямо не упомянуты, но они регулируют данные вопросы).

Прежде всего, речь идет о времени работы(т.е. начало и окончание работы в органе), общие требования, относительно характера служебных взаимоотношений, как с руководителями и подчиненными, так и с неподчиненными лицами, а также взаимоотношения, связанные с руководством и подчинением по конкретной должности. Т.е. в должностном регламенте, а по факту и в иных локальных актах должно быть указано: кому непосредственно подчиняется соответствующий служащий и в какой части, т.е. должно быть указано: кто имеет право давать гражданскому служащему обязательные для исполнения поручения и указания, это должно быть в должностном регламенте(аналог должностной инструкции – там это должно быть указано прямо).

Аналогичным образом это касается право государственного служащего давать поручения и указания нижестоящим гражданским служащим, при этом в отношении госслужащих, как правило, право и обязанность совпадают, т.е. право давать соответствующие указания и поручения одновременно является обязанностью это делать. Единственный нюанс связан с тем, что право давать поручения и указания характеризует потенциальную возможность это делать и рассматривается с т.з. нижестоящего гражданского служащего, а обязанность характеризует непосредственное исполнение своих обязанностей по должностному регламенту и характеризует конкретную управленческую ситуацию, не потенциальную.

В должностном регламенте должны быть указаны прямые и непосредственные руководители соответствующего гражданского служащего. При этом непосредственным руководителем является первый в порядке иерархической подчиненности руководитель соответствующего гражданского служащего. Технически это руководитель, который в подавляющем большинстве случаев с ним взаимодействует: дает ему поручения и указания, проверяет их исполнение, организует его работу. Это первый в иерархии. Прямыми руководителями являются все его руководители по иерархической цепочке, при том, что каждый следующий руководитель в этой иерархической цепочке является непосредственным руководителем предыдущего, может давать поручения и указания как своему непосредственному подчиненному, так и,в свою очередь, его подчиненному, что также должно быть указано в должностном регламенте как руководителя, так и подчиненного гражданского служащего. Такое указание осуществляется посредством поименования в должностном регламенте конкретных должностей или же категориально, т.е. через описание категорий этих должностей, которые позволяют их однозначно идентифицировать. Как правило, это относится к нижестоящим, вышестоящих есть необходимость поименовывать конкретно.

Например, должности заместителя руководителя поименовывать не надо, они никак не отличаются.Заместитель руководителя органа, он и есть заместитель руководителя, их может быть5, но должность называется одинаково, они уже там различаются по обязанностям, не по наименованиям должностей. Это не военная служба, где заместитель руководителя по военной части, по технической т.д., на гражданской службе такое не принято.

Пример: есть должность «главный юрисконсульт» в Росимуществе. Прямым руководителем юрисконсульта Росимущества будет начальник отдела, соответственно, заместитель начальника управления, начальник управления, заместитель руководителя Росимущества, руководитель Росимущества. Точка. Всё. Поскольку эта иерархия ограничивается конкретным ОИВ. За пределы ОИВ она выходит только в отношении отдельных должностей категории «руководители», там прямым руководителем может быть кто-то дальше, но для юрисконсульта последний прямой руководитель – руководитель ОИВ, это отличает его, например,от военнослужащего, для которого иерархия прямого начальства не заканчивается Верховным Главнокомандующим, ее можно проследить. Но непосредственным руководителем будет являться начальник отдела или сектора, если таковой еще существует, он его непосредственный начальник, все остальные – прямые.

Заместитель руководителя является прямым начальником лица, замещающего соответствующую должность только в том случае, если по характеру исполняемых им обязанностей это связано с подчинением заместителю соответствующего подразделения или лица, замещающего соответствующую должность. Не любой заместитель руководителя соответствующего уровня является прямым руководителем служащего.

Иначе говоря, у заместителя начальника управления или заместителя министра, если кто-то служит в этом Министерстве,не каждый заместитель министра ему руководитель и начальник, у него есть свой заместитель министра. Условно говоря, «чужой» заместитель министра ему просто вышестоящее лицо, к которому рекомендуется не ходить, но выполнять распоряжения «чужого» замминистра юрисконсульт, в принципе,не обязан, он ему никто, от слова совсем. На военной службе все по-другому.

Т.е. вышестоящее лицо посылать не надо, хамить ему не надо, но и исполнять любое его поручение тоже не надо. Надо понять, наш это руководитель или просто большой человек. Если это просто большой человек – докладываем своему руководству, пускай оно решает. Как только мы доложили своему руководству и мы что-то выполнили, то это будет не поручение не нашего руководителя, это будет поручение нашего руководителя, которые мы должны исполнять. Этим мы снимем с себя часть ответственности, поскольку на государственной гражданской службе ответственность несет исполнивший, а не приказавший. Это мы должны помнить, позже на этом остановимся.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и по собственной вине (это важно) государственный гражданский служащий несетдисциплинарную ответственность, которая заключается в применении дисциплинарных взысканий, коих всего4 (было5):

♦ замечание;

♦ выговор;

♦ предупреждение о неполном служебном соответствии (аналог старого строгого выговора);

♦ увольнение с гражданской службы.

Увольнение с гражданской службы может рассматриваться как дисциплинарная санкция, а может ею и не быть. Т.е. увольнение- всегда увольнение, даже если по желанию государственного служащего, все равно, увольнение. Но увольнение как санкция требует соблюдения определенной процедуры привлечения к ответственности. Соответственно, перед наложением дисциплинарного взыскания от гражданского служащего требуются объяснения по произошедшим фактам(обстоятельствам), до принятия соответствующего решения дисциплинарного проступка вполне возможно и нет, есть некие обстоятельства, которые предположительно свидетельствуют о совершении гражданским служащим дисциплинарного проступка. Вполне возможно, что никакого проступка нет, или есть, но не с его стороны.

Перед наложением дисциплинарного взыскания необходимо провести служебную проверку, служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по заявлению самого гражданского служащего, чего, как правило, не происходит. Сам служащий в отношении себя крайне редко инициирует, такого не бывает.

В ходе служебной проверки необходимо установить, прежде всего, фактсовершения того или иного проступка, вину, причиныиусловия, способствующие совершению, характер и размервреда, а если проводится по заявлению служащего, то наличиеобстоятельств, послуживших основаниемдля проведения проверки. Проверка проводится кадровой службой соответствующего органа, при участии юридической службы соответствующего органа.

В решении о проведении проверки может даваться поручение общего характера в адрес руководителей соответствующих структурных подразделений, а могут указываться конкретные служащие, которым поручается проведение соответствующей проверки. Проверка должна быть проведена в течение месяца и должна завершиться письменным заключением, по результатам которого представитель нанимателя принимает решение о применении или неприменении соответствующего дисциплинарного взыскания.

При этом по результатам проверки на основе анализа фактов представителю нанимателя должны быть даны соответствующие предложения по применению или неприменению дисциплинарного взыскания.

Гражданский служащий, в отношении которого ведется проверка, может в ходе проверки давать соответствующие объяснения, представлять документы и материалы. Он это делает помимо формального письменного объяснения, которое он делает по запросу представителя нанимателя.

Тут надо понимать, что если объяснение, которые запросил представитель нанимателя, служащий обязан давать, т.е., в принципе, отказаться он не может, хотя физически может, заставить его нельзя, но содержится обязанность, если он не дает письменное объяснение, этот факт актируется и не является препятствием для наложения взыскания, то в случае с проведением проверки дача объяснений – это его право. Соответствующее дисциплинарное производство осуществляется в его отношении, он уже может давать объяснения или нет, представлять доводы в свою защиту или нет, в ходе проверки может обжаловать незаконные с его т.з. действия. По результатам проверки налагается одно из дисциплинарных взысканий.

Теоретически дисциплинарные взыскания (кроме увольнения с государственной службы), они не градируются, не существует их иерархии, но по факту замечание считается менее серьезным взысканием, нежели выговор, но предупреждение о неполном служебном соответствии более серьезные, нежели выговор и замечание, но в данном случае прямой установлено нормативной иерархии нет. Т.е. нигде не написано, что надо сперва вынести замечание, потом выговор или что выговор более серьезный, чем замечание. Но по факту так считается, определенная иерархия существует.

Что касается увольненияс государственной службы, то онов качестве санкцииприменяется только в строго определенных случаях.

Например, за неоднократное без уважительных причин неисполнение должностных обязанностей, в том случае, если служащий уже имеет дисциплинарное взыскание.

Служащий считается подвергшимся дисциплинарному взысканию в течение одного года. Соответственно, применение взыскания в виде увольнения в таком случае возможно только до истечения года с момента применения соответствующего дисциплинарного взыскания.

При этом надо иметь ввиду, что в данном случае суды достаточно активно применяют практику, имеющую место для аналогичных процедур в трудовом праве и трудовом законодательстве. Т.е. для того чтобы уволить с государственной службы по этому основанию, применяется не только правило о том, что необходимо повторное взыскание, но и правило о том, что соответствующий дисциплинарный проступок должен быть совершен после наложения первого взыскания,это важно. Нельзя уволить, если второй проступок совершен до наложения взыскания.Увольнение характеризует не просто неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а именно систематический характер такого неисполнения. Самого слова «систематический» в законе нет, но практика о такому пути в данном случае идет.

Общий смысл: увольнение есть исключительная санкция дисциплинарная, поэтому необходимо установить не только формально факт совершения проступка, но необходимо установить факт, что лицо непригодно к исполнению обязанностей государственного служащего, для этого должны быть серьезные основания. А это подтверждается тем, что лицо уже после того, как оно было привлечено к дисциплинарной ответственности, продолжает ненадлежащим образом исполнять свои обязанности. Он упорствует в своем заблуждении, упорствует в своем неисполнении должностных обязанностей, здесь есть еще момент. Обычная санкция может налагаться за неисполнения и ненадлежащее неисполнение, а увольнение только за неоднократное неисполнение. Человек должен не исполнить. Если он что-то исполнил: криво, косо, но, тем не менее, пытался, то это невозможно. Это взыскание первое тоже должно быть за неисполнение или должен быть доказан факт последующего неоднократного неисполнения, а это сложно, поскольку мы помним: одно наказание за один проступок, нельзя дважды за одно. По факту необходимо, чтобы одно из предыдущих взысканий было тоже за неисполнение. Потому что если первое только за то, что он исполнил неправильно, после этого дважды исполнил что-то не так, нет подтверждения неисполнения, потом в суде доказывать придется, а это сложно, почти невозможно, поэтому один раз надо ему выговор за неисполнение. Обязательно он должен один раз не исполнить, а в отношении служащего это почти невозможно, поскольку редко когда служащий что-то не исполняет совсем.

В суде говорят: вы знаете, он так исполнял, что как будто не исполнил, или он не достиг цели, это детский сад, штаны на лямках, это вообще не аргумент, в данном случае необходимо доказывать, что имело место явно различимая обязанность совершить действие или воздержаться от действия, но он этого не делал. Не «не принял надлежащих мер во исполнение … по халатности…», т.е. нельзя человека уволить за то, что он неоднократно написал проект приказа с ошибками, его можно уволить за то, что он дважды не написал проект приказа, хотя должен был это сделать. При этом сам факт того, что он себе что-то писал на компьютере не играет никакой роли. Должен был представить проект к1 сентября, не представил – не исполнение без уважительных причин, представил хрень, вкривь, вкось написанную – ненадлежащее исполнение обязанностей.

Поэтому, когда мы будем хоть на службе, хоть на работе, нужно представлять к сроку то, что у нас просят. Это исполнительская дисциплина. Потому что если мы представили что-то плохое, то «дуракам закон неписан», надо косить «под идиотов». Лучше исполнять плохо или еще как-то, чем не исполнять. Исполнительская дисциплина – составная часть дисциплины.

Служащего можно уволить за т.н. однократное грубое нарушение, как то:

♦ прогул, отсутствие более4 часов подряд в течение служебного дня(от рабочего дня ничем не отличается) на служебном месте (от рабочего места ничем не отличается). Это4 часа подряд, т.е. если мы отсутствовали3 часа, потом пришли на5 минут, потом опять ушли на3 часа – это не основание для увольнения, а основание для наложения взыскания. Это будет опоздание, циничное опоздание и циничное отсутствие на служебном месте.

♦ появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического и токсического опьянения. Это, как говорил М.Н., нюхать «Клей-момент».

Основная трудность состоит в фиксации этого факта, фиксация факта, как правило, идет по наработанному правоприменению, связанному с трудовым законодательством.

Т.е. безотносительно к служебным проверкам факт появления на службе лица в состоянии алкогольного и иного опьянения актируется, т.е. об этом составляется акт. Как правило, 2 или3 человека составляют акт о том, что поведение соответствующего гражданского служащего давало основания полгать, что оно находится в определенном состоянии. Этот акт сам по себе не свидетельствует, было ли опьянение наркотическое, токсическое или алкогольное.

Если будет акт о том, что Пупкин В.П. находился в состоянии алкогольного опьянения тогда-то, мы все трое это видели, то можно не сомневаться в том, что Пупкину за это ничего не будет, потому что все эти трое явно не медики и не наркологи, они не знают и не могут характеризовать, поэтому в соответствующем акте необходимо написать соответствующие признаки, они могут написать, что он находился в состоянии алкогольного опьянения, но они должны описать, в чем это выражалось: особенности поведения, характерный запах, несвязная речь и т.д. Составлять акт о том, что Пупкин был пьян, бессмысленно, т.к. он будет говорить, что принимал лекарства и т.д.

♦ разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также разглашение служебной информации, ставшей ему известной в связи с исполнением служебных обязанностей.

Степень вины в данном случае не имеет принципиального значения, сам факт разглашения такой информации, причем, именно разглашение, а не создание условий для чего-то там. Если у служащего с письменного стола утащат документ – это разглашением не будет, за однократное совершение данного дисциплинарного проступка увольнения в качестве санкции следовать не может.

♦ совершение по месту службы хищения чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленные вступившим в силу приговором суда или решением по делу об административных правонарушениях.

♦ принятие руководителем необоснованного решения, повлекшего нарушение сохранности имущества, неправомерного его использования или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа.

Речь идет не об ущербе государственному имуществу вообще, не о причинении имущественного ущерба в интересах государства, муниципального образования, публично-территориального образования, речь идет именно и локально об имуществе государственного органа, т.е. имуществе, которое в установленном порядке за этим государственным органом закреплено.

♦ однократное грубое нарушение руководителем своих должностных обязанностей, повлекшее причинение вреда имуществу государственного органа или нарушение законодательства РФ.

В данном случае факт нарушения законодательства не должен устанавливаться вступившим в законную силу приговором или иным решением юрисдикционного органа, в данном случае речь идет о факте любого нарушения законодательства, пусть даже не имеющего характера административного правонарушения или даже преступления. Речь идет о необходимости устанавливать факт грубого нарушения, т.е. недостаточно формально установить факт нарушения законодательства. Условно говоря, выбросил батарейку в обычную урну, перешел улицу в неположенном месте или еще что, необходимо устанавливать экстраординарный характер такого нарушения, которое может заключаться в наличии каких-либо неблагоприятных последствий как организационного, так и материального или любого иного характера, или же очевидную нерациональность, нецелесообразность такого решения в предлагаемых обстоятельствах.

В данном случае речь идет не о просто принятии какого-либо ошибочного решения, формально нарушающего закон, речь идет о неком экстраординарном обстоятельстве и принятии соответствующего решения.

При этом необходимо иметь ввиду, что не любое основание для расторжения служебного контракта и увольнение со службы является дисциплинарным проступком и должно устанавливаться в порядке дисциплинарного производства.

Так, например, недостаточная квалификация, состояние здоровья или отказ продления допуска к государственной тайне или оформление допуска, собственно говоря, оснований дисциплинарного производства не требуют, и не требуют установления вины, потому что если то или иное обстоятельство или деяние является дисциплинарным проступком, то всегда, даже при проведении служебного расследования, надо устанавливать вину. В иных случаях расторжения по инициативе представителя нанимателя установление вины не требуется.

Дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее, чем через один месяц со дня его обнаружения, не считая времени, необходимого на проведение служебной проверки(которая тоже может длиться месяц), не считая времени нахождения работника в отпуске или иного времени его отсутствия по уважительным причинам.

При этом временем обнаружения считается время, когда фактически была получена информация о том, что произошли некие обстоятельства, совершены определенные действия, которые могут быть квалифицированы как дисциплинарные проступки. При этом не является необходимым, чтобы факты и обстоятельства непосредственным образом связывались именно с деятельностью конкретного гражданского служащего. Достаточно лишь того, чтобы эти факты стали известны какому-либо из должностных лиц соответствующего органа, причем, не обязательно, чтобы это должностное лицо само имело право налагать соответствующие взыскания.

Если речь идет о получении информации из какого-либо входящего документа или корреспонденции, то соответствующий срок необходимо исчислять с момента поступления этого документа в государственный орган, что определяется проставлением соответствующего входящего номера. Входящему номеру корреспондирует соответствующая дата. Не техническое поступление бумаги в орган, а проставление входящего номера. Входящий номер означает, что бумага была идентифицирована в своем качестве, т.е. это не просто лист, это входящий документ, который был идентифицирован и поступил на рассмотрение. Именно проставление номера, его регистрация, а не момент, когда документ попал на глаза какому-либо руководителю, был ему передан и т.д., это в данном случае не имеет принципиального значения.

В случае с дисциплинарными проступками, носящими длящийся характер, такой срок необходимо исчислять с момента окончания совершения данного дисциплинарного проступка или с момента, когда его совершение было фактически обнаружено,безотносительно к моменту прекращения совершения, ни в коем случае не в момент начала.

Как правило, когда речь идет о государственной гражданской службе, соответствующие моменты могут быть достаточно легко определены и формально зафиксированы в связи с тем, что, как правило, любое действие государственного гражданского служащего, оно так или иначе фиксируется: либо фиксируется на конкретном документе, либо посредством отражения стадии принятия решения или рассмотрения документа в тех или иных базах данных.

Если речь идет о дисциплинарном проступке, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением поручения или указания, то данный срок должен исчисляться со дня, следующего за днем истечения срока исполнения поручения.Если руководитель по своей нерадивости это не проверил, не продумал, не проконтролировал, это его личные проблемы, это не проблемы работника.Правонарушение совершилось. Он должен был исполнить поручение в срок, он его не исполнил, всё, сроки пошли.

Еще раз, чтобы было понятно: исчислять со дня не получится, поскольку в любую секунду этого дня исполнение не началось, т.е. правонарушения нет, поэтому если мы будем считать с этого дня, это неправильно, т.е. в любую секунду этого служебного дня он еще не исполнил, а узнали мы, что он не исполнил,только тогда, когда он закончился. Следующий день – это нормально, поскольку неисполнение мы зафиксируем в следующий день, а не в этот в этот неисполнения еще нет, в каждую конкретную секунду он еще может исполнить.Даже если его нет на работе, он может вернуться, влететь в кабинет и сказать: «Я все сделал, посмотри, начальник!» У нас нет оснований в это не верить.

В таких спорных случаях всегда трактуется в пользу служащего, так будет понятнее и лучше.

Это не имеет никакого значения, потому что возможность издать приказ будет двигаться в течение всего служебного дня, мы же меряем не часами, а полными днями, поэтому, когда произойдет отсечка, не имеет никакого значения. Все равно, тот день – первый, следующий – второй и т.д.

Когда у нас было неисполнение соответствующего поручения, здесь тонкий момент, связанный с тем, что если он все-таки исполнит это поручение через месяц,два, три пять, то опять же, возникает вопрос ответственности за ненадлежащее исполнение или за что-то. Здесь достаточно тонкий момент, поскольку, все равно, когда исполняется, мы начинаем понимать: да, оно совершено, но позднее исполнение не свидетельствует о том, что именно в момент позднего исполнения оно обнаружено, не свидетельствует в любом случае. Это может свидетельствовать о наличии другого, связанного с этим дисциплинарным проступком, но не этого.

В данном случае необходимо устанавливать не когда обнаружил, а, скорее,когда должен обнаружить. Если по своей нерадивости соответствующее должностное лицо технически этого не сделало, то это не является основанием для того чтобы исчислять сроки так, как это следует из недостаточно осмотрительного поведения.Факт имел место, т.е. поручение дано, оно не исполнено.Это ясно, вся информация есть, то, что он не подумал и не обнаружил – его проблемы.

Взыскание может быть наложено не позднее 6 месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки по истечении2 лет со дня совершения дисциплинарного проступка, не считая времени производства по соответствующему уголовному делу, которое может установить соответствующий факт.

Дисциплинарное взыскание выносится в письменной форме с указанием оснований применения дисциплинарного взыскания, выдается служащему под расписку в течение5 дней. Взыскание может быть обжаловано в суд или в Комиссию по служебным спорам(полумифический орган, реально таких органов власти практически не создается).

Соответственно, каких-либо требований к приказу, акту по наложению дисциплинарного взыскания закон не устанавливает, однако из формулировки с указание «основания для применения», следует, что,во всяком случае,необходимо дать ссылку на норму закона, которая применена при наложении дисциплинарного взыскания, а также описание самого дисциплинарного проступка. Степень подробности такого описания зависит от конкретных фактических обстоятельств и от усмотрения лица, издающего такой акт. Это могут быть как приказы в одно предложение, так и достаточно пространные документы на2-3 страницы с подробным описанием, что совершил гражданский служащий. На самом деле подробное описание не требуется, потому что при рассмотрении соответствующего дела все равно будут запрашиваться как объяснения самого государственного служащего, так и материалы служебной проверки. Именно в материалах служебной проверки и будет содержаться основная информация о дисциплинарном проступке, его квалификации и о вине гражданского служащего в совершении дисциплинарного проступка, конкретно на государственной гражданской службы пространные, в принципе,приказы не нужны, вполне достаточно однозначных данных служебной проверки, которые позволяют установить те или иные обстоятельства.

Служебное время и время отдыха.

Служебное время – время, в течение которого служащий в соответствии со служебным распорядком, графиком работы и условиями служебного контракта должен исполнять свои обязанности, а также иные периоды, которые в соответствии с законом отнесены к служебному времени, главным образом, связаны с ненормированным служебным днем.

Для государственных гражданских служащих по общему правилу установлена нормальная, общеустановленная для РФ продолжительность служебного времени, составляющая 40 служебных часов в неделю, при5-дневной служебной недели, если индивидуальными особенностями или особенностями соответствующего органа не установлено иное.

Ненормированный служебный день устанавливается по установленному представителем нанимателя перечню должностей, в соответствии со служебным контрактом. В связи с установлением ненормированного служебного дня, установлен дополнительный оплачиваемый отпуск, не менее3календарных дней.

Государственным служащим предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск, базовая продолжительность его составляет30 календарных дней, для высших и главных должностей35.

При этом, служащим устанавливается дополнительный отпуск за выслугу лет: 1 день за каждый 1год службы, но не более40 календарных дней и45 для высших и главных органов(имеется ввиду общая продолжительность отпуска).

Таким образом,в государственной гражданской службе стимулируется длительное пребывание на государственной службе.

Государственный служащий в рамках исполнения своих должностных обязанностей имеет определенные права и обязанности.Права и обязанности можно условно разделить на несколько групп.

Обязанностиделятся нафункциональныеивнутриорганизационные.

Функциональныеобязанности составляют обязанности государственного служащего, связанные с исполнением своих функций по обеспечению реализации компетенции соответствующего органа власти, т.е. это обязанности, свойственные данной конкретной должности. Строго говоря, они и составляют его должностные полномочия.

Что касается внутриорганизационныхобязанностей, то это обязанности дисциплинарного характера, т.е. по соблюдению установленного распорядка, и обязанности, призванные обеспечить устойчивость функционирования как конкретного органа, так и системы управления в целом. Это некие универсальные обязанности, свойственные всем служащим данного органа или же всем государственным служащим в РФ вообще. Что-то вроде обязанностей соблюдать законы, воздерживаться от действий, которые могут нанести ущерб государственным интересам, обязанности подавать декларации и т.п.

В качестве отдельного элемента правового статуса государственного служащего нормативно выделяется особая категория как запреты, хотя фактически они являются составной частью обязанностей государственного служащего, как и ограничения. Другой вопрос, что они определенным образом сформулированы в соответствующем виде прямого запрета совершать те или иные действия, что,в свою очередь,означает и обязанность воздерживаться от соответствующий действий. Перечислять их нет смысла, надо прочитать в законе.

Что касается правгосударственного госслужащего, они тоже могут быть разделены на несколько групп:

♦ права функционального характера– определенные правомочия, которые призваны обеспечивать исполнение государственным служащим своих обязанностей. Что-то вроде права на запрос определенных документов, право обратиться к вышестоящему должностному лицу за разъяснениями, относительно поручения или запросить письменное подтверждение исполнения поручения, которое госслужащий считает незаконным. Как мы уже говорили, даже если государственный служащий получает письменное подтверждение поручения, которое он считает незаконным, то он, все равно, обязан отказаться от его исполнения. Это не военная служба, здесь письменный приказ никого ни от чего не освобождает, т.е. если служащий считает распоряжение незаконным, если оно является незаконным, то служащий не имеет право его исполнять и он сам несет за него ответственность, а не его руководитель. Это не значит, что руководитель не будет нести ответственность, будет, но он будет нести ответственность то, что он отдал незаконное распоряжение, а исполнитель за то, что он его исполнил. В итоге, ответственность будут нести все, никакого гуманизма.

Мысль законодателя нам, абстрактно говоря, понятна. Сделано это для того,чтобы не перекладывалась ответственность на вышестоящего. Сама по себе мысль понятна и извинительна, другой вопрос: чтобы не сделал, сам виноват. Законодатель косвенно исходит из того, что, в отличие от военной службы, последствия исполнения или неисполнения того или иного распоряжения, особенно неисполнения, они не будут фатальны для окружающих.Речь не идет об угрозе жизни, здоровью и т.д. Чтобы гражданский служащий оказался в такой ситуации, это практически невозможно.

Такого рода права являются не его субъективными правами, а правомочиями, которые призваны обеспечить исполнение обязанностей, не более того. Это не то, что государственный служащий сидит и думает: а запрошу я у другого государственного служащего документ, хочется мне. Это для исполнения какого-либо указания, ему необходим документ, не запросить документ он, строго говоря, право не имеет. Для того чтобы реализовать свою обязанность, у него есть функциональное право.

- социальные права гражданского служащего, как то: право на оплату труда, право на отдых, в т.ч. на оплачиваемый отпуск, право на социальное страхование, медицинское страхование в соответствии с законом, право на пенсионное обеспечение.

Для федеральных государственных гражданских служащих существует общеустановленная система пенсионного обеспечения, ничем от прочих граждан не отличающихся, но в целом ряде субъектов Федерации для госслужащих существует своя собственная система пенсионного обеспечения, когда такого рода пенсия в разы превышает общеустановленную. Например, в СПб таковая система существует.

- права служащего дисциплинарного характера, связанные с правом государственного служащего давать необходимые объяснения и защищать свои права в связи с наложением дисциплинарного взыскания, в связи с иными действиями представителя нанимателя, вышестоящего руководителя, которые с его т.з. несут ему какой-либо ущерб.

- организационные правапризваны обеспечить исполнение служащим своих обязанностей. Физическую и организационную их исполнимость. Заключается это в обеспечении надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения. Речь здесь идет, как правило, о предоставлении необходимого служебного места, оборудованного достаточным образом для исполнения обязанностей. Если исполнение обязанностей требует какого-либо передвижения, переездов, перемещения в пространстве, то либо обеспечение транспорта, либо оплата проезда и иные организационные права.

Следующее из этой группы - право на ознакомление с регламентом и иными документами и локальными актами, которые устанавливают его право и обязанность, а также критерии оценки эффективности служебной деятельности, критерии возможности служебного роста. У служащего есть право на служебный рост на конкурсной основе, для этого он должен ознакомиться с соответствующими критериями.

Таких критериев, как правило, нет или заключаются они в простом обстоятельстве: «служи хорошо, будет тебе счастье». «Повышать будут тех, кто изготовит50 документов, плюнет через левое плече три раза»- такого не пишут, это глупо требовать. Законодатель исходит из того, что надо нормировать.

Что касается критериев для поощрения.

Теоретически в локальных актах организации, а также в должностном регламенте должны быть указаны с той или ной степенью подробности, основания для поощрения. В должностном регламенте они указываются для отдельных категорий, просто уровень оплаты труда зависит от достижения определенных показателей, что тоже возможно, т.е.такого не бывает, но закон предусматривает. Для всех прочих это пишут в локальных актах.

Общий смысл: служащий должен иметь возможность выстраивать свое служебное поведение рационально с тем, чтобы добиться денежных или иных поощрений, а для этого государственному гражданскому служащему необходимо знать соответствующие критерии, т.е. к чему ему стремиться. В большинстве случаев при назначении соответствующих поощрений учитываются не столько количественные, сколько качественные критериальные, в большинстве случаев, субъективно-оценочные показатели, что,главным образом,связано не столько с нежеланием рассказать, как же служащему вести себя, чтобы быть хорошим, сколько с тем, что сам характер работы подавляющего большинства государственных гражданских служащих просто не позволяет как-то нормировать их служебное поведение количественными параметрами.

Условно говоря, государственный служащий – это не токарь и не сборщик конвейера, когда натачал50 деталей – столько-то, 52 детали – больше и т.д.У служащих так нельзя, поскольку в большинстве случаев их служебное поведение не нормируется.

Это не значит, что не предпринимаются соответствующие попытки. Предпринимаются. Пытаются ввести определенный количественный показатель, они носят либо позитивный, либо негативный характер.

Классический пример негативного критерия – например, количество неисполненных поручений. Вроде бы критерий справедливый, но, как обычно, есть нюансы, связанные с тем, что у одного поручений50, и не исполнено2, а у другого поручений6 и не исполнено2. Понятно, что оценка их служебной деятельности будет немножко разной.

Кроме того, значимость неисполнения тех или иных поручений и указания тех сроков, она разная, оценить ее количественными параметрами, рейтинговыми баллами невозможно.

Максимум, до чего дорастает отечественная управленческая мысль – этокоэффициент исполнительской дисциплины. Эта страшная фраза на практике означает отношение общего количества поручений, указаний, заданий и прочего к количеству исполненных. Соответственно, если он равен1, то служащий в шоколаде, он молодец, если он меньше1, то нет.

Коэффициент исполнительской дисциплины связан с формальными критериями, но качественной характеристики он не содержит. Ничего более справедливого, чем этот коэффициент, в основе своей, конечно, дурацкий, но максимально справедлив. Все остальное потребует учета на каком-то уровне, когда каждое поручение надо будет оценивать в баллах до того, как оно выполнено. Это оценочный субъективный фактор, он не устраняет субъективизм, на который закон ориентирует.

На такого рода управленческих должностях плохо нормируется труд, будь то государственная служба или «Газпром», это, в известной мере, просто невозможно.

Поощрение и награждение.

Для стимулирования добросовестного и эффективного осуществления гражданским служащим своих обязанностей существует система поощрений и награждений, которую можно условно разделить на:

♦ стимулирующие меры материального характера (поощрения);

♦ стимулирующие меры морального характера, которые не влекут за собой непосредственным образом предоставления лицу каких-либо денежных средств или материальных средств.

Соответственно, первая группа – это, прежде всего,разного рода поощрения денежного характера, связанные с добросовестным и эффективным(безупречным, как говорит закон) несением службы.

Речь идет о том, что государственный гражданский служащий должен либо своими конкретными действиями, либо своим поведением в течение длительного времени показать бОльшую эффективность своей работы, нежели та, что формально предписана должностным регламентом. Соответствующие поощрения могут выплачиваться либо по решению представителя нанимался, либо по решению вышестоящих органов.

Кроме того, допускается вручение ценного подарка, который помимо материальной составляющей несет в себе еще и некоторое моральное поощрение. Соответственно, если говорить о мерах морального характера, то в данном случае речь идет о выделении данного служащего из числа прочих и объявление позитивной оцени его деятельности, как то:

♦ награждение Почетной грамотой. Целью является не создание материальных выгод, а выделение служащего из числа прочих. Цель – выделить, т.е.тем самым поощрить с моральной т.з., т.е. задача такая же, как рейтингование студентов. Вроде как от того, что он там в верхних строчках рейтинга, ему от этого ни холодно, ни жарко. Значительная часть просто говорит, что это занятие для особо тронутых. Однако же каждому приятно быть в верхней части списка, а в нижней части списка не очень приятно. На государственной службе примерно то же самое, только люди взрослее, рациональнее относятся к жизни. Тем не менее, да. Факт точно такой же: практически ничего не стоит, а результат достигается.

♦ присвоение почетных званий (Заслуженный юрист, строитель и т.д.);

♦ награждение государственными наградами (ордена и медли);

♦ награждение разного рода знаками отличия ведомственного характера, е являющимися государственными наградами;

♦ объявление благодарностей и т.д.

Благодарность отражается в личном деле и заносится в трудовую книжку, выплата денежного поощрения не заносится, а награждение Почетными грамотами, объявление благодарности, награждение нагрудными знаками – это отражается. Кроме того, имеет большое значение с т.з. награждения государственными наградами, потому что там, в любом случае, есть некая иерархия. Для того чтобы быть награжденным медалью, надо каким-то образом отличиться, это хорошее дело. Вроде как особо неинтересное, вроде как непосредственно не отражается, но крайне полезное,и стимулирует не факт награждения конкретного служащего, стимулирует не его лично, а стимулирует всех прочих, потому что – его лично простимулировали – это важно, но, в основном, это воздействие на иных, не отмеченных. Потому что, условно говоря, дали кому-то почетную грамоту, да еще и ценный подарок, человек уже думает: а мне тоже Почетную грамоту дадут, в голове возникает дикая мотивация. А уж там какие шекспировские страсти происходят вокруг награждения государственными наградами – страшное дело. Почему одному дали медаль300-летия СПб, а другому просто Почетную грамоту- человек обижен, человеку неприятно, человек будет лучше исполнять свои обязанности.Это забавно выглядит со стороны, но крайне действует на человека.

Кадровый резерв на гражданской службе.

Кадровый резерв формируется для замещения вакантных должностей. В соответствии с ранее действующим законодательством да закона «О государственной гражданской службе», кадровый резерв существовал в виде т.н. резерва на выдвижение. Терминология с советских времен. Связано с тем, что для занятия более высоких должностей подыскиваются наиболее достойные кандидатуры. Т.е. это формализовывалось не достаточно жестко. Связано это было с тем, что до принятия закона «О государственной гражданской службе» включение в кадровый резерв, в т.ч. в резерв на выдвижение, лицо включалось просто по решению руководителя. Условно говоря, любой человек мог быть волюнтаристским образом включен в кадровый резерв, т.о. он мог быть назначен на соответствующую должность без конкурсных процедур.Формально и ранее конкурсные процедуры должны были проводиться,но посредством нехитрого трюка с резервом они фактически не имели место.

Кадровый резерв в настоящее время существует в виде кадрового резерва соответствующего органа государственной власти, кадровый резерв РФ или субъекта РФ, т.е. кадровый резерв публично-территориального образования. Резервы публично-территориального образования формируются органом по управлению государственной гражданской службы.

Частным случаем кадрового резерва являются списки граждан, президентская сотня, т.е. списки, формируемые для Президента или Председателя Правительства на занятие руководящих должностей. Это, главным образом, вопрос в большей степени информационно-пропогандистский, но формально действительно такого рода перечни лиц являются частным случаем кадрового резерва РФ. Т.е. это не есть что-то экстраординарное, просто это надлежащим образом называется и определенным образом доводится до общества.

Соответственно, кадровый резерв формируется, во-первых, посредством проведения конкурса для включения лица в кадровый резерв, во-вторых, по результатам конкурса на замещение вакантной должности, когда участник конкурса не рекомендуется для замещения вакантной должности, но рекомендуется для включения в резерв, такая практика существует. Соответственно, формируется посредством конкурса в порядке должностного роста, т.е. то, о чем мы говорили, когда в органе формируется последовательная система кандидатов на выдвижение с тем, чтобы при освобождении вакансии оперативно эти должности замещать.

В резерв могут включаться лица по результатам аттестации в целях должностного роста, могут включаться лица, уволенные с государственной службы в связи с призывом на военную службу или АГС, с восстановлением на гражданской службе по решению суда, в данном случае с его согласия, когда лицу предлагается включение в резерв, поскольку непосредственно нет возможности предоставить ему интересующую его должность. Далее, в связи с исполнением обязанностей или избранием на должность, которая исключает нахождение на гражданской службе. Или в связи с какими-либо чрезвычайными обстоятельствами(катастрофы, стихийные бедствия, в т.ч. связанные с этим решения Президента РФ или решения соответствующего ОИВ) в случае, если это препятствует дальнейшему нахождению на службе.

В чем смысл?

Смысл ровно тот же, что и в отставке в отношении военнослужащих или судей. Связано это с тем, что лицо в данный конкретный момент по личному решению или в связи с какими-либо обстоятельствами не может исполнять обязанности, связанные с государственной службой. Однако, в принципе, представляет интерес для государства или государственного органа,и может быть впоследствии с его согласия привлечено к выполнению каких-либо государственных функций, государственных обязанностей.Речь идет о том, что лицо перспективно, например, упразднился орган или произошло сокращение штата или вообще, сокращение.Не обязательно, чтобы это было стихийное бедствие. Т.е. лицо, в принципе, с этим согласно. Или, например, не хочет человек замещать совсем нижестоящую должность, пускай поработает в другом месте. Возможны разные варианты. Как правило, это не практикуется, но законодатель исходит из того, что, в принципе,это возможно. И лицо может быть возвращено в строй, если в этом будет надобность.

Назначение на должность из кадрового резерва проходит по решению представителя нанимателя или по решению вышестоящих инстанций (в т.ч. Президент или Председатель Правительства). Ровно,как и включение в кадровый резерв осуществляется решением этих же должностных лиц по результатам проведения соответствующих процедур.

Как уже говорилось, наиболее часто встречающийся кадровый резерв – аналог старого резерва на выдвижение, все остальное практикуется достаточно редко.

Перевод государственного служащего на иную должность и связанные с этим гарантии.

Необходимости в переводе государственного служащего на другую должность возникает, главным образом, в связи с реорганизацией или ликвидацией соответствующего органа власти, а также по состоянию здоровья(что бывает редко) или в связи с переводом государственного гражданского служащего вместе с органом в другую местность. Например, как в последнее время у нас происходит перевод судебных инстанций из Москвы в Санкт-Петербург.Ситуация вполне нормальная.

Государственному служащему с учетом квалификации, образования, стажа гражданской службы или работы по специальности предоставляется возможность замещения должности в этом же органе, в органе, которому переданы соответствующие функции, или в другом государственном органе. Возможно также направление служащего на дополнительную подготовку, переподготовку и повышение квалификации. Переподготовка и повышение квалификации реально не практикуется или практикуется весьма ограничено, поскольку решение о реорганизации(ликвидации) органа принимается за непродолжительное время до их фактического осуществления. Т.е. если мы говорим о переподготовке или повышении квалификации, то нужно хотя бы полгода, чтобы что-то переподготовить или повысить квалификацию. Как правило, на реорганизационные мероприятия отдается несколько меньше времени. Считается, что такую реорганизацию необходимо производить достаточно быстро, поскольку понятно, что один орган уже не работает, другой еще не создан, ГУ провисает, хотя оно в любом случае провисает. Управленческие связи теряются быстро. Во время последней административной реформы аппарат был парализован года на полтора. Решения принимались быстро, проблемы были с вопросами выработкой решений, исполнением решений.

Соответственно, в данном случае некоторую сложность представляет вопрос предоставления должностей государственным гражданским служащим.

Во-первых, в государственном органе по общему правилу не может одновременно действовать два штатных расписания(строе и новое), поэтому новое штатное расписание необходимо вводить в действие не незамедлительно, после принятия решений, а через достаточно продолжительное время с тем, чтобы осуществить необходимые реорганизационные мероприятия.

Технически реорганизация органа происходит посредством приятия решений 2 видов. Первое – решение о ликвидации органа как такового и создание новых органов или решение о ликвидации структурных подразделений и создании новых структурных подразделений.Т.е. принимается решение о создании новой организационной структуры. Но это само по себе для осуществления реорганизационных процедур недостаточно. Необходимо утвердить новое штатное расписание соответствующего ОИВ и прекратить таким образом действие старого штатного расписания. Именно эти решения и будут являться, собственно говоря, решениями о ликвидации должностей или решениями о введении(учреждении) новых должностей государственной гражданской службы.

Исключение составляют решения о ликвидации органа как такового. С ликвидацией органа ликвидируются и все соответствующие должности, что не устраняет необходимости введения нового штатного расписания.

Предложения новой должности должны делаться в письменном виде с предложением конкретной должности.

Условно говоря, недостаточно под расписку показать новое штатное расписание и сказать: выбирай, куда хочешь (что практикуется).

Почему так нельзя делать? Потому что конкретная должность, как минимум, должна соответствовать уровню квалификации в части наличия профессионального образования. Сам представитель нанимателя или уполномоченные на это лица (скорее всего, кадровая служба)должны выбрать одну или несколько должностей. Выбрать означает, что эти должности по уровню квалификации,с образованием и стажем данному служащему подходят, поскольку он не может знать, что это за должности, какие квалификационные требования.

Предлагая вакантные должности, необходимо иметь ввиду, что согласие служащего занять ту или иную вакантную должность означает, что с ним будет заключен служебный контракт. Предложение должности означает готовность представителя нанимателя подписать служебный контракт с этим служащим при условии любого его выбора.

Т.е., условно говоря, вам предлагают2 должности. Мы говорим: эта должность меня устраивает. Мы пишем: согласен с назначением этой должности, прошу меня перевести на нее. После этого представитель нанимателя не может сказать: ты ее выбрал, но я передумал, не хочу, чтобы ты ее занимал. Это нарушение прав гражданского служащего, т.е. он вправе требовать, чтобы эта должность ему была предоставлена.

Именно поэтому основную трудность представляет предоставление на выбор вакантной должности в других органах, а по закону это положено делать. Т.е. это мало того, что эта должность должна быть вакантна, а вообще говоря, такой обмен информации между органами с т.з. вакантных должностей представляет собой некую трудность, потому что должен быть обмен не только информацией о наличии вакансии как таковой, но и о наличии квалификационных требований, что само по себе сложно. Самое главная трудность заключается в том, что представитель нанимателя как руководитель одного из органов, ему очень сложно гарантировать, что руководитель другого органа заключит с эти лицом соответствующий контракт. Потому что, понятно, что предложения в других органах следуют в связи с тем, что лицо не соглашается с предложением в текущем органе. А не соглашается это лицо, главным образом, потому что ему предлагают нижестоящую должность, а предлагают ему нижестоящую должность, потому что его работой недовольны.

Фактически получается так: своему коллеге, условно говоря,пытаются сплавить сотрудника, который по каким-то причинам не устраивает здесь (плохо работает, склочный характер и т.д.). Мало того, сказать:«Слушай, дорогой председатель соседнего комитета, я хочу избавиться от человека Х. У тебя есть вакансии для него?» Такая постановка вопроса. Чтобы мы ему ответили? «Иди как ты лесом, дорогой товарищ представитель нанимателя».

Тут на самом деле есть некая тонкость: не предложить эту должность означает, что человек потом будет говорить: мои права нарушены, мне не предложили все имеющиеся должности.

Фактически обычно в других органах предлагают такие должности, которых человек реально не согласится.Вообще это большая трудность, вообще уволить человека сложно, тем более, уволить его по закону вообще тяжело. Проще создать невыносимые условия для работы. [Так, это шутка. Не под запись про невыносимые условия для работы. Законодательство надо соблюдать четко и неуклонно, хахахаха].

Некоторую трудность представляет также обоснование преимущества, которое дается одному работнику перед другим. Потому что ситуации сокращения должностей или сокращения штата, она подразумевает, что не всегда можно всем работникам, занимающим должности определенного уровня, предоставить аналогичные должности в рамках новой оргштатной структуры.

Условно говоря, было5 начальников управления, стало4. Возникает вопрос: во-первых, куда девать еще одного? Куда девать- понятно: уволить. Вопрос в том, а как отбираем лиц на занятие это должности? Закон говорит: с учетом квалификации, стажа работы и т.д. Т.е. тот, кто добивается лучших результатов, тот, в принципе,и должен занимать эти должности. Но это должно быть всегда обоснованно. Поэтому грамотная кадровая служба всегда готова. Например, в описываемом случае у 4 начальников управления нет выговора, а у одного есть;у одних есть поощрения, у кого-то нет;у кого-то уровень денежного поощрения выше, у кого-то другой;у одного больше стаж, опыт, у другого меньше и т.д. В данном случае всегда необходимо формально это обосновывать, не с т.з. принятия решений, когда принимается решение, оно не обосновывается, его необходимо обосновывать с т.з. возможности последующих судебных разбирательств, когда каждое лицо собирается восстанавливаться. И в данном случае суд по факту может рассматривать эти обстоятельства. В т.ч. обстоятельства, почему тому ли иному лицу отдан приоритет над прочими, это тоже рассматривается. Нельзя сказать: почему мы тебя не назначили – это отдельно, а почему мы назначили того, мы сейчас в суде рассказывать не будем, это к делу не относится. Относится. Суд всегда рассматривает эти вопросы.

Более того, суды,при рассмотрении такого рода дел, зачастую применяют по аналогии соответствующие позиции ВС РФ, которые выработаны в отношении трудового законодательстве. Когда есть аналогичная норма в законе «О государственной гражданской службе», суда по аналогии применяют эти Постановления Пленума, они на них ориентируются. Поэтому, хотя законодательство о государственной службе не является трудовым законодательством, но при этом суды безусловно ориентируются на Пленумы ВС РФ относительно применения ТК РФ. Это по факту имеет место.

В данном случае необходимо будет доказать, как минимум, что лицу предложена хотя бы одна вакантная должность,или соискатель отказался от переподготовки, повышении квалификации.

Иными словами, закон не говорит, что должны быть предложены10 должностей в этом органе, 5 или6, но само формальное предложение должности в другом органе должно иметь место. Поскольку закон говорит: должны быть предложены должности, в т.ч. в другом органе. Это и по старому законодательству, и по новому. Т.е. сколько вы предложили в текущем органе – это важно и хорошо, но в другом органе нужно предложить хотя бы одну. Т.е. всегда надо договариваться с другим органом, чтобы, если он выберет, с ним был заключен служебный контракт. Или понимание того, что это заведомо неприемлемое для него предложение(например, были начальник управления, предложили главного специалиста).

Если лицо не соглашается на предложенное предложение, которое всегда должно быть, хотя бы одно в другом органе, то оно увольняется с государственной гражданской службы, служебный контракт расторгается.

Трудность состоит в руководящих должностях,потому что в исполнительских должностях такая проблема стоит менее остро.

В силу этих обстоятельств крайне опасно для представителя нанимателя параллельно с реорганизацией проводить в т.ч. и мероприятия, связанные с назначением на ту или иную должность в порядке должностного роста.

Т.е. если у нас, например, было5 начальников управления, осталось5 начальников управления, но какого-то начальника отдела мы повысили, а начальника управления пытаемся уволить, то 9 из10, что суд будет его восстанавливать. Или мы так замотивируем, что его надо в тюрьму сажать, что вряд ли получится. Потому что люди будут сравнивать: он у вас находился на службе, вы его не уволили, ничего с ним делать не пытались, даже ему поощрения платили, взысканий у него нет или есть одно за опоздание на работу (это ни о чем). Вопрос: почему вы отдали предпочтение другому человеку? Ответить на этот вопрос будет сложно. Он у нас занимал достаточно высокую должность, мы его не уволили, теперь мы говорим, что плохо работает, надо повышать другого человека. Почему?Здесь аргументы обычно заканчиваются,поскольку «не тот человек и вообще» и т.д., какие-то аргументы психологического плана для суда не аргументы вообще. Здесь нужны формальные и формально обоснованные основания, а их обычно нет или надо мотивировать это заранее соответствующими решениями, как то: наложение взыскания. Взыскание хорошо действует, но и государственный служащий как любой работник взыскание может обжаловать. В общем, реорганизовать орган сложно, но можно при некоторой сноровке.

Индивидуальные служебные споры, конфликты интересов мы прочтем сами, потому что мы грамотные. Индивидуальных служебных споров на государственной службе не бывает, на госслужбе с профсоюзами тяжело, хотя, в принципе, наверное, это можно.

[Задачи по теме «Государственная служба» многогранны, эти темы подходят для составления задач, с большой долей вероятности задача по госслужбе попадется нам на экзамене, поэтому решаем их с большим энтузиазмом и рвением].