Бюджетное устройство России

Современное бюджетное устройство России

В конфедеративных (союзных) государствах, которые представляют собой образованный на постоянной основе союз суверенных государств, нацеленный, как правило, на достижение политических или военных целей, государства, входящие в состав конфедерации, имеют собственные бюджетные системы. Наряду с ними может создаваться и бюджет конфедерации, формируемый из взносов входящих в конфеде­рацию государств. Примером тому может служить Союз России и Бе­ларуси — союзное государство, общий (союзный) бюджет которого формируется за счет взносов его участников. На аналогичных принци­пах построен бюджет Европейского Союза, за одним исключением — евробюджет имеет к тому же собственные налоговые и неналоговые доходы¹. Кроме того, государства, вновь вступающие в Европейский союз, переходят на общеевропейские бюджетные стандарты постепен­но. Так, в конце 2003 г. Правительство Болгарии утвердило программу развития бюджета и бюджетной политики на 2004 — 2006 гг., и эти три года станут последними для государственного бюджета Болгарии, когда его показатели не будут ограничиваться и определяться требованиями Европейского Союза.

Правовой статус участников бюджетных отношений в Российской Федерации регламентируется: (1) Бюджетным кодексом Российской Федерации (принят государственной думой 17 июля 1998г., в веден в действие с 1 января 2000 г.); это базовый законодательный акт; 2) соответствующими специальными законами федеральных органов субъектов Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления; 3) указами Президента Российской Федерации; 4) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; 5) соответствующими актами федеральных органов исполнительной власти.

Для России как федеративного государствахарактерно трехуровневое строение ее бюджетной системы. В переводе с греческого слово «система» означает «целое, составленное из частей».

Бюджетный кодекс РФдает следующее определение: «бюджетная система- основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостное образование, состоящее из множества элементов, сходящихся между собой в определенной связи (координации, функциональной зависимости и т.д.). Отсюда следует, что для того, чтобы дать полное представление о бюджетной системе Российской Федерации, надо дать ответ на два вопроса: 1) из каких составных частей состоит эта система и 2) частью какой более крупной системы она выступает? В свою очередь, ответ на первый вопрос заключает в себе представление о внутренней структуре бюджетной системы Российской Федерации.

Структура бюджетной системы нашей страны определена в статье 10 БК РФ. В соответствии со статьей 1 Конституции РФ Россия явля­ется федеративным государством. Поэтому ее бюджетная система со­стоит из бюджетов трех уровней (подсистем):

1) федеральная подсистема, представленная федеральным бюдже­том и бюджетами государственных внебюджетных фондов;

2) региональная подсистема, представляющая собой совокупность бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территори­альных государственных внебюджетных фондов;

3) муниципальная подсистема, представленная местными бюджетами.

Таким образом, в самом первом приближении бюджетная система Российской Федерации определяется законодателем как совокупность трех подсистем (бюджетов и внебюджетных фондов) более низкого по­рядка, каждая из которых также составлена из определенной взаимо­связанной совокупности элементов. Отметим, что это соответствует сложившемуся в отечественной экономической и юридической науке еще в советский период чрезвычайно узкому пониманию бюджетной системы только как совокупности всех видов бюджетов страны (а в на­стоящее время еще и внебюджетных фондов)¹.

Основные функции управления государством возложены на центральные органы власти. Для выполнения ими их обязанностей, для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий формируется централизованный финансовый фонд – федеральный бюджет.

Федеральный бюджет– основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является главным средствомперераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России.

Для решения многочисленных задач федеральный бюджет наделен федеральными налогами и неналоговыми доходами.

Региональные бюджеты — центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, воз­ложенных на государственные органы управления субъекта Россий­ской Федерации. Региональные бюджеты: 21 бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 11 бюджетов национальных (автономных округов).

В современных условиях все в большей степени региональ­ные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономиче­ском и социальном развитии территорий.

В последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется.

Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружаю­щей среды. При этом круг финансируемых мероприятий расши­ряется.

С помощью региональных бюджетов государство осуществ­ляет выравнивание уровней экономического и социального раз­вития территорий, которые в результате исторических, геогра­фических, военных и других условий отстали в своем экономи­ческом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.

Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населе­ния конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами на­селения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и разви­тие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции, и услуги которых также являются важным компонентом обеспе­чения жизнедеятельности населения.

Местное самоуправление — обязательный компонент демокра­тического государственного строя. Оно осуществляется самим на­селением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представи­тельные и исполнительные органы, они наделяются определен­ными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться передан­ными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

1. формирование денежных фондов, являющихся финансо­вым обеспечением деятельности местных органов власти;

2. распределение и использование этих фондов между от­раслями народного хозяйства;

3. контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач – в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

Бюджетная система Российской Федерации— это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней — федерального, регионального и местного (ст. 6 БК РФ).

Вместе с тем при более детальном рассмотрении можно утверждать, что бюджетная система характеризуется не только системой бюджетов и внебюджетных фондов (это только один из ее элементов), но и принципами ее построения, закрепленными в бюджетном законодательстве. Поэтому приведенное выше легальное определение бюджетной системы отражает рассматриваемую правовую категорию в ее узком — экономическом — смысле. Между тем проведенный анализ позволяет сделать вывод о неточности (недостаточности) такого подхода для целей регламентации нормами права порядка функционирования бюджетной системы.

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на определенных принципах систему урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в сфере планирования, формирования, распределения, использования средств государственных и местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных фондов, а равно в ходе бюджетного процесса, в процессе государственного (муниципального) бюджетного контроля и в процессе привлечения к ответственности за нарушения законодательства в бюджетной сфере.

При таком подходе под элементами (подсистемами) бюджетной системы Российской Федерации следует понимать не только бюджеты и внебюджетные фонды, но и подсистему носителей бюджетной компетенции (а это — Российская Федерация, 89 ее субъектов и около 29 тыс. муниципальных образований), подсистему участвующих в бюджетных правоотношениях государственных органов, органов государственных внебюджетных фондов. Кроме того, к элементам бюджет­ной системы относятся принципы ее организации и функционирова­ния, а также определяющая правовые рамки и надлежащие формы ее функционирования подсистема норм бюджетного права.

Таким образом, бюджетная система Российской Федерации выступает совокупностью:

системы бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федера­ции;

системы бюджетных правоотношений;

системы участников бюджетных правоотношений и норматив­но-правовой базы бюджетной деятельности.

Эффективность финансового обеспечения деятельности Россий­ского государства, с одной стороны, выступает важной составляющей государственного суверенитета России, а с другой — гарантирует вы­полнение государством и его органами необходимых для поддержа­ния такого суверенитета публичных социальных, политических, орга­низационных и иных функций. В этом и заключается главная роль бюджета, бюджетной системы и социальная ценность бюджетных от­ношений.

Бюджетные отношения формируются в процессе функционирова­ния бюджетной системы, т.е. в ходе деятельности государства и муни­ципальных образований по планомерному образованию (формирова­нию), распределению и использованию денежных фондов (финансо­вых ресурсов) в целях реализации своих задач.

Таким образом, бюджетное устройство любого государства наибо­лее целесообразно рассматривать с комплексных, государствоведческих и экономико-правовых позиций. Тем более что, будучи экономи­ческими по своей природе отношениями, бюджетные отношения непо­средственным образом определяются политикой государства, осуществляются строго в правовых рамках, а сам бюджет может суще­ствовать только в правовой форме.

Еще Аристотель писал, что наука имеет «дело с тем или другим специальным бытием, и, отводя себе какую-нибудь (отдельную) об­ласть, она занимается этой областью»¹. В нашем случае такой «обла­стью» науки о бюджетной системе выступают бюджетные отношения, являющиеся:

1) с точки зрения юридической науки — предметом бюджетного права, которое, в свою очередь, является частью семьи финансовых от­раслей права;

2) с точки зрения экономической науки — предметной областью изучения науки о государственных финансах.

Главная экономическая сущность бюджетавыражается в том, что он формирует финансовую базу для функционирования органов государства и местного самоуправления. При этом сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств.