Основными институтами, в которых прослеживается взаимосвязь административного и гражданского права, являются: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование, возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-правовые институты включают нормы права, устанавливающие возможность применения к субъектам гражданского права административно-властных методов, т.е. имущественные отношения испытывают на себе властно-распорядительный и императивно-регулирующей потенциал административно-правового регулирования. По мнению Ю.А. Тихомирова, административное право нужно рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм <27>.

--------------------------------

<27> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С. 97.

Таможенное право, которое регулирует отношения в области таможенного дела, использует методы административно-правового регулирования и административные процедуры. Основными сферами правового регулирования отношений в области таможенного дела являются: отношения по установлению порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; отношения, возникающие в процессе таможенного контроля; отношения, появляющиеся в процессе обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и должностных лиц; отношения по установлению и применению таможенных режимов; отношения по установлению, введению и взиманию таможенных платежей. Определенные связи имеются у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Нормы трудового права определяют статус государственных служащих как участников трудового процесса. Что же касается норм административного права, то они регулируют государственно-служебные отношения, в частности условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса и т.д.

Отношения между администрацией и имеющимися в организации профсоюзами также регулируется и трудовым, и административным правом. Если они возникают по поводу, например, заключения коллективного договора, установления заработной платы, очередности ежегодных отпусков и т.п., то такие отношения составляют предмет регулирования трудового права. Иной характер имеют отношения между указанными сторонами по вопросам организации производства и труда, разработки планов развития данной организации. Они имеют организационный, управленческий характер, а потому регулируются нормами административного права.

Много точек соприкосновения у административного права с финансовым, которое регулирует отношения, складывающиеся в процессе финансово-кредитной деятельности Российского государства. Для регулирования этих отношений используется административно-правовой метод. Однако финансовое право признано самостоятельной отраслью, так как регулирование привлеченных денежных средств, их распределение и использование в государственных интересах имеют большое значение и отличаются специфическими особенностями. То же самое характерно и для соотношения административного права с земельным, нормы которого посредством административно-властного метода регулирующие отношения между государством-собственником и ее пользователями в своей совокупности выделены в самостоятельную отрасль.

Содержание норм административного права об ответственности за административные правонарушения соприкасаются с рядом норм уголовного права. Так, административным правом определяются основания административной ответственности должностных лиц, а уголовным правом - уголовная ответственность за должностное преступление. Отграничение административного права от иных соприкасающихся с ним отраслей свидетельствует о его самостоятельности. Одновременно соотношение административного права со смежными отраслями говорит об их взаимосвязи в единой системе российского права.

Глава 3. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

3.1. Понятие и структура норм административного права

Норма административного права представляет собой первичную клетку, общеобязательное правило поведения, установленное или санкционированное государством в целях регулирования соответствующих общественных отношений.

Административно-правовые нормы отражают то общее, что свойственно всем нормам права, и то особенное, что характеризует административное право как самостоятельную отрасль российского права.

Большинство ученых считают, что наиболее существенным признаком правовой нормы является ее государственно-обязательный характер, как правила поведения, рассчитанные на неоднократное

применение. Сущность правовой нормы как общего правила состоит в том, что она относится к виду или категории общественных отношений, а не к одному или нескольким единичным отношениям.

Нормами административного права определяются рамки должного поведения органов государственного и муниципального управления, их служащих, граждан, а также организаций (их органов) в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Российского государства. Посредством административно-правовых норм указанные субъекты наделяются определенными полномочиями. В этих нормах устанавливаются также гарантии реализации прав и соблюдения обязанностей. Административно-правовая норма - это обязательное формально-определенное правило поведения (предписание), установленное и охраняемое государством для закрепления и регулирования общественных отношений, возникающих и развивающихся в процессе исполнительной и распорядительной деятельности публичных органов власти.

Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, применение и соблюдение норм административного права гарантируется не только организационными, разъяснительными, стимулирующими средствами, но при необходимости и мерами государственного принуждения.

Внутренняя структура административной нормы в целом совпадает со структурой норм других отраслей права и состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза - элемент административно-правовой нормы, указывающий на условия (фактические обстоятельства), при наступлении или ненаступлении которых предписание вступает в действие. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой административно-правовой нормы, являются юридическими фактами, порождающими административные правоотношения.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть абсолютно определенной, точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой. Например, гипотеза нормы Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <28> устанавливает точный возраст, по достижении которого граждане России мужского пола подлежат принятию на воинский учет.

--------------------------------

<28> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть и относительно определенной, т.е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой. Например, военнообязанный, без уважительной причины не являющийся по вызову в военкомат, может быть привлечен к административной ответственности в виде штрафа, налагаемого властью военкомата. В данном случае вопрос о квалификации понятия "неуважительная причина" решает должностное лицо - военный комиссар.

Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов административного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правоотношений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также в самой административно-правовой норме, в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.

Диспозиция - главная часть административно-правовой нормы, содержащая конкретное правило поведения. Санкция - мера государственного воздействия, применяемая к органам управления, должностным лицам и гражданам, не соблюдающим или нарушающим правила поведения. Это, например, административные или дисциплинарные наказания, налагаемые на должностных лиц.

3.2. Виды административно-правовых норм

Существуют различные критерии классификации административно-правовых норм. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников, регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина, нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, и т.п.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан, порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального

административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающая, т.е. предписывающая в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ, при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней;

б) запрещающая норма предусматривает юридически властное предписание, указывающее на недопустимость определенного поведения под страхом применения административного воздействия. Например, полиции запрещено применение специальных средств в отношении женщин с явными признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности, малолетних, несовершеннолетних и т.п.;

в) уполномочивающая (дозволительная) норма. Она устанавливает возможность для исполнителей действовать в пределах ее предписания, наделяет их правом соответствующего варианта поведения в дозволенных границах.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (право на обжалование неправомерных действий должностных лиц), должностное лицо, осуществляющее контрольно-надзорные функции, может применить к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия.

Надо сказать, что в известной мере процесс перераспределения запрещающих и уполномочивающих норм в пользу последних имеет место в управлении отраслями экономики. Это объясняется дальнейшим развитием в единстве административных и экономических методов, сочетание которых требует и более гибкого правового регулирования. Задача заключается в том, чтобы оно обеспечивало эффективное выполнение органами исполнительной власти их управленческих функций, создавало наиболее благоприятные возможности для оперативного решения назревших вопросов, для развития тех общественных отношений, которые способствуют дальнейшей стабилизации рынка в России;

г) стимулирующая (поощрительная) норма обеспечивает с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Например, установление налоговых и иных льгот, освобождение от налогообложения, применение льготного кредитования и т.п.;

д) ограничивающая норма (вводящая ограничения на определенную деятельность или действия); е) регистрационная, или уведомительная, норма (касающаяся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений,

предприятий различных форм собственности, субъектов малого бизнеса); ж) рекомендательная норма включает конкретный совет исполнителю, как поступать в

определенных условиях. Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач.

По характеру правового воздействия нормы административного права могут быть охранительными, т.е. предусматривать правила, направленные на защиту прав и свобод человека, охрану правопорядка, государственной безопасности, обороны страны, окружающей природной среды и т.п., а могут быть регулятивными, т.е. регулировать деятельность физических и юридических лиц, органов государства и других субъектов в целях достижения позитивных управленческих результатов.

По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть общефедеральными (действующими на территории всей страны), региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ с распространением действия на определенные территории, например, районы Дальнего Востока), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).

По объему регулирования административно-правовые нормы делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управленческих отношений.

По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен).

3.3. Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведения в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений.

Известны следующие варианты реализации административно-правовых норм:

-соблюдение норм административного права означает пассивное ненарушение указанных норм, т.е. несовершение действий, направленных на нарушение запрета, установленного нормой;

-исполнение - точное следование участников регулируемых отношений тем юридическим предписанием, запретам и дозволениям, которые в них содержатся;

-использование (осуществление) - выражается в активной реализации норм административного права, при которой субъект по своему усмотрению, желанию использует предоставленные им права. В этом случае реализуются управомочивающие нормы. Например, осуществление гражданами России своих конституционных прав на объединение (ст. 30 Конституции РФ), на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Важно отметить, что использование права предполагает выбор самого субъекта административного права. При этом существует значительное различие в реализации прав гражданами

ив использовании правомочий органами исполнительной власти и их должностными лицами. Использование или неиспользование субъективных прав гражданами является сугубо добровольным делом. Иначе обстоит дело с осуществлением полномочий государственными органами и должностными лицами. Здесь осуществление является не только правом, но и обязанностью этих органов и должностных лиц;

-применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочными органами (должностными лицами) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным делам (например, приказ о назначении на должность, призыв на воинскую службу и т.п.).

Административно-правовая норма в этом случае реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения и, например, какого-либо запрета (переход улицы в неположенном месте), а путем официального юридически властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов исполнительной власти.

С учетом проведенной в предыдущем параграфе классификации административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межрегиональном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их выход и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах.

Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Союза Независимых Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие прекратилось, а для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства: 1) дату ее вступления в силу; 2) пределы действия после вступления в силу.

По общему правилу федеральный конституционный закон, федеральный закон вступают в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установил иной срок. Нередко в постановлении о вступлении закона в силу оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства России, вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации, "Российской газете", если не установлен иной срок.