исполнительной власти Президента РФ, Прокуратуру РФ и Банк России. Однако, как нам представляется, непринадлежность данных государственных органов к какой-либо ветви государственной власти еще не является веским основанием для отнесения их к исполнительной власти со всеми сугубо специфическими формами и методами ее деятельности.

--------------------------------

<14> См.: Административное право. М.: Омега, 2007. С. 24.

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

2.1. Предмет административного права

Государственное управление нуждается в правовой организации и оформлении. Такая необходимость предопределяется многими факторами, в числе которых можно назвать прежде всего прямое отражение в этой деятельности государственных интересов. Правовая форма придает им официальный характер, непосредственно воплощает их в обязательных в масштабе организованного общества предписаниях нормативного и индивидуального характера.

Тем самым господствующая в обществе воля материализуется в конкретной форме общественной жизни: в праве находит свое выражение государственная воля. Следовательно, правовое регулирование управленческих отношений в конечном счете подчиняет их воле и интересам государства, способствует своими специфическими средствами развитию их в направлении, соответствующем перспективам развития российского общества.

Не менее важное значение имеют и другие факторы: представительство государства в сфере управления в лице многочисленных, различных по своему назначению и месту в официальной иерархии субъектов - органов государственного управления и отдельных должностных лиц; активное участие в управленческих отношениях граждан и негосударственных организаций; исключительно широкий круг общественных отношений, возникающих в сфере осуществления исполнительной власти.

Правовая регламентация в этих условиях призвана создать и обеспечить прочный правовой режим, в рамках которого организуется и осуществляется исполнительная деятельность, складываются и развиваются управленческие отношения, определяются обязанности и правомочия их участников. Правовая форма связей в сфере государственного управления является, таким образом, важнейшим условием эффективного функционирования всей его системы.

Отдельные стороны деятельности участников процесса управления испытывают на себе регулятивное воздействие норм различных отраслей российского права (в частности конституционного, муниципального, трудового). Но это воздействие не касается главного: собственно исполнительно-распорядительной деятельности и связанных с нею управленческих отношений.

Такую специальную задачу призвано реализовать административное право - самостоятельная отрасль российского права, имеющая свой специфический предмет регулирования.

Предмет отрасли права составляет круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью; входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. Предмет административного права - правоотношения в сфере исполнительной власти, в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами.

Осветить весь комплекс отношений, находящихся в сфере влияния норм административного права, практически невозможно. Неслучайно административное право обладает наиболее обширной из всех отраслей права, плохо поддающейся систематизации и вследствие этого явно недостаточно исследованной особенной частью. Более того, анализ системы административного законодательства также весьма затруднителен, поскольку круг источников административного права определить крайне трудно, а назвать хотя бы их приблизительное число и вовсе не представляется возможным.

Между тем выявление предмета административного права достаточно актуально, поскольку предмет определяет распространение на те или иные отношения административно-правового воздействия, каждое, как мы увидим в дальнейшем, отличается значительным своеобразием и сопряжено с возможностью правомерного ограничения некоторых прав и свобод, закрепленных Конституцией.

Исходя из данного выше наиболее общего предмета административного права можно наметить круг наиболее типичных управленческих отношений, подпадающих под административно-правовое регулирование. В административно-правовой литературе <15> эти отношения группируются по различным основаниям. В частности, привлекает внимание классификация этих отношений, данная Ю.Н. Стариловым.

--------------------------------

<15> См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 43; Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: ЭКСМО, 2005. С. 10; Советское

административное право. Государственное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 1978. С. 62.

1. В зависимости от субъектов управленческих отношений он выделяет следующие их виды:

а) между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, находящимися на различных организационно-правовых уровнях;

б) между субъектами исполнительной власти, не связанными отношениями подчиненности (например, между двумя министерствами РФ);

в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

г) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, учреждениями, организациями;

д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор), и государственными предприятиями;

е) между органами исполнительной власти и организациями негосударственной формы собственности (общественными, коммерческими, муниципальными);

ж) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

з) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;

и) между органами исполнительной власти и гражданами; к) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами <16>.

--------------------------------

<16> См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 43.

2.Применительно к направлениям административной деятельности выделяются следующие группы управленческих отношений:

а) связанные с подготовкой, принятием управленческих решений различного рода, прежде всего правовых актов управления;

б) связанные с осуществлением повседневной деятельности исполнительного и распорядительного характера;

в) связанные с осуществлением контроля и надзора за исполнением решений (актов), за оперативной деятельностью подчиненных или подконтрольных объектов;

г) связанные с осуществлением юрисдикционной деятельности.

3.По объему административной деятельности можно выделить управленческие отношения:

а) в сфере общего управления (руководство комплексом отраслей государственного управления); б) в сфере специального управления (руководство по отдельным вопросам межотраслевого

характера); в) в сфере отраслевого управления (руководство отдельной отраслью государственного

управления).

4. По областям административной деятельности выделяются управленческие отношения: а) в области управления экономикой; б) в области управления социально-культурной деятельностью;

в) в области управления административно-политической деятельностью.

Таковы основные виды общественных отношений, составляющие предмет административного права. Их перечень, доступный в более углубленной классификации, свидетельствует об охвате административно-правовыми средствами регулирования разнообразных, широких общественных связей.

Обобщая вышесказанное, можно дать определение предмета административного права. Это

система общественных отношений, складывающаяся в сфере публичного управления по исполнению законов и подзаконных актов и направленная на достижение социально-полезных целей.

2.2. Метод административного права

Административное право свою регулятивную функцию осуществляет определенным только ему присущим методом воздействия на общественные отношения. Сущность метода обусловливается содержанием государственно-управленческой деятельности и предметом административного права.

Административное право относится к тем немногим отраслям, которые имеют свой собственный метод правового регулирования, зачастую заимствуемый вновь выделяющимися современными отраслями бурно развивающегося российского права в так или иначе измененном виде.

Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты неравны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство.

Таким образом, административно-правовой метод в значительной степени связан с властной природой государственного управления, предопределяющей неравенство сторон регулируемых общественных отношений: одна сторона может приказывать другой. Властность, объективно присущая управлению, влечет как следствие и как одно из своих проявлений подчиненность одной стороны другой. Естественно, что такой стороной является тот или иной субъект (орган) исполнительной деятельности, реализующий принадлежащие ему полномочия государственно-властного характера. Отсюда метод властных предписаний, отношение власти и подчинения, для которых характерно решение вопросов по воле одной стороны.

Для понимания формулы (власть - подчинение) необходимо уяснить ее юридическое содержание. Являясь выражением властности управления, она в юридическом смысле означает не что иное, как то, что одна сторона в управленческих отношениях юридически властна, а другая юридически подвластна. В широком смысле слова это вовсе не означает обязательного организационного подчинения одной стороны другой, хотя и таковая часто имеет место. Речь идет фактически о соответствующем распределении полномочий по решению вопросов, возникающих в процессе осуществления функций государственного управления. Если в отношениях, регулируемых с помощью гражданско-правового (диспозитивного) метода, они решаются равноправными сторонами на началах взаимного волеизъявления, то в сфере действия административного права - на основе одностороннего волеизъявления субъекта управления, в котором выражается его воля, производная от воли государства, от имени которого данный субъект выступает.

Следовательно, властность административно-правового метода регулирования общественных отношений выражается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности и юрисдикционной обязательности предписания соответствующего субъекта управления. Односторонность юридического воздействия как форма выражения властности, конечно, проявляется неодинаково в различных вариантах конкретных взаимосвязей субъекта и объекта управления. По отношению к предприятиям и учреждениям государственной формы собственности - это императив, приказ, прямое распоряжение, по отношению к организации другой формы собственности (частным, общественным, муниципальным) - административно-правовое регулирование.

Во взаимоотношениях органов государственного управления (должностных лиц) с гражданами подчиненность последних в организационном (административном) смысле, разумеется, отсутствует. "Подвластность" в данном случае выражается в том, что соответствующий субъект государственного управления, и только он, может решить самостоятельно и юридически властно тот вопрос, в котором заинтересован гражданин. У гражданина нет и не может быть полномочий по решению соответствующих вопросов. Государство определяет порядок их решения (например, по заявлениям, ходатайствам, жалобам граждан) и тот официальный государственный орган, которому предоставляются необходимые юридически властные полномочия. Именно поэтому граждане обращаются с жалобами, заявлениями в указанный орган. Последний, руководствуясь законом, принимает необходимые решения, юридически обязательные как для граждан, так и для органов государственного управления (должностных лиц). Следовательно, удовлетворение законных притязаний граждан зависит от одностороннего юридически обязательного волеизъявления органа государственного управления.

Таким образом, властность и односторонность в подобного рода отношениях выражается в том, что устанавливаются соответствующие юридические правила, на основе которых принятие официальных (правовых) решений по заявлениям граждан отнесено к компетенции только органов государственного управления (должностных лиц). Конечно, в соответствии с требованиями закона соответствующие органы (должностные лица) обязаны удовлетворять законные требования граждан: эти органы и граждане в равной степени подчинены закону, который определяет именно такой порядок их удовлетворения. Но решение по заявлению выносит окончательно, односторонне и юридически властно именно орган государственного управления - это его односторонние функции в силу закона.

В других случаях органы государственного управления устанавливают в одностороннем порядке юридически обязательные правила поведения, которыми призваны руководствоваться и граждане (санитарно-гигиенические, правила паспортного режима, дорожного движения, противопожарной безопасности и др.). Здесь также проявляется юридическая подвластность граждан, их "подчиненность" волеизъявлениям субъектов государственного управления.

Оценивая таким образом юридическую природу властного воздействия органа государственного управления на гражданина, все же отметим, что, несмотря на то, что один из участников административно-правовых отношений действует от имени государства (органа, должностного лица),

однако далеко не во всех случаях принадлежащая ему власть имеет своим непосредственным объектом другого участника. Например, в тех случаях, когда управленческое отношение между органом и гражданином возникает по инициативе последнего (например, подача жалобы), административная власть используется вовсе не в целях подчинения заявителя.

Необходимо также учитывать, что властвование, будучи выраженным юридически, вовсе не сводится к принуждению одной из сторон управленческого отношения, хотя такая возможность не исключается. Оно не сводится к "приказам", с помощью которых буквально все решается сверху соответствующим органом государственного управления. В юридических предписаниях субъектов управления можно обнаружить множество самых различных форм воздействия на общественные отношения в сфере государственного управления: наделение правами, поддержка инициативы, удовлетворение ходатайства, распространение рациональных форм и методов организации и деятельности управляемых объектов, юридическое оформление прав граждан и т.п. <17>.

--------------------------------

<17> См.: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 76 - 77.

Исходя из этого, особенности административно-правового регулирования управленческих отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности, предмета административного права, можно охарактеризовать следующим образом.

Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений представлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав.

Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношений. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, которыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых.

В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Таким образом, суть метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий - предписание к действию надлежащим образом в соответствующих условиях, предусмотренных данной административно-правовой нормой.

Так, ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административные наказания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения проступка;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы; государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; протоколы об административном правонарушении не могут составлять неправомочные лица;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Это вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав.