исполнения должности, на государственную защиту, на денежное содержание, а также ряд других прав, установленных действующим законодательством. Эти права являются общими для всех госслужащих и гарантированы законодательством о государственной службе.

Следующим элементом административно-правового статуса государственного служащего являются ограничения и запреты, установленные законом при поступлении на государственную службу и при ее прохождении.

Ограничения - это такие установленные законом условия, при наличии которых гражданин не может быть принят на государственную службу и не может находиться на государственной службе, например, признание гражданина недееспособным, наличие у него заболевания, препятствующего поступлению на государственной службу и ее прохождению, и т.п.

Запреты - это установленные законом действия, от совершения которых государственный служащий должен воздержаться, например, запрет на осуществление предпринимательской деятельности, запрет на разглашение государственной и служебной тайны и т.п. <96>.

--------------------------------

<96> См.: Административное право России: Учеб. М.: Юнити-Дана, 2008. С. 178 - 179.

Последним элементом в структуре административно-правового статуса государственного служащего является ответственность. Ответственность - устойчивая основа всех элементов, образующих административно-правовой статус государственного служащего. Она служит важным средством обеспечения законности и дисциплины, поэтому ее следует считать своеобразным способом контроля за деятельностью государственного служащего. Она предстает связующим звеном между государственным служащим и государственной должностью с ее составляющими: полномочиями, обязанностями и правами. Так, превышение государственно-властных полномочий либо ненадлежащее выполнение обязанностей служащим квалифицируется как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление и, следовательно, влечет за собой юридическую ответственность. Государственные служащие могут привлекаться и к материальной ответственности, которая в отличие от других видов юридической ответственности государственных служащих носит восстановительный характер.

Материальная ответственность государственного служащего не исключает его дисциплинарной или уголовной ответственности.

Глава 9. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

9.1. Понятие и принципы государственной гражданской службы Российской Федерации

Из трех видов государственной службы правоохранительная и военная призваны обеспечить специфические функции охраны общественного порядка и защиты Российского государства от внутренних и внешних угроз. Государственная же гражданская служба направлена на реализацию общеадминистративных функций государственного управления в узком смысле.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:

1)основным признаком государственной гражданской службы является профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;

2)работать на государственной службе могут только граждане Российской Федерации. Это также подтверждается в ст. 13 и ч. 1 ст. 21 Закона "О государственной гражданской службе". Исключение из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации;

3)государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Государственный орган - это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее

собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства. Характерной чертой государственного органа является осуществление деятельности от имени и по поручению государства. Федеративный характер Российского государства предопределяет разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. "т" ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации. Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации"). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

Государственная гражданская служба Российской Федерации базируется на определенных принципах. Принципами государственной гражданской службы являются:

1)приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2)единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации. Этот принцип предполагает установление единого законодательства, регулирующего порядок поступления, прохождения и прекращения государственной гражданской службы всех уровней, статусное положение гражданского служащего и т.д.;

3)равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4)профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5)стабильность гражданской службы;

6)доступность информации о гражданской службе;

7)взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8)защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

9.2.Должности государственной гражданской службы

Государственная должность, как уже было отмечено, - это ключевое понятие для всей системы государственного управления. Государственная должность - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Как видно, признаками государственной должности являются: установленные круг обязанностей, денежное содержание и ответственность.

Все государственные гражданские должности в соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" подразделяются на две группы: 1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; 2) должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Должности государственной гражданской службы подразделяются на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. При этом они относятся к разным группам и для их занятия установлены различные квалификационные требования.

К должностям руководителей согласно Федеральному закону "О государственной гражданской

службе" относятся должности как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации. К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации и др. Эти должности не относятся к категории "руководители" государственной гражданской службы, и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется (ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации").

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, и лицам, замещающим должности категории "руководители" государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории "руководители".

В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" данные должности относились к категории "В". К должностям помощников (советников), например, относятся: помощник (советник) заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, помощник (советник) Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации - министра Российской Федерации.

Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты в основном выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. В соответствии с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" к должностям специалистов относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов, непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами. Федеральный закон "О государственной гражданской службе" устанавливает, что к должностям обеспечивающих специалистов относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Также должности государственной гражданской службы подразделяются на группы, в составе которых выделяют:

-высшие должности государственной гражданской службы;

-главные должности государственной гражданской службы;

-ведущие должности государственной гражданской службы;

-старшие должности государственной гражданской службы;

-младшие должности государственной гражданской службы.

Квалификационные требования для замещения должностей государственной гражданской службы включают:

1)требования к уровню профессионального образования;

2)требование к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стаж (опыт) работы по специальности;

3)требование к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Наличие высшего профессионального образования является обязательным требованием для лиц, занимающих или претендующих на занятие должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категорий "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей.

В число квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

Так, Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" <97> установлены следующие требования к замещению:

--------------------------------

<97> СЗ РФ. 2005. N 40. Ст. 4017.

а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;

б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;

в) ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;

г) старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требований к стажу.

В отличие от требований к образованию и стажу государственного гражданского служащего, которые закрепляются в законодательных актах или указах Президента Российской Федерации, требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, должны устанавливаться нормативным актом государственного органа, в котором учреждена данная должность, и включаться в должностной регламент гражданского служащего. Это объясняется тем, что работа в различных сферах государственного управления требует специфических знаний и навыков, поэтому установление единых требований по ним для всех должностей гражданской службы, в отличие от требований к образованию и стажу, невозможно.

9.3. Права и обязанности государственного гражданского служащего

Общие права государственных гражданских служащих установлены ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

В юридической литературе существуют различные классификации прав государственного служащего. Так, Д.Н. Бахрах подразделяет все права служащего на служебные и личные.

Служебные связаны с выполнением должностных обязанностей, Д.Н. Бахрах их также называет полномочиями. В ряду служебных полномочий он выделяет общеслужебные, профессиональные, должностные полномочия. Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий в продвижении и т.п. <98>.

--------------------------------

<98> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 237 - 238.

Ю.Н. Старилов выделяет три группы прав государственного служащего: статусные, функциональные, социально-личностные <99>. Представляется, что такое распределение применимо и для прав государственных гражданских служащих, закрепленных Законом о гражданской службе.

--------------------------------

<99> Старилов Ю.Н. Административное право: В 2-х т. Ч. 2. Кн. первая. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 439.

К первой группе прав государственного гражданского служащего относятся права на:

-ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

-ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами этого дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

-защиту сведений о гражданском служащем;

-должностной рост на конкурсной основе;

-профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

-проведение по его заявлению служебной проверки;

-рассмотрение индивидуальных служебных споров;

-защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд при их нарушениях.

Ко второй группе прав государственного гражданского служащего относятся права на: