Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которое он оценивает как противоправные. Еще раз отметим, что особенности предмета обусловливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование в то же время обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал. Участники управленческих отношений выступают как субъект и объект воздействия. Но их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений - носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий, как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, уже не вправе делать то, "что левая нога захочет", выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать его "дать молвить слово". Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры решения дел и разрешение споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал справедливости, демократии <18>.

--------------------------------

<18> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.М. Административное право. М.: Норма, 2004.

С. 23.

Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также в том, что право внедряет в административную деятельность несвойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Конечно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой.

Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений и средства, близкие к гражданско-правовому методу. Право обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие и т.д.

2.3. Система административного права

Система административного права - это внутреннее строение отрасли, отражающее последовательное расположение образующих ее элементов - институтов и норм, их единство и структурную взаимосвязь.

Административное право регулирует весьма обширный круг разнообразных общественных отношений управленческого характера. Это предопределяет необходимость известной систематизации административно-правовых норм либо путем объединения их в самостоятельные правовые институты (например, институт государственной службы, административного принуждения и т.д.), либо путем выделения норм, касающихся отдельных областей или сфер государственного управления (например, нормы, регулирующие отношения в области хозяйственной деятельности России).

Система административного права имеет не только чисто практическое значение (например, как база для проведения кодификационных работ), она теснейшим образом связана с научными и учебными аспектами административно-правовой проблематики (система науки, система учебного курса). При этом одной из существенных системообразующих проблем является то, что в административном праве тесно соприкасаются как нормы материальные, так и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как гражданское и уголовное право.

Большинство отраслей права в процессе своего развития выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное и уголовно-процессуальное право), некоторые отрасли права пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Следует отметить, что часть административистов склонна выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права <19>, в то время как другие предполагают процессуальные нормы объединить в специальную часть административного права наряду с традиционными общей и особенной частями <20>.

--------------------------------

<19> См., например: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002; Салишева Н.Г. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Саратов, 1999; и др.

<20> См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации: В 3-х ч.: Учеб. для вузов. М., 2003. С. 52 - 55.

Однако процессуальные нормы административного права, справедливо отмечает Ю.А. Дмитриев,

в значительной степени разнообразны и разноплановы, и их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциальной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п. <21>.

--------------------------------

<21> См.: Дмитриев Ю.А., Евтеев А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: ЭКСМО, 2005. С. 54.

На протяжении многих десятилетий учеными предлагается примерно одинаковая в главных чертах система административного права, состоящая из двух частей - Общей и Особенной, которые включают в себя несколько административно-правовых институтов. Современные ведущие ученые административисты России <22> в целом разделяют эту точку зрения, хотя есть и иные суждения <23>.

--------------------------------

<22> См.: Бахрах Д.М. Административное право России. М.: Норма, 2001. С. 27; Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М.: Юрист, 2004. С. 59; Общее административное право: Учеб. / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 63; Дмитриев Ю.А., Евтеев А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: ЭКСМО, 2005. С. 55.

<23> См.: Манохин В.М. Административное право России: Учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 25 - 26; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С. 85; и др.

Институты представляют собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть: отраслевыми (например, институт административно-правового статуса юридических лиц) и межотраслевыми (например, институт административной ответственности); материальными (например, институт законности деятельности исполнительной власти) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях); регулятивными (институт государственных службы) и охранительными (институт административного принуждения); простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).

В Общую часть входят следующие институты:

-регулирующие административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;

-регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

-регулирующие административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений, организаций;

-регулирующие административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальные, общественные, религиозные, коммерческие, и др.);

-регулирующие формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъекты права;

-обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;

-регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);

-регулирующие административно-деликтные отношения (виды, меры административного принуждения и порядок их применения, определение органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; регламентация принципов производства по делам об административных правонарушениях).

В Особенной части административного права рассматривается сущность организации государственного управления, вопросы соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления, понятие регионального управления, сущность межотраслевого государственного управления и его организационные формы, соотношение государственного управления и государственного регулирования, воздействие проводимой в России административной реформы на формирование системы структурных федеральных органов исполнительной власти.

Система Особенной части административного права может быть представлена в следующем виде. Нормы, регулирующие:

-деятельность в организационно-хозяйственной области (промышленность, строительный комплекс, агропромышленный, транспорт, связь, торговля, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание);

-деятельность в социально-культурной области (образование, здравоохранение, культура, наука,

физическая культура и спорт, социальное обеспечение);

-деятельность в административно-политической области (оборона, обеспечение государственной безопасности, внутренние дела, юстиция, иностранные дела, внешние экономические связи);

-межотраслевые управленческие отношения (прогнозирование и планирование, бюджетное регулирование, антимонопольная деятельность и др.).

Содержание Общей и Особенной частей административного права взаимозависимо и составляет единое целое. Нормы Общей части применимы ко всем институтам Особенной части. Так, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления, реализуются в процессе исполнительной деятельности органов управления во всех отраслях экономики или социально-культурного строительства с учетом их специфики.

Административное право - одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием публичной администрации. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок изложения штрафов приватизации предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.

Нормы, регулирующие систему административных актов, административный процесс, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. Последние используют административно-правовые понятия органа исполнительной власти, административной ответственности, административного наказания.

Система административного права помогает правильному пониманию содержания соответствующих административно-правовых норм, способствует решению задачи их унификации и кодификации.

2.4.Место административного права

вправовой системе Российской Федерации

Административное право, сохраняя свою самобытность, выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями российского права.

Наиболее тесная связь наблюдается между административным и конституционным (государственным правом), которое составляет основу всех отраслей российского права, включая и административное. Предметом конституционного права служат прежде всего общественные отношения, связанные с осуществлением представительной власти, деятельностью органов власти, реализацией избирательной системы, конституционного статуса граждан Российской Федерации. Его нормы (конституционные положения) закрепляют место государственного управления в системе государственного механизма, основы их взаимоотношений с органами власти, правосудия и прокуратуры, важнейшие принципы их формирования и деятельности. Следовательно, они служат исходным началом для норм административного права, регулирующих повседневную и многообразную исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного и муниципального управления, содержание которой состоит в непосредственном руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В нормах административного права развиваются и детализируются положения Конституции Российской Федерации и других источников конституционного права применительно к функционированию исполнительных органов.

Конституционное право вместе с тем имеет своим предметом общественные отношения, складывающиеся за рамками исполнительной деятельности, в частности, связанные с организацией и деятельностью органов государственной власти, с избирательной системой, с основными правами и свободами российских граждан и т.п.

Административное право регулирует ряд подобных отношений в тех случаях, когда требуется конкретизация норм конституционного права. Например, Конституция РФ закрепляет основы правового положения личности во всех областях жизни общества. Административное право также определяет правовой статус граждан, но только в сфере государственного управления и на основе соответствующих конституционных норм.

Административно-правовое регулирование обеспечивает реальность конституционных прав и свобод граждан. Так, органами государственного управления оформляются отношения, связанные с реализацией трудовых, социальных и других конституционных прав. Следовательно, в процессе государственного управления создаются необходимые условия для реализации принадлежащих гражданам прав и свобод. В равной мере сказанное относится и к обязанностям граждан, установленным Конституцией РФ.

Таким образом, существует как тесная связь конституционного и административного права, так и предопределенность в ряде случаев административно-правового регулирования общественных

отношений нормами конституционного права.

Достаточно глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом.

В предмет муниципального права входят отношения в области местного самоуправления. Отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. В пользу относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную свидетельствует следующее:

-местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т.е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления;

-термин "местное самоуправление" включает понятия "управление" и "местное", указывая таким образом на его главным образом управленческую сущность;

-местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление;

-муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т.е. управление, осуществляемое муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления;

-органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;

-органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться <24>.

--------------------------------

<24> См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 56 - 57.

Таким образом, административное право, изучая различные аспекты проблемы управления, включает в предмет своих исследований и такой вид социального управления, как местное самоуправление.

"Изучение местного самоуправления, - как справедливо считает Ю.Н. Старилов, - это логическое продолжение анализа более обширной темы управления, организации и сущности государственной власти в Российской Федерации, построения исполнительной власти и осуществления ее функций, а также децентрализации управления" <25>.

--------------------------------

<25> Там же.

Административное право весьма тесно соприкасается с гражданским правом, так как обе отрасли регулируют отношения имущественного характера. Однако нормы гражданского права относятся к имущественным отношениям, в которых стороны равноправны (например, нормы, регулирующие договор поставки продукции), а нормы административного права - к имущественным отношениям, базирующимся на административном подчинении одной стороны другой. В последнем случае орган государственного управления не рассматривается в качестве юридического лица, участвующего в гражданско-правовых отношениях. Он воздействует на имущественные отношения в сфере государственного управления теми методами, которые в его распоряжении. Например, на основе нормативного акта регионального исполнительного органа в сфере образования может быть осуществлена безвозмездная передача зданий, сооружений, оборудования из одного подведомственного этому органу учебного заведения другому.

Имущественная база возникших здесь отношений бесспорна. Но одновременно организация, передающая указанные объекты, является подчиненным органу государственного управления образованием. На основе его акта у нее возникает административно-правовая, а не гражданско-правовая обязанность, связанная с передачей имущества. Налицо, следовательно, управленческие отношения имущественного характера. Они регулируются не на началах равенства сторон, а путем властного распоряжения полномочного органа управления. В подобных отношениях есть и гражданско-правовые элементы, так как организации, между которыми происходит процесс передачи имущества, причем обособленного, конечно, выступают одновременно и в качестве равноправных юридических лиц: охрана их имущественных прав осуществляется в гражданско-правовом порядке. Налицо слияние административно-правовой и гражданско-правовой обязанностей <26>.

--------------------------------

<26> См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 1987. С. 85.