Глава 3. Разграничение предметов ведения

между федеральными органами исполнительной власти

и органами власти субъектов Федерации

Одним из наиболее острых вопросов федеративного строительства в России является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ситуация в сфере федеративного строительства свидетельствует о серьезной проблеме, стоящей перед Российской Федерацией, суть которой заключается в соответствии законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Анализ соответствия конституций ряда республик Конституции Российской Федерации в разграничении предметов ведения может служить яркой характеристикой этому.

Так, в конституциях некоторых республик (Бурятии, Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии), Тувы) присутствуют положения о делегировании отдельных полномочий в ведение Российской Федерации. Подобное законодательное решение построено на ошибочном понимании конституционно-правового характера полномочий Российской Федерации, согласно которому предметы ее ведения якобы складываются из полномочий делегированных России ее субъектами.

На самом деле, предметы ведения Российской Федерации определяются лишь ее суверенитетом и не являются производными от полномочий субъектов Федерации.

К числу конституционных актов, содержащих положения, грубо искажающие суть российского федерализма, относятся нормы конституций Чеченской Республики и Республики Тува, устанавливающие право последних на объявление военного положения. Эти положения находятся в прямом противоречии с пунктом «к» статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой вопросы войны и мира относятся к ведению России.

Конституция Чечни в пунктах 6 и 8 статьи 73 предусматривает наличие собственных вооруженных сил. Конституция Тувы также содержит аналогичные положения, вводя понятие государственного мобилизационного резерва (пункт 17 статьи 73).

Названные нормы, находясь в противоречии с пунктом «м» статьи 71 Основного Закона России, согласно которому вопросы обороны, в том числе и формирование вооруженных сил, находятся в ведении Российской Федерации, являются антиконституционными по своему содержанию.

Статья 25 Конституции Республики Башкортостан устанавливает, что «Право убежища в Республике Башкортостан иностранным гражданам и лицам без гражданства предоставляется в соответствии с нормами международного права». В этой связи необходимо напомнить, что международное право не признает подобной возможности для субъектов Федерации, исходя при этом из общего правила, согласно которому право предоставления убежища присуще лишь самостоятельным субъектам международного права ( в конкретном случае России).

Пункт 15 статьи 73 Конституции Тувы предусматривает возможность создания в республике собственной таможни, что в принципе противоречит части 1 статьи 74 Основного Закона России, гласящей, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ.

Особое внимание необходимо обратить на порядок конституционного определения и закрепления предметов ведения Федерации и субъектов в основных законах последних.

Сложившаяся со стороны органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации (Башкирия, Чечня, Тува) практика произвольного определения собственных полномочий при игнорировании компетенции Российской Федерации не может являться конституционной. Одновременно необходимо критически отнестись к пассивности федеральных органов государственной власти в урегулировании данной проблемы.

Еще одним вопросом в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на сегодняшний день является практика договорного процесса.

Столь пристальное внимание к договорам, как одной из конституционных форм разграничения предметов ведения и полномочий вызвано тем, что от них в немалой степени зависит состояние федеративных отношений в Российской Федерации.

В связи с этим особое значение приобретает содержательная сторона названных договоров. Представляется, что главная проблема здесь лежит в плоскости концептуальной основы договорного процесса. Несмотря на то, что к настоящему времени с отдельными субъектами Российской Федерации уже заключены подобные договоры (Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика) и ведется работа в том же направлении еще с целым рядом субъектов России (Республика Тува, Республика Коми, Мурманская область, Краснодарский край и др.), до сих пор не определены цель, условия и процедура их заключения. Отсутствие подробной правовой регламентации указанных вопросов отрицательно сказывается на качестве договорной деятельности в целом.

В этой связи представляется целесообразным не форсировать заключение договоров до принятия закона об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, который в отдельной своей части устанавливал бы единые требования к процессу заключения договоров.

Также неразрешенной до настоящего времени осталась проблема принципиальной возможности договорного перераспределения конституционно зафиксированных полномочий.

Несоблюдение правового принципа иерархии нормативных актов, согласно которому положения одного нормативного акта могут быть изменены лишь актом высшего порядка, либо актом аналогичного уровня, приводит к девальвации Конституции.

Выход из такой ситуации видится в изменении содержания договоров с регулирования предметов ведения России и ее отдельных субъектов на регламентирование полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации исключительно по вопросам совместного ведения России и ее субъектов.

Мы считаем, что формой такой регламентации может выступать Федеральный закон. Несмотря на то, что частью 3 статьи 11 Конституции России среди источников правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий указанный акт не назван, его использование основано на обладании им большей юридической силой, чем упомянутые выше договора.

Обращает на себя внимание еще одна проблема - соответствие положений заключенных договоров о разграничении предметов ведения нормам Конституции Российской Федерации.

К сожалению, правовой анализ их содержания не позволяет дать положительной оценки. Например, с юридической точки зрения, значительные несоответствия с Конституцией Российской Федерации (статьи 71) содержат договоры с Республикой Татарстан и Республикой Башкортостан, особенно в части определения предметов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и указанных республик и предметов собственного ведения последних. Отдельные положения названных договоров по существу в одностороннем порядке пересматривают статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации, ущемляя интересы России.

Сложившаяся ситуация отрицательно сказывается на процессе федерального строительства и требует компетентного решения, в частности со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.