Российская академия государственной службы при президенте российской федерации

Ю.С. ДУЛЬЩИКОВ

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

И УПРАВЛЕНИЕ

Москва - 1998

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.С. ДУЛЬЩИКОВ

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

И УПРАВЛЕНИЕ

Москва – 1998

ББК 65 Д 11 Рекомендовано к изданию кафедрой

Общего и специального менеджмента.

Д 11 Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М.: Изд-во РАГС, 2001.- 257 с.

Обобщается материал региональной экономики России за 1992-2000г. При исследовании основных направлений социально-экономического развития регионов, республик, краев и областей использованы Указы Президента РФ, документы и правовые акты Правительства Российской Федерации, программные решения федеральных и региональных органов управления. Раскрываются политэкономические аспекты взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в процессе вывода экономики из кризиса и реализации Программы «Стратегия развития Российской Федерации до 2010года», а также нормативно-правовых актов, связанных с переводом экономики регионов к рыночным отношениям.

Для слушателей, аспирантов и преподавателей РАГС, межрегиональных центров подготовки государственных служащих, экономистов и ученых, занимающихся региональными социально-экономическими проблемами.

ББК 65 Издательство РАГС, 2000

Введение

Постановление Правительства Российской Федерации «Основные положения региональной политики Российской Федерации», принятое в марте 1996 года практически не выполнило своей задачи. Несмотря на то, что все уровни власти и управления в стране нуждались в этом документе, для него не было подготовлено нормативно-правовое поле, обусловливающее полномочия каждого из них.

Разработка основных положений региональной политики с учетом новых условий хозяйствования обусловлена рядом объективных и субъективных обстоятельств. Во-первых, развал федеративных отношений, складывающихся под влиянием активной суверенной политике субъектов Федерации, привел к потере авторитарного влияния центра на места. Во-вторых, неравномерность и несогласованность рыночных реформ по вертикали и горизонтали государственных и региональных структур управления не позволяет планомерно осуществлять единую государственную политику реформ. В третьих, экономическая и социальная рассогласованность вертикали власти, территориальные претензии и национально-территориальные конфликты с федеральной властью нуждаются в правовом обеспечении. Результатом стало устойчивое нарастание межрегиональных и народнохозяйственных диспропорций. В-четвертых, в настоящее время логика ценностных ориентаций деформирована. Система интересов (частных, коллективных, региональных, государственных) пока не имеет интегрального критерия.

Экономические цели региона (области, края, республики) зачастую не совпадают с федеральными, политические интересы региональной элиты противостоят интересам государства и т.д. Разворачивается кризис национальной государственности, что проявляется в политической суверенизации регионов, в искажении их экономических интересов (в частности, в элитной политизации региональных интересов), в периодическом и спонтанном переделе национального общественного богатства региона между федеральными, региональными и местными структурами власти и коммерческими акционерными (совместными) корпорациями.

Государственные структуры власти (как представительные, так исполнительные органы) уже не раз пытались разработать основные положения региональной политики. Так, Государственная Дума 6 февраля 1995 г. депутатской группой «Регионы России» подготовила проект концепции «Новая региональная политика» и провела парламентские слушания. Обсуждение показало, что необходимость в разработке указанной концепции не подлежало сомнению. Вместе с тем, единства подходов до сих пор не достигнуто. В соответствии с Комплексным планом действий Правительства Российской Федерации еще в 1995 г. Министерству Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике было поручено разработать «Основные направления региональной политики в Российской Федерации» и подготовить соответствующее Постановление Правительства Российской Федерации.

В процессе подготовки указанного документа исследовательскую работу в этом направлении одновременно вели: Аналитический центр при Президенте Российской Федерации, Рабочая группа по региональной политике Совета Безопасности Российской Федерации; Совет по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству (СОПС и ЭС) при Министерстве экономики РФ; Институт экономики Российской академии наук; рабочая группа Министерства Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике, представительные органы власти - комитеты Федерального Собрания и Государственной Думы Российской Федерации, а также министерства и ведомства России, которые вынуждены создавать специализированные отделы и управления для согласования отраслевых проблем с региональными интересами субъектов Федерации. Нужно активно и быстро продвинуться в данном направлении. Одновременно, необходимо преодолеть разночтения различных разработчиков, в частности, объединить усилия президентских и правительственных ведомств, научных коллективов и представительных органов власти, обеспечить единство при разработке стратегического и тактического подходов в решении вопросов национальной (государственной) региональной политики.

В целом региональные исследования можно структурировать в следующие проблемные направления:

1. Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года №1300 и опубликована в «Российской газете» 26 декабря 1997 г.

2.Стратегия регионального развития России – в 1996 году ее разрабатывал Аналитический Центр при Президенте РФ. В настоящее время этим занимается фонд «Центр стратегических разработок», который подготовил программу «Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года».

3. Основные положения Государственной региональной политики Российской Федерации - одобрены Правительством Российской Федерации постановлением №327 от 23 марта 1996 года. Контроль за исполнением указанного документа возложено на Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям. Однако указанное министерство неоднократно преобразовывалось. В связи с этим становится понятным, что проблемы региональной политики в Российской Федерации оказались «бесхозными».

4. Механизмы реализации взаимоотношений между субъектами Федерации (по горизонтали) и Федерацией (по вертикали) - это связано с согласованными действиями администраций и представительных органов Субъектов Федерации с Правительством РФ.

Основные положения региональной политики, разработанные Министерством по делам национальностей и региональной политике Российской Федерации и одобренные Правительством РФ, направлены на формирование вертикальных и горизонтальных политических, экономических, духовно-культурных и этнополитических отношений и реализацию сбалансированных государственных и региональных интересов. Правительство Российской Федерации данной концепции придавало методологическое значение. Указанный документ не дает конкретных рекомендаций, не формализует отношения по всем уровням управления, не предлагая набор рычагов и методов воздействия на эффективность общественного производства. Он характеризует политическую, экономическую, социальную, структурную, экологическую, военную ситуацию, в которой предлагает реализовать преимущества демократической системы управления, основанной на рыночных отношениях и включающей три стратифицированных уровня - федеральный, региональный (субъекты Федерации) и местное самоуправление. Основные положения указанного документа имеют долговременное значение. Он не рассчитан на краткосрочный и прагматичный эффект.

Единство трех уровней управления в республике предопределяет особую роль федеральных органов как центра, координирующего региональные интересы и интегрирующего их в интерес Российской Федерации.

Современное состояние экономики России характеризуется специфическими признаками, которые определяющим образом влияют на государственную региональную политику, а именно:

- процесс формирования рыночной экономики происходит на фоне оживления промышленного производства в стране и структурного преобразования народного хозяйства в регионах. Республики, края и области теряют сложившуюся отраслевую специализацию, но приобретают новую. Размещение производственного и научно-технического потенциала России по экономическим районам недостаточно регулируется федеральными и региональными органами. При этом существенно трансформируются региональная политика, средства и методы ее реализации. На региональном уровне идут политические и национальные процессы суверенизации республик, входящих в состав Российской Федерации. Президент России и Правительство РФ принимают адекватные решения;

- расширяется социально-экономическая самостоятельность административно-территориальных и национальных образований, при переходе к рыночной экономике резко повышается роль отдельных субъектов хозяйствования;

- в России формируется принципиально новая государственная структура власти на базе принципов федерализма и местного самоуправления;

- смена приоритетов в социальном и экономическом развитии Российской Федерации предопределяет политику социальной поддержки населения регионов из нетрадиционных (внебюджетных) источников.

Основные положения, одобренных постановлением Правительства Российской Федерации 23 марта 1996 г. N-327, сыграли свою роль. Этот документ выступал методологической основой в деятельности исполнительных органов конца 1990-х годов.

Начало нового столетия характеризуется принципиально иными признаками социально-экономического развития страны и региональной политики. В первую очередь изменилась структура экономики страны, федеративные отношения все более зависят от государственного участия в их развитии. Качественно изменилась система управления производственными, хозяйственными и региональными структурами. Наконец, социально-экономический кризис в России прошел свою пиковую стадию, состояние депрессии заметно переходит в состояние оживления производственного и экономического развития.

В этих условиях возникает необходимость сформировать методологические основы региональной политики в соответствии с новыми целями и задачами развивающейся Российской Федерации.