Р а з д е л 3 структура экономики и управления

Глава 8. Региональные аспекты государственной научно-

технической политики Российской Федерации

Аналитические исследования современного состояния научно-технического потенциала России, проведенные в ряде крупных экономических регионов России, Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирске и других городах, позволяют сделать следующие выводы:

1. Вследствие резкого ухудшения экономической и политической ситуации научно-техническая сфера в Российской Федерации находится в кризисе, более тяжелом по характеру и последствиям для социально-экономического развития страны, нежели для промышленности, других отраслей материального производства.

2. Нарастает социальная напряженность в научных коллективах организаций РАН, других академий, вузов, отраслевых НИИ и КБ и в целом в городах науки, крупнейших административных центрах, в которых сосредоточена значительная часть научных кадров.

3. В стране не созданы условия для формирования и функционирования рынка научно-технической продукции, поддержки инновационной активности в сфере науки.

4. Анализ размещения производственного и научно-техниче­ского потенциала России по экономическим районам свидетельствует о наличии в нем существенных диспропорций. Наряду с районами сверхконцентрации науки имеется много регионов, не располагающих научно-техническим потенциалом, способным обеспечить необходимое научное сопровождение проведения структурной перестройки экономики, решения существующих в регионах социальных проблем. В то же время переход к рыночным отношениям ведет к изменению значимости факторов, определяющих рациональность размещения производств, мощность и специализацию предприятий, роль субъектов хозяйствования. При этом существенно трансформируются региональная политика, средства и методы ее реализации.

Цели региональной научно-технической политики

Удовлетворение потребностей общественного развития в научных знаниях, использование передовых достижений науки и техники в решении возникающих социально-экономических проблем является фундаментом современной научно-технической политики развитых государств.

Мощными факторами, определяющими в новых политических и экономических условиях жизни России принципы формирования и способы реализации государственной научно-технической политики на региональном уровне, становятся расширение самостоятельности административно-территориальных и национальных образований Российской Федерации, а также резкое возрастание при переходе к рыночной экономике роли отдельных субъектов хозяйствования.

Изучение международного опыта показывает, что практически во всех странах мира в программах структурной перестройки их экономики научно-техническому потенциалу отводится значительная, если не лидирующая роль. При этом благодаря особому вниманию к региональному аспекту научно-технической политики были достигнуты крупные положительные результаты в социально-экономическом развитии ранее отсталых или депрессивных территорий. В США, Японии, Китае, Канаде, ФРГ, Франции и других странах научно-технический потенциал активно используется для преобразования экономики территорий, совершенствования структуры хозяйства регионов с ориентацией на высокотехнологичные отрасли, решение социальных и экологических проблем.

Таким образом, составной и неотъемлемой частью государственной научно-технической политики Российской Федерации должно стать формирование условий, стимулирующих научную и инновационную деятельность в регионах, определение приоритетов в территориальном распределении и государственной поддержке развития научно-технического потенциала, обеспечивающих эффективное решение социально-экономических проблем регионов и Федерации в целом.

При существующих в Российской Федерации разнообразиях условий и масштабах территориального распределения научно-технического потенциала без активного взаимодействия с региональными органами управления невозможно провести коренное преобразование научно-технического потенциала, его переориентацию на решение социально-экономических задач без серьезных потерь для Федерации и ее субъектов. При этом на нынешнем этапе трудно рассчитывать, что удастся сохранить и основное ядро отечественной науки.

В этих условиях важнейшими задачами в реализации государственной научно-технической политики на региональном уровне должны стать:

– содействие местным органам государственного управления в переориентации научно-технического потенциала территорий на решение социально-экономических задач, развитие производительных сил в интересах Федерации, республик и конкретных регионов, сохранение основного ядра отечественной науки;

– обеспечение приоритетной государственной поддержки развитию на территориях регионов многообразия организационных форм рыночной инфраструктуры научно-инновационной деятельности: создание технопарков и технополисов, научных инкубаторов, центров стандартизации, сертификации, сервисного обслуживания, консультационных пунктов и пунктов проката, развитие информационных сетей, инновационных банков, фондов страхования рискового вложения капитала и т.п.;

– оказание помощи местным органам управления в формировании региональных фондов научно-технического развития, создании экономических и правовых условий, стимулирующих инициативу и деятельность государственных, коммерческих предприятий и учреждений, предпринимателей, ученых в организации и проведении научных исследований, реализации проектов по освоению и выпуску наукоемкой продукции;

– сохранение и развитие интеллектуального потенциала малочисленных наций и народностей, проживающих на территории Российской Федерации, оказание государственной поддержки в создании условий для формирования уникальных национальных научных школ и направлений исследований;

– интеграцию различных региональных и межрегиональных инновационных структур в единое экономическое и научно-техноло­гическое пространство страны, государств СНГ и мирового сообщества, организационное содействие межрегиональной и межотраслевой передаче технологий.

Многообразие механизмов реализации. Реализация научно-технической политики в регионах должна осуществляться с учетом разнообразия и контрастности природно-географических и социально-экономических условий, технического уровня производства, состояния научно-технического потенциала, демографических тенденций, технологической многоукладности производства.

Учитывая многонациональный состав РФ и наличие национальных административных формирований в составе регионов, при разработке региональной научной политики необходимо выделить блок проблем, связанных с вопросами межнациональных отношений, истории, культуры отдельных народов, населяющих Российскую Федерацию. Создание подобных региональных программ гуманитарного профиля позволит объединить разрозненных исследователей, повысить общественную значимость их деятельности и в конечном итоге внести определенный вклад в гармонизацию межнациональных отношений в регионах Российской Федерации.

Децентрализация управления и финансирования. Существующее в регионах Российской Федерации разнообразие условий экономической и общественно-политической жизни, возросший уровень их самостоятельности требуют и определенной децентрализации системы управления, многообразия организационно-правовых форм, через которые должна реализовываться государственная научно-техническая политика. Конкретный их вид определяется опытом и эффективностью работы.

Коренной основой экономического механизма реализации государственной научно-технической политики на региональном уровне должен стать принцип частичной децентрализации и дифференцированного по регионам целевого использования средств, выделяемых из государственного бюджета на финансирование научно-исследовательских работ и создание различных внебюджетных региональных фондов по развитию научно-технического потенциала регионов.

Механизм реализации. В процессе преобразования научно-технического потенциала страны при переходе к рыночным условиям хозяйствования необходимо создать принципиально новый организационный механизм, экономическую и нормативно-правовую базу в сфере региональной научно-технической политики Российской Федерации, позволяющие эффективно использовать возможности научно-технического потенциала территорий в общегосударственных интересах.

В настоящее время, к сожалению, не представляется возможным определить весь комплекс мер региональной научно-технической политики, представить полный механизм ее реализации из-за незавершенности процесса разделения прав между центром и регионами, неопределенности направлений и путей осуществления реформ, слабой проработанности региональной составляющей социально-экономической политики.

Поэтому в переходный период целесообразно сосредоточить внимание на кратко- и среднесрочных мероприятиях, которые требуется осуществить в период кризисного развития, имея в виду необходимость создания предпосылок для реализации долгосрочных целей на последующих этапах.

Отсюда следует необходимость разделения целей и задач научно-технической политики на федеральном и региональном уровнях, а также определение временных этапов в решении этих задач.

Разграничение полномочий. Федеральный уровень формируется федеральными органами управления и отражает дифференцированный подход к научно-техническому развитию регионов, различающихся специализацией, технологическим уровнем производства, научно-техническим, кадровым потенциалом.

Региональный уровень формируется территориальными органами управления с учетом государственной научно-технической политики и представляет собой комплекс взаимоувязанных мер по достижению поставленных перед регионом целей с участием множества территориальных субъектов инновационной деятельности.

В соответствии с нормативно-правовыми актами разграничения полномочий и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации относятся вопросы формирования и реализации:

– основ государственной научно-технической политики, выбор приоритетов научно-технического развития Федерации;

– государственных научно-технических программ и программ по развитию фундаментальной науки;

– федеральной программы по созданию системы государственных научных центров;

– мероприятий государственной поддержки фундаментальных и прикладных исследований по приоритетным направлениям науки и техники, обеспечивающих структурную перестройку экономики;

– программ и проектов международного научно-технического сотрудничества, предусмотренных соглашениями между Российской Федерацией и другими государствами;

– единой системы научно-технического информационного обеспечения государственной системы мониторинга инновационной сферы;

– мероприятий по содействию конверсии научно-технического потенциала ВПК, межрегиональной и межотраслевой передаче технологий и других достижений науки и техники;

– федеральных и межрегиональных проектов развития инфра­структуры, обеспечивающей научно-техническую и инновационную деятельность;

– порядка проведения государственной аттестации и аккредитации федеральных научных учреждений;

– государственного лицензирования отдельных видов научно-технической деятельности;

– порядка государственной аттестации научных и научно-педа­гогических кадров;

– систем стандартизации, единой патентной службы и сертификации продукции.

К совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся:

– разработка организационно-экономической и нормативно-правовой базы, определяющей права, порядок и систему взаимоотношений при формировании и реализации государственной научно-технической политики на федеральном, республиканском и региональном уровнях;

– создание условий по привлечению основной части научно-технического потенциала к обеспечению структурной перестройки экономики, развитию производительных сил в интересах Федерации, республик и регионов;

– создание и развитие рыночной инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности, государственная поддержка формирования системы рынков наукоемкой продукции на федеральном, республиканском и региональном уровнях, обеспечение выхода России и ее отдельных регионов на международный научно-технический рынок;

– осуществление мер по приоритетной государственной поддержке формирования в республиках и регионах многообразия новых организационных форм инновационной деятельности (научные и технологические парки, наукограды, инновационные банки, информационные сети, центры коллективного пользования и т.п.);

– координация научно-технической деятельности, установление приоритетов и отбор научно-технических и инновационных программ и проектов в республиках и регионах, представляющих экономический интерес для Федерации в целом и ее межрегионального хозяйства, определение долевого участия в их прямой финансовой поддержке;

– подготовка и рациональное использование кадров науки, обеспечение социальных гарантий, правовой и экономической защиты научно-исследовательской, педагогической и изобретательской деятельности, социальной защиты научных работников;

– определение порядка в решении вопросов по отношениям собственности в научно-технической сфере, определение научных учреждений и организаций, относящихся к федеральной, республиканской и муниципальной собственности, регулирование процессов их приватизации и реприватизации, а также передачи из одной формы собственности в другую.

К ведению органов государственной власти субъектов Федерации относятся:

– формирование заказа на научно-техническое обеспечение программ комплексного социально-экономического развития республик и регионов, включая здравоохранение, экологию, образование, проблемы АПК и др.;

– формирование и реализация республиканских и региональных научно-технических программ и инновационных проектов, финансируемых из местного бюджета и региональных внебюджетных фондов

– создание регионального звена рыночной инфраструктуры научно-инновационной деятельности, включая региональные учреждения финансово-кредитной системы, систему маркетинга, консультационных и информационных услуг и т.п.;

– формирование местной системы налоговых льгот и сборов, нормативно-правовой базы и организационно-управленческих решений, стимулирующих инновационную деятельность научных учреждений и предпринимателей, инвестиции капитала в наукоемкие производства;

– создание системы бюджетных и внебюджетных фондов научно-технического развития республик и регионов, включая инновационные фонды и банки;

– содействие созданию и развитию новых форм интеграции науки, образования и производства, формированию республиканских, региональных и межрегиональных центров совместной научно-технической деятельности.

Формирование структур управления. К настоящему времени надлежащего структурирования исполнительных органов власти, регулирующих деятельность в сфере науки и образования на федеральном и региональном уровнях, не проведено.

Перенос акцента в проведении экономических реформ на региональный уровень, передача части государственной собственности в ведение местных органов власти, возникновение новых форм собственности и происходящие структурные изменения в науке и образовании в целом требуют в регионах постоянной работы по всему комплексу вопросов жизнедеятельности сферы науки и образования, относящихся к совместному ведению федеральных и местных органов государственной власти. Хотя потребность в этом становится все более очевидной, решение задачи во многом усложняется тем, что у государственных органов управления большинства территорий практически отсутствует необходимый опыт подобной работы. Сказывается и слабость законодательной базы, определяющей в Федеративном договоре предмет совместной деятельности органов федеральной и местной власти как общие вопросы образования и науки». Лишь в ряде регионов, располагающих значительным научно-техническим потенциалом и традиционно проявляющих заинтересованность в его использовании, созданы различные организационные структуры (специальные подразделения в аппарате местной администрации, отделения и научные центры Российской академии наук, региональные научно-образовательные центры Комитета по высшей школе, региональные советы по научно-технической политике, региональные центры научно-технического сотрудничества и др.). Этот процесс пока носит спонтанный характер. Полномочия подобных организационных структур устанавливаются их учредителями. Они весьма разнообразны и во многом отражают существующий нормативно-правовой «вакуум» в определении предмета деятельности местной администрации в области научно-технического прогресса.

Правительству РФ необходимо определить организационную форму взаимодействия и взаимные полномочия, позволяющие Миннауке России передать на места некоторые функции Министерства. В этих целях для ряда регионов с высоким уровнем научного и образовательного потенциала можно было бы ввести институт представителей Министерства, а также использовать уже созданные на местах различные организационные структуры, наделив их по согласованию с органами управления регионов соответствующими полномочиями. На первом этапе эти вопросы могут быть решены в Санкт-Петер­бурге, Ростовской, Воронежской, Нижегородской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Челябинской, Новосибирской, Томской, Омской областях, в Красноярском, Хабаровском и Приморском краях.

Требуется пересмотреть и положение о Межведомственном совете Миннауки России и Российской академии наук по региональной научно-технической политике и взаимодействию с высшей школой, определив его роль в системе государственно-общественного управления согласно соглашениям, заключаемым между Федерацией и ее субъектами, в частности в сфере науки и образования.

Передача регионам части федеральной собственности. Трудно рассчитывать на то, что передача части государственной собственности в собственность регионов, акционирование, приватизация не затронут в ближайшем будущем сферу науки и образования. Необходимо совместно с региональными органами управления безотлагательно приступить к инвентаризации региональной сети государственных учреждений науки и высшей школы, выработать согласованные принципы ее разделения на уровни федерального и местного (территориального) подчинения. Требуется накопить и определенный опыт в решении вопросов приватизации.

Целевое выделение финансовых средств из федерального бюджета. Без активного привлечения территориальных органов управления к формированию регионального звена рыночной инфраструктуры научно-технической деятельности, к созданию на местах условий, стимулирующих инвестиции капитала в наукоемкие производства, невозможно решить задачу по структурной переориентации научно-технического потенциала на социальные нужды без серьезных потерь для Федерации и ее субъектов. Катализатором такой совместной работы могли бы стать создаваемый при Миннауки Федеральный фонд поддержки научной и инновационной деятельности регионов за счет отчисления в него 1% средств, выделяемых из государственного бюджета на науку, а также сеть внебюджетных фондов развития научно-технического потенциала территорий.

Создание в регионах множества разнообразных источников финансирования. При передаче в государственную собственность регионов части учреждений науки и образования необходимо будет ввести и закрепить в законодательном порядке норматив субвенций по административно-территориальным образованиям Российской Федерации для обеспечения финансирования из местного бюджета (отдель­ной строкой) части учреждений науки и образования.

Кроме того, совместно с Советами министров (правитель­ствами) республик в составе России, главами администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга необходимо создать сеть региональных фондов научно-технического развития, в которых можно было бы аккуму­лировать средства различных местных источников, а также оставлять территориям какую-то часть (1–5%) от средств, отчисляемых предприятиями региона в федеральные внебюджетные фонды.

Правительство Российской Федерации своим решением создало фонд региональной поддержки социально-экономического развития, средства которого могут быть использованы на нужды развития научно-технической политики региона. Следует предусмотреть создание централизованных фондов межрегионального и межотраслевого назначения на финансирование разработок программ и реализацию проектов, затрагивающих кооперационные интересы различных регионов.

Государственная поддержка развития инновационной инфраструктуры. Как показывает мировой опыт, отсутствие в стране рыночной инфраструктуры науки может стать главным препятствием для широкомасштабного развития инновационной деятельности. Для установления хозяйственных связей на микроуровне, обеспечения вхождения в мировой рынок новой высокотехнологичной продукции, необходимы специальные и значительные организационные, информационно-аналитические, финансовые усилия со стороны государственных органов федерального и регионального уровней, предпринимателей, научно-исследовательских организаций, коммерческих фирм.

Программа создания и территориального размещения рыночной инфраструктуры науки должна содержать разработку нормативно-правовой базы, стимулирующей инновационную деятельность, организацию технопарков и технополисов, научных инкубаторов, центров стандартизации, сертификации, сервисного обслуживания, развития информационных сетей, создания инвестиционных банков, фондов страхования рискового вложения капитала, консультационных пунктов и пунктов проката, бирж инновационных проектов, формирования местных источников финансирования и т.п.

Без серьезной поддержки со стороны государства, создания условий наибольшего благоприятствования вряд ли это возможно осуществить достаточно быстро и в необходимом объеме.

Региональные и межрегиональные программы, долевое участие в их финансировании. Разработка региональных научно-технических программ должна проводиться по заказу территориальных органов управления, а финансирование конкретных разработок по ним осуществляться за счет местных источников: местного бюджета, регионального фонда развития научно-технического потенциала, прямых хозяйственных договоров, инновационных фондов, частного капитала и т.п. Средства федерального бюджета могут привлекаться лишь на условиях долевого участия. Было бы целесообразным использовать их для финансирования работ по формированию самих программ, а также реализации содержащихся в них конкретных разработок, которые могут представлять межрегиональный и федеральный интерес.