Организационные мероприятия по осуществлению государственной региональной политики.

В России социально-экономический кризис происходит в границах распадающейся системы. В этих условиях перераспределяются функции управления: ряд функций, традиционно осуществляемых центром, передаются региональным органам управления. И эти процессы происходят отнюдь не добровольно. Интересы выхода экономики России и ее регионов из депрессивного состояния предопределяют необходимость сосредоточения внимания на кратко- и среднесрочных мероприятиях, которые позволят оживить позитивные социально-экономические процессы в регионах Российской Федерации, создать предпосылки для достижения долгосрочных целей на последующих этапах.

Перенос акцента в проведении экономических реформ на региональный уровень, передача части государственной собственности в ведение местных органов власти, возникновение новых форм собственности и происходящие, в целом, структурные изменения требуют в регионах постоянной работы по всему комплексу вопросов государственной региональной политики, относящихся к совместному ведению федеральных и местных органов государственной власти. Потребность в этом становится все более очевидной, однако решение задачи во многом осложняется тем, что у государственных органов управления большинства территорий отсутствует необходимый практический опыт подобной работы.

Не приходится рассчитывать на то, что передача части государственной собственности в ведение регионов и последующее ее перераспределение с местными органами самоуправления, акционирование, приватизация не затронут в ближайшем будущем интересы различных органов власти. Необходимо совместно с региональными органами управления безотлагательно приступить к инвентаризации региональной сети государственных органов управления и региональных органов самоуправления, выработать согласованные принципы ее разделения на уровни федерального и местного (территориального) подчинения, обобщить уже имеющийся опыт четкой координации их работы.

Структура и иерархия органов, занимающихся государственной региональной политикой, нуждается в уточнении. Следует обратить внимание на тот факт, что в настоящее время многие государственные и негосударственные структуры не имеют нормативно-правовых документов по организации взаимодействия с региональными структурами управления. Более того, концепция региональной политики, разработанная и принятая Правительством РФ, устарела и нуждается не просто в уточнении, а в новой концептуальной разработке.

Это объясняется историческими (временными) особенностями каждого периода. 1994-1996 годы характеризуются пиковыми проблемами распада отраслевой, технологической, производственной систем единого народнохозяйственного комплекса России. Задача «Основных положений …» заключалась больше в политическом воздействии на органы и руководителей субъектов Федерации, что бы их местные и национальные амбиции к суверенитету не превышали возможностей федеральных органов управления противостоять центробежным тенденциям регионов.

Тогда как в начале нового века проблема «Основных положений …» из политической превратилась в организационную и экономическую. На повестку дня встали вопросы вывода экономики страны и регионов из глубокого всеобщего кризиса и формирование концепций социально-экономического развития страны и сбалансированного развития регионов. Нужны государственные стратегические программы развития Российской Федерации и ее субъектов на среднесрочный и долгосрочный периоды.

В этот период времени возникает потребность в государственном регулировании отношений субъектов Федерации с центральными органами власти и между собой. Это принципиально новая ситуация и она нуждается в создании адекватного документа под названием «Основные положения региональной политики Российской Федерации» на предстоящий (как минимум 5 летний) период. Для осуществления подобной работы необходимо создать специализированную научно-административную группу разработчиков во главе с Министерством экономического развития и торговли РФ. В указанную группу следует включить: Центр стратегического развития при Президенте Российской Федерации, Межведомственная комиссия при Правительстве РФ, рабочая группа по региональной политике Совета Безопасности Российской Федерации; Институт экономики РАН; Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, представительные органы власти - комитеты Федерального Собрания и Государственной Думы Российской Федерации, а также министерства и ведомства России, отделы и управления которых занимаются проблемами региональной политики.

Очевидно, что продвинуться в данном направлении, можно только в том случае, если преодолеть разночтения различных разработчиков и объединить усилия президентских и правительственных ведомств, научных коллективов и представительных органов власти, создав единую команду. Будет она называться Межведомственной комиссией или рабочей группой - не имеет значения. Такой орган разработает единый стратегический и тактический подход к решению проблем государственной региональной политики.

Результатом деятельности этой команды должен быть комплексный обобщенный документ, на основе которого может быть принят Указ Президента Российской Федерации «Основы государственной региональной стратегии и тактики Российской Федерации на пореформенный период и ближайшую стратегическую перспективу», постановление Правительства Российской Федерации «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».

Нельзя мириться с ситуацией, при которой разработка нового этапа экономических реформ России не увязывается с концептуальными позициями Правительства по отношению к регионам, механизмам их взаимодействия между собой и федеральными структурами власти.

Актуальность и срочность разработки названных документов предопределяет необходимость интенсификации работы над ними. Каждое из направлений должно находиться в ведении полномочного органа государственного управления.

Очевидно, что Аппарат Президента является центром всей работы. Именно в нем разрабатывается концепция национальной политики во всех областях жизни общества. В то же время необходимо иметь специальный исполнительный аппарат Правительства, который должен осуществлять региональную политику. Для этого в Правительстве Российской Федерации необходимо создать министерство или комитет по региональной политике. Его эффективность может быть повышена, если главной целью его деятельности будет не спонтанное «тушение» национальных и территориальных конфликтов, а стратегическая работа по формированию основ взаимодействия Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления (как по вертикали, так и по горизонтали). Иначе говоря, для обеспечения в России действенности конституционных принципов управления нужна сквозная система органов исполнительной власти - от президентской до муниципальной. При этом верховенство федерального законодательства должно найти отражение в уставах и положениях о республиканских, краевых и областных структурах власти, а также в законодательных актах органов самоуправления (муниципалитетах) на местах. При этом необходимо руководствоваться комплексным подходом при решении всех социально-экономических проблем на различных уровнях управления. В этой связи целесообразно разработать и принять федеральный закон об общих принципах разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.

При разработке и осуществлении региональной политики России необходимо сочетать интересы и консолидировать механизмы взаимодействия всех уровней управления. В первую очередь это касается финансового федерализма, структура которого предопределяет многоканальный механизм его осуществления. Он состоит из федерального бюджета, бюджета субъектов Федерации, муниципального (местного) бюджета, других внебюджетных ресурсов.

Важнейшим направлением разработки государственной региональной политики является одновременное определение путей и механизмов ее реализации. При этом должна быть обеспечена комплексная оценка последствий предлагаемых решений для государства в целом и его отдельных регионов.

Государственная региональная политика Российской Федерации еще на этапе разработки должна опираться на предложения отдельных субъектов, местных самоуправленческих структур и интегрированные интересы всех участников системы управления. При этом Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить согласованное проведение государственной региональной политики федеральными министерствами и ведомствами, органами исполнительной власти в регионах. Основной объем задач государственной региональной политики и ответственность за их решение необходимо возложить на соответствующее министерство или комитет, которое будет заниматься только региональной политикой. Его задачей будет выполнение функций государственного заказчика:

• по федеральным и региональным программам (за исключением программ, выполнение которых возложено на отраслевые министерства и ведомства);

• координатора предложений субъектов Федерации о выделении им необходимых субвенций, бюджетных и внебюджетных средств государственной финансовой поддержки;

• контролера по расходованию средств фонда регионального развития в соответствии с приоритетами государственной региональной политики.

Содержание государственной региональной политики, ее тенденции и последовательность реализации должны отражаться в ежегодном «Государственном докладе о региональной ситуации и основных направлениях региональной политики Российской Федерации». Его подготовку осуществляют совместно: Министерство федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Государственный комитет по статистике во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации, Министерство финансов и ряд других заинтересованных министерств и ведомств.

Для повышения научной обоснованности государственной региональной политики Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации и Министерство финансов РФ определяют совместно с другими заинтересованными органами исполнительной власти Российской Федерации объем средств, предусмотренных в бюджете России на развитие науки, целевые средства на проведение фундаментальных и прикладных исследований в области государственной региональной политики.

В настоящее время федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации заинтересованы в разработке концепции региональной политики. Одновременной органы исполнительной власти субъектов Федерации испытывают некоторую тревогу, что указанный документ ограничит суверенные амбиции региональных администраторов.

Нельзя не обратить внимания на индеферентную позицию Государственной Думы РФ по указанной проблеме. Характерным примером здесь может служить периодичность ее обсуждения. Первые парламентские слушания по проблеме формирования концепции «Новая региональная политика» прошли в Государственной Думе в апреле 1994 года. Накопив известный опыт в исследовательской работе по созданию «Основных положений государственной региональной политики», Аппарат Правительства Российской Федерации, а также ряд министерств, занимающихся региональными проблемами, поддержали идею депутатов Государственной Думы по созданию такой концепции и предложили свое участие и видение этой работы. Результатом совместных усилий была подготовка и принятие постановления Правительства РФ от 23 марта 1996 года «Основные положения региональной политики Российской Федерации».

Документ был встречен главами администраций субъектов Российской Федерации заинтересованно и одобрительно. Основные положения указанного документа для большинства региональных структур управления были понятны и достаточно обоснованы. Однако за пять лет существования этого документа, никто и ни в какой форме не возвращался к этой проблеме, даже в качестве информации, не говоря о контроле за ходом реализации указанного постановления Правительства РФ. Судя по всему, «Основные положения региональной политики Российской Федерации» не получили никакой практической реализации.

С возрастанием регулирующей роли федеральных органов власти необходимость согласованной региональной политики во все стране стало объективно необходимым. Однако практически отсутствует организационная форма реализации указанного направления государственного регулирования. До сих пор неизвестно кто (какой государственный комитет или министерство Российской Федерации) является ответственным за него.

В декабре 2000 года Государственная Дума впервые за последние пять лет обратилась к проблеме формирования и реализации региональной политики в Российской Федерации. Однако это обсуждение носило лапидарный характер и каких-либо организационных выводов, а тем более, решений по реанимации региональной политики, не было принято. Практически мы имеем дело с правительственным документом (от 23 марта 1996 года №327), которое сегодня никто из Аппарата Правительства не курирует.

Сложившаяся ситуация с региональными проблемами управления предполагает активное участие заинтересованных министерств и ведомств Правительства РФ в новом цикле разработки «Основных положений региональной политики Российской Федерации» с учетом изменившихся политических, структурно-технологических, экономических и социальных обстоятельств в регионах и стране в целом. В процессе подготовки указанного правительственного документа, необходимо ориентироваться на два варианта разработки: а) подготовка основных направлений (концепции) государственной региональной политики; б) разработка системы мероприятий и механизмов реализации государственной региональной политики.

Для подготовки концепции следует учитывать, как минимум, два обстоятельства: во-первых, исходить из приоритетов государственного регулирования и управления региональных интересов; во-вторых, имея их в виду, ориентироваться на региональные особенности и модели социально-экономического развития.

Позиция Правительства Российской Федерации при разработке основных положений государственной региональной политики основывается на трехуровневом управлении: Федерация, субъект Федерации и органы местного самоуправления.

Государственная региональная политика включает в себя следующие элементы:

- цели и задачи региональной политики, в которых приоритеты отдаются сохранению и укреплению территориального и социально-экономического пространства, равенству стартовых (нормативно-правовых) условий формирования и развития рыночных отношений;

- принципы федерализма(политические, экономические, структурные, национально-культурные, экологические);

- внешние и международные связи регионов с помощью федеральной финансовой, налоговой, таможенной, инвестиционной и другой политики;

- национальные аспекты региональной государственной политики;

- адекватные организационные формы и структуры управления в процессе осуществления государственной региональной политики (здесь особое значение имеют органы и структуры самоуправления).

Осуществление государственной региональной политики связано с организацией взаимодействия федеральных исполнительных и представительных органов управления с органами управления субъектов Федерации. В свою очередь взаимодействие субъектов государственной региональной политики осуществляется, во-первых, с органами местного самоуправления, во-вторых, с общественными организациями (ассоциациями, союзами, фондами и др.), в-третьих, с предпринимательскими структурами. Организационными основами этого взаимодействия являются: Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, конституции и уставы субъектов Федерации. Также соглашения между Правительством РФ и субъектами Федерации по различным направлениям совместной деятельности, определяющие предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, положение о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, другие законодательные акты и документы.

Участие в этой работе многочисленных структур улучшает качество конечного документа, если они объединены в единый заинтересованный коллектив. Стратегическая деятельность государства, обеспечивающая взаимодействие (по вертикали и горизонтали) с субъектами Федерации и межрегиональными структурами, должна опираться на единую методологию процесса, общие нормативно-правовые условия, зафиксированные в правительственном документе.

В современных условиях концепцию региональной политики нельзя ориентировать на «бесконечность». Она должна быть конкретна и рассчитана на определенный исторический отрезок времени, в котором также необходимо определить приоритеты. Можно выделить следующие этапы работы над концепцией:

- этап сохранения государственной целостности в настоящее время; становления рыночных отношений; остановки падения производственных и социально-экономических показателей развития регионов и народного хозяйства в целом. Это пореформенный период в пределах 2005 года;

- этап структурных преобразований и формирование региональной политики в соответствии со структурной перестройкой экономики Российской Федерации и ее регионов;

- этап сбалансированного, устойчивого социально-экономического развития страны.

Последние два этапа будут определены для разработки концепции новой региональной политики по мере готовности к этому периоду.