Р а з д е л 4 система механизмов регионального управления

Глава 14. Организационно-правовой механизм управления

Под организационно-правовым механизмом управления региональной политикой понимается система мероприятий, обеспечивающая правовое пространство по реализации региональной политики на основе Конституции Российской Федерации, ее положений и подзаконных актов.

Организационно-правовой механизм ориентируется на четыре уровня управления: федеральный, региональный (межрегиональный), муниципальный и на субъект собственности и хозяйствования (предприятие или физическое лицо). Для успешной реализации государственной региональной политики необходимо создание системы организационно-правовых норм, включающих:

– нормативно-правовые документы о разграничении и делегировании полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и организациями местного самоуправления;

– Федеральный Закон о субъекте Российской Федерации;

– законодательные нормативы, обеспечивающие процедуру оказания мер государственной поддержки регионам;

– оптимальное число федеральных служб в регионах, их правовой статус и организационную структуру управления;

– новые организационные формы взаимодействия на территории субъектов Федерации и экономических районов различных собственников, в частности межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, свободные экономические зоны, территориальные финансово-промышленные группы и т.д.;

– единство нормативно-правового пространства для всех субъектов хозяйствования на всей территории Российской Федерации;

– систему мониторинга и научных прогнозов финансово-экономического и социального развития регионов России;

– механизмы правовой защиты регионов и паритетов во взаимодействии с субъектами собственности и хозяйствования при реализации своих обязательств перед зарубежными партнерами.

Рассмотрим некоторые из них.

Проблемы формирования государственной региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей. В Конституции Российской Федерации вопросы внешней политики, международных и внешнеэкономических отношений отнесены к ведению Российской Федерации (статья 71, п. «к» и «л»). Согласно пункту «о» статьи 72 в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации».

Вопросы международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, требующие практической координации и регулирования со стороны федеральных органов государственной власти, затрагивают широкий спектр экономических, научно-технических, культурных контактов с зарубежными партнерами. В этой связи необходимо законодательно определить сферу возможной реализации регионами их прав на самостоятельное ведение внешнеэкономической деятельности, а также разграничить полномочия в этой сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом международно-правовых норм. Это позволит преодолеть такие негативные тенденции в осуществлении регионами внешних связей, как превышение полномочий субъектов Федерации нарушение международно-правовых норм, а также неквалифицированные действия участников внешнеэкономической деятельности, наносящие ущерб экономическим интересам Российской Федерации.

Целями государственной региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации являются:

– использование региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации для обеспечения внешнеполитических и внешнеэкономических интересов Российской Федерации на международной арене;

– обеспечение реализации общей внешнеполитической линии Российской Федерации и ее международных обязательств, согласованности действий федеральных властей и субъектов Федерации в выполнении международных договоров и соглашений;

– учет интересов субъектов Федерации при разработке концепции внешней политики России, подготовке и заключению международных договоров Российской Федерации;

– содействие успешному освоению опыта субъектами Федерации в области внешних связей на региональном уровне, активному вхождению субъектов Российской Федерации в международное сотрудничество и эффективному участию в проектах и программах регионального развития международных организаций;

– эффективная внешнеэкономическая деятельность российских регионов, способствующая их экономическому развитию и улучшению условий жизни населения;

– развитие культурного сотрудничества и гуманитарных связей на региональном уровне, расширение контактов и поддержка соотечественников за рубежом;

– широкое участие представителей субъектов Федерации в общеевропейском сотрудничестве региональных и местных властей Европы, развитие сотрудничества приграничных регионов.

Для достижения этих целей предполагаются следующие мероприятия:

– государственная поддержка программ регионального развития субъектов Федерации и их территориальных объединений, предусматривающих, с учетом специфики регионов, развитие экспортного потенциала и создание импортозамещающих производств;

– нормативное разграничение компетенции Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономических связей;

– совместную координацию Федерацией и субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации;

– содействие субъектам Российской Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических связей в рамках предметов их ведения;

– обеспечение международно-правовой поддержки деятельности субъектов Российской Федерации, их объединений и экономических ассоциаций в вопросах развития внешних связей регионов;

– создание условий для улучшения инвестиционного климата и эффективного привлечения иностранных капиталовложений в экономику России;

– оказание содействия в подготовке для регионов квалифицированных кадров в различных областях международных отношений и внешнеэкономических связей.

Достижение целей региональной политики в сфере международных отношений осуществляется с учетом специфики экономического, природно-ресурсного и научно-технического потенциала регионов.

В ходе проведения экономических реформ складывается новая система государственного регулирования и управления внешнеэкономической деятельностью Российской Федерации. Внешнеэкономические связи, обеспечивая интеграцию России в мировую экономику, в то же время на настоящем этапе реформ являются важным инструментом осуществления структурной перестройки экономики. Условия переходного периода, в том числе сохраняющиеся пока диспропорции между внутренними и внешними ценами на основные энергоносители и некоторые сырьевые товары, усиление экономической самостоятельности регионов требуют развития и укрепления методов государственного контроля и координации в рамках единой внешнеэкономической политики.

Сложившаяся практика предоставления особых льгот некоторым регионам делает неэффективным таможенное законодательство, препятствует защите внешнеэкономических интересов России. Для упорядочения внешнеэкономической деятельности предполагается всем регионам предоставить равные права и равную ответственность за соблюдение федерального таможенного и внешнеэкономического законодательства.

Дальнейшее развитие внешнеэкономической деятельности должно осуществляться с учетом международных обязательств России и задач, стоящих перед Россией в каждый исторический отрезок времени. Среди них следует выделить:

– разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской федерации в вопросах внешнеэкономической деятельности;

– координация международных и внешнеэкономических связей регионов с учетом приоритетности общегосударственных интересов;

– оказание государственной поддержки отдельным регионам, обеспечивающей выравнивание условий внешнеэкономической деятельности;

– продолжение курса на либерализацию внешней торговли при соблюдении экономических интересов России и обеспечении ее экономической безопасности, повышение экономической эффективности внешнеэкономической деятельности;

– развитие экспортного потенциала, в первую очередь за счет высоко технологичных товаров. Проведение политики импортозамещения;

– поддержка интересов отечественных экспортеров на внешних рынках в целях восстановления и сохранения их позиций на товарных мировых рынках;

– проведение политики разумного протекционизма в отношении отечественных производителей, не являющихся монополистами на внутреннем рынке;

– создание необходимых условий для улучшения инвестиционного климата и эффективного привлечения иностранных капиталовложений в экономику России;

– обеспечение наиболее благоприятных для России условий погашения внешнего долга и его обслуживания;

– обеспечение стабилизации курса рубля по отношению к свободно конвертируемым валютам.

Необходимо отметить, что при единстве внешнеэкономической политики субъекты Российской федерации на своем уровне имеют возможность:

– определять экспортно-импортную специализацию региона;

– определять направления развития внешнеэкономической инфраструктуры;

– привлекать иностранные инвестиции с предоставлением инвесторам, при необходимости, местных льгот в пределах своей компетенции;

– принимать участие в выработке общей внешнеэкономической политики России;

– субъекты Федерации, находящиеся в приграничных зонах, должны иметь право на особые связи с граничащими государствами.

Региональное сотрудничество со странами СНГ. Главной целью регионального сотрудничества России в отношении СНГ является создание интегрированного экономически и политически объединения государств, способного претендовать на достойное место в мировом сообществе.

Органы центральной исполнительной власти, работающие на территории субъектов Федерации, развивая отношения с партнерами по СНГ, должны руководствоваться интересами в первую очередь России, потом региона. Разнонаправленные интересы партнеров необходимо согласовывать на основе взаимовыгодных решений.

Основными задачами регионального сотрудничества России в отношениях с государствами СНГ и их территориальными образованиями являются:

– обеспечение надежной стабильности во всех ее измерениях: политическом, военном, экономическом, гуманитарном и правовом;

– содействие становлению государств СНГ в качестве политически и экономически устойчивых государств, проводящих дружественную политику в отношении России;

– укрепление России в качестве ведущей силы формирования новой системы межгосударственных политических и экономических отношений на территории постсоюзного пространства;

– наращивание интеграционных процессов в СНГ.

К числу основных задач государственной региональной политики в области внешнеэкономической деятельности относится разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в вопросах внешнеэкономической деятельности и координация международных и внешнеэкономических связей регионов с учетом приоритетов общегосударственных интересов.

Экономическое сотрудничество между регионами России и территориальными образованиями государств СНГ должно осуществляться по следующим направлениям:

– взаимовыгодное экономическое сотрудничество следует рассматривать как основополагающую предпосылку решения всего комплекса вопросов взаимоотношений с государствами СНГ. Решить эту задачу можно, оптимально сочетая многосторонние в рамках Экономического союза и двусторонние формы отношений;

– торговые связи необходимо рассматривать как важный инструмент сбалансированности экономической ситуации и выхода из кризиса как в России, так и в государствах СНГ;

– постепенное расширение таможенного союза, включающего государства, связанные с Россией глубоко интегрированной экономикой и стратегическим политическим партнерством. Постепенно, по мере готовности стран СНГ, заключать экономические, а затем и таможенные соглашения;

– ускорение формирования платежного союза;

– эффективное сотрудничество в развитии производства, науки и техники;

– последовательное сближение национальных правовых и экономических условий для создания совместной собственности на основе свободной предпринимательской деятельности, создание в перспективе общего рынка капиталов;

– обеспечение необходимых условий для функционирования межгосударственного экономического комитета экономического союза государств – участников Содружества Независимых Государств как международной организации, нацеленной на укрепление сотрудничества в рамках СНГ.

Для обеспечения национальной безопасности сотрудничество между регионами России и территориями государств СНГ должно способствовать:

– созданию системы коллективной безопасности на основе Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. и двусторонних соглашений между государствами СНГ;

– национальным интересам России и общим интересам государств СНГ, надежной охране границ по периметру СНГ совместными усилиями;

– налаживанию механизма оперативного решения вопросов миротворчества в рамках СНГ.

Гуманитарное сотрудничество и права человека должны достигаться путем:

– активизации культурного обмена России с государствами ближнего зарубежья, сотрудничества с ними в области науки, образования, спорта;

– реального обеспечения всем гражданам СНГ независимо от национальности и иных различий равных прав и свобод;

– содействия адаптации россиян к новым политическим и социально-экономическим реалиям в странах (бывших республиках СССР), где они постоянно проживают.

Региональное сотрудничество должно быть направлено на решение основных задач двусторонних отношений с учетом специфики каждого из этих государств и их готовности к различным формам углубленной интеграции. При осуществлении российской внешнеэкономической политики в отношении стран СНГ и других зарубежных партнеров интересам России соответствуют:

– содействие стабилизации политического, экономического и социального положения в этих странах;

– вовлечение их на добровольной основе в интеграционные процессы, в коллективное решение вопросов военной безопасности, охраны границ, миротворческой деятельности;

– недопущение конфронтационного характера отношений России с государствами СНГ;

– поддержание равновесия платежного баланса на основе долгосрочных соглашений;

– сохранение ведущего положения России на рынках СНГ, особенно в сфере сбыта готовой продукции;

– выполнение обязательств по кооперационным связям; предотвращение задолженности по товарным поставкам и нормализация платежно-кредитных отношений;

– благоприятствование транзиту российских товаров по территориям этих государств.

Сотрудничество между регионами России и административно-территориальными образованиями должно быть нацелено на совместное дальнейшее утверждение СНГ в качестве влиятельной региональной организации и на ее уровне налаживание с авторитетными международными форумами и организациями крупномасштабного и взаимовыгодного сотрудничества.

Успешное продвижение российских регионов по этим направлениям создаст реальную возможность построения в перспективе региональной международной организации, способной обеспечить политическую и социально-экономическую стабильность на территории СНГ.

Правовое обеспечение государственной региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Основу нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, составляют соответствующие положения Конституции Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы и иные правовые акты.

Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» установлены сферы регулирования и порядок реализации международных договоренностей Российской Федерации.

Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» определяет полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах внешнеэкономической деятельности, устанавливает основы государственного регулирования внешней торговли с учетом интересов Федерации, регионов и хозяйствующих субъектов – участников внешних связей.

Вопросы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере международных связей и внешнекономических связей конкретизированы в Указе Президента Российской Федерации «Вопросы взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области международных и внешнеэкономических связей». Указом утверждаются «Основные принципы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах заключения соглашений субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами».

В целях проведения скоординированной международной и внешнеэкономической политики с учетом интересов регионов России созданы рабочие коллегиальные органы с участием представителей субъектов Федерации: Консультативный Совет субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России.

В структуре МИД России созданы специальные подразделения, в функции которых входят вопросы координации внешних связей субъектов Федерации. В МИД России – это Департамент по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями.

Кроме того, в его структуре действует также институт Уполномоченных в регионах, выполняющий прежде всего функции контроля за реализацией на местах государственной политики в сфере внешнеэкономической деятельности.