Глава 21. Управление организационным потенциалом региона

Организационный потенциал включает в себя две составляющих понятия: организация и потенциал организации. «Organizo» (лат.) означает: сообщаю стройный вид, упорядочиваю, т.е. характеризует образование «порядка» из «хаоса». Причем понятие «порядок» или «хаос» зависит от субъекта его воспринимающего. Иначе говоря, качество как категория организации имеет оценочную характеристику в указанных понятиях. Организация позволяет людям понять, что совместными усилиями добиться успеха значительно легче. В настоящее время она приобрела самостоятельное значение как понятие, характеризующее качество системы, в том числе системы управления.

Потенциал представляет собой возможности отдельного лица, семьи, предприятия, фирмы, города, региона, области, республики, государства, коммерческих структур, общества и общественных организаций, государственных исполнительных и представительных структур (учреждений) в определенной области. Организационный потенциал, таким образом, понятие собирательное, оно включает как организационно-вещественные факторы, так и отношения по поводу производства, распределения, обмена и потребления, а, следовательно, и отношения управления.

Организационный потенциал представляет собой совокупность различных (растянутых во времени и пространстве) объективных и субъективных факторов, обеспечивающих реализацию поставленных задач.

Рассматривая организационный потенциал региона мы предполагаем, что он охватывает источники, возможности, средства, запасы, которые могут быть приведены в действие, использованы для решения какой-нибудь региональной задачи, достижения определенной региональной цели.

Организационный потенциал региона классифицируется по признакам качественного его использования. В них входят следующие: политический, социальный, экономический, региональный, структурно-отраслевой, природно-ресурсный, научно-технический, технологический, трудовой, кадровый, военно-экономический, экспортный, производственный, фирменный (производственного звена) и другие.

Перечень признаков можно продолжить, однако в современных условиях, когда за многие годы, наконец, намечаются положительные сдвиги в общественном производстве, хотелось бы больше внимания обратить на качественные показатели организационного развития России. В первую очередь речь идет об экономическом потенциале региона, который представляет собой совокупную способность экономики региона, ее структурных составляющих: отраслей, территориальных хозяйственных комплексов, государственных и коммерческих предприятий осуществлять производственно-экономическую деятельность, выпускать разнообразную продукцию, удовлетворять запросы населения и в целом общественные потребности. Экономический потенциал региона во многом определяется особенностями его природных ресурсов, производственным, трудовым и научно-техническим потенциалом, накопленным национальным богатством. Первые ростки положительных экономических сдвигов хорошо просматриваются в использовании производственного потенциала.

Количественный и качественный уровень основных фондов, как ведущего звена материально-технической базы общества, составляет производственный потенциал. Здесь имеются в виду существующие и потенциальные возможности производства, наличие факторов производства, его обеспеченность ресурсами.

Важную роль в организационном потенциале региона играет научно-технический потенциал, который представляет собой совокупность кадровых, материально-технических, информационных ресурсов, предназначенных для решения стоящих перед регионом задач.

Сеть научных организаций - научно-исследовательских, конструкторских, проектных институтов, а также исследовательских подразделений вузов, функционирующих в целях производства, распространения и внедрения в практику научных знаний, реализации единой научно-технической политики, составляет научный потенциал региона (часто его рассматривают как часть всего научно-технического потенциала).

В сфере науки трудится почти 3% занятых, а вместе с отраслями образования и культуры - 14%. В один из кризисных лет (1995 году) создано 930 образцов новой техники, тогда как в советское время (в 1980г.) было 1749. Однако научная «интеллектоемкая» сфера производств в России подорвана кризисом. В это же время «порядок» расходов на НИОКР в США последние годы составляют 2,4-2,6% от объема ВВП, а у нас 0,4-0,6%.

Особо важное значение для практического внедрения достижений научно-технического прогресса в производство приобретает формирование инновационной инфраструктуры - организаций, способствующих осуществлению инновационной деятельности и формированию «точек роста» (инновационно-технологические центры, технологические инкубаторы, технопарки, учебно-деловые центры и т.д.).

Изучение научно-технического потенциала региона в настоящее время необходимо, так как действующая система государственного размещения производительных сил с учетом специализации и кооперации регионов, в условиях гипертрофированной суверенизации последних, не отвечает современным требованиям.

Можно выделить две формы использования организационного потенциала региона: механическая (формальная) и органическая, (адаптивная, неформальная).

Механическая, устойчивая форма организации более пригодна при следующих условиях :

• среда относительно стабильна;

• цели четко определены и испытаны временем;

• технологии относительно единообразны и стабильны;

• деятельность носит рутинный характер;

• принятие решений программируемо, процессы координации и контроля имеют тенденцию к жестко структурируемой, иерархичной системе.

Органическая, адаптивная форма организации управления применима при наличии следующих условий:

• среда относительно неопределенна и подвижна;

• цели различны и изменчивы;

• технология сложна и динамична;

• существует много не рутинных видов деятельности, для которых важен творческий подход и готовность к быстрой реакции;

• системы коммуникации и координации неформальны и неиерархичны.

Иначе говоря, концепция перестройки организационного потенциала региона базируется на положениях, требующих, с одной стороны, отказа от устоявшихся стереотипов управления, устаревших, морально изношенных структур, форм взаимодействия с субъектами хозяйствования, а с другой, широкого вовлечения новых, интенсивных элементов организационных структур, ориентированных на критерии и показатели рыночной экономики, демократических методов управления.

Неэффективность существующего организационного потенциала региона обусловлена отсутствием основополагающих базисных принципов регионального развития, которые могли бы обеспечить его эффективное использование. К ним, в частности, относятся:

Неопределенность политического устройства (конституционный строй, тип демократии, модель контракта между гражданином и государством). Субъекты Федерации, несмотря на достаточно определенные статьи Конституции РФ, находятся в плену собственных амбиций по поводу неограниченной суверенизации своих конституционных прав и принятию собственных ( часто противоречащих Конституции РФ) законов. Президент Ельцин Б.Н. неоднократно пытался преодолеть неуправляемую самостоятельность глав администраций субъектов Федерации. Это ему не удалось. Свидетельством последнего может служить «Всероссийское совещание по вопросам развития федеративных отношений», которое было организовано Правительством РФ в конце января 1999 года. В повестку был включен вопрос о рассмотрении Заявления участников всероссийского совещания «О совершенствовании федеративных отношений и укреплении российской государственности». Премъер-министр РФ Примаков Е.М. предложил всем губернаторам подписаться под текстом, который казалось бы не вызывает разночтений. В проекте, например, были такие слова: «Мы, участники Всероссийского совещания по вопросам развития федеративных отношений, представляющие органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,

действуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституциями и Уставами субъектов Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации,

стремясь к упрочению единства политического, правового и экономического пространства Российской Федерации и руководствуясь необходимостью сохранения общественного согласия, упрочения основ конституционного строя,

обязуюсь строить свои отношения на взаимном признании и уважении конституционных прав органов государственной власти всех уровней и стремясь к развитию интеграционных процессов в Российской Федерации, сознавая необходимость обеспечения достойного уровня жизни населения, создания в регионах бюджетных и финансовых условий, при которых гражданам будет гарантировано получение стандартного социального минимума, независимо от территории их проживания,

стремясь к объединению усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества для утверждения принципа равноправия граждан различных национальностей и вероисповеданий, укрепления взаимопонимания между ними,

обязуясь действовать согласованно при проведении региональной политики на федеральном и региональном уровнях,

осознавая свою личную ответственность за обеспечение указанных интересов,

совместно приняли настоящее Заявление и признаем необходимым:». Далее идут обязательства исполнительных органов власти соблюдать Конституцию РФ и устранить противоречия в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что данное Заявление не было ни только не подписано участниками Совещания, но даже не озвучено, что говорит о молчаливом несогласии глав администраций поступиться своими суверенными амбициями. Насколько активно губернаторы восприняли призывы брать суверенитет региону «столько, сколько можете», настолько же трудно «забрать» его назад. Было очевидно, что противостояние центральной власти региональной серьезно затрудняет хозяйственное развитие страны. Чего стоят статьи региональных конституций ряда кавказских и других республик, например, о праве проводить свою внешнюю политику, иметь свои вооруженные силы и другие законодательные акты, противоречащие Конституции Российской Федерации.

Президент РФ Путин В.В. продолжил эту работу более активно. Указом от 13 мая 2000 года №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» он преобразовал институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в семи федеральных округах: Центральный округ (с центром в г. Москве), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск), Дальневосточный (Хабаровск). Этим шагом он предпринял меры по укреплению вертикали государственной власти. Это во-первых. Во-вторых, Президент становится не только гарантом Конституции РФ, но и ее проводником. Этим он фактически начал проведение административной реформы Российской Федерации, на которую за годы своего президентства так и не решился Б.Н. Ельцин.

Конечно, качество управления не определяется только политическим равновесием центральной и региональной властей, однако во многом зависит от этого. Вместе с тем, трудно в данной политической реформе увидеть позитивные последствия для экономических реформ. В самом деле, если раньше Россия традиционно имела 11 экономических регионов, то в начале 90-х годов, не упраздняя последние, появилось 8 ассоциаций экономического взаимодействия. Теперь сформированы 7 округов, которые в большинстве совпадают с ассоциациями экономического взаимодействия. Трудно предположить, что подобные округа могут оперативно взаимодействовать с губернаторами субъектов Федерации. Территориальная и количественная (число субъектов Федерации) масштабность округов, думаю затруднит выбор акцентов социально-экономического развития отдельно взятых территориальных образований. Представители Президента РФ получают очень большие полномочия. В частности, они сосредоточивают: 1 усилия всех силовых министерств в регионах; 2. усилия всех федеральных органов исполнительной власти, находящихся в субъектах Федерации; 3. обеспечивают надзорную, контрольную функцию за выполнением в регионах Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ. Особенно масштабным является Центральный округ, который кроме Центральной ассоциации экономического взаимодействия включает еще и Центрально-Черноземную ассоциацию. В него входит Москва, Московская область и весь индустриальный центр России, управлять которым необходимо не с военных, а экономических позиций. При исключительных возможностях многих из них, представляется затруднительным не только их координация, но, главное, выбор стратегических направлений развития.

Как мы видим, организационный потенциал указанных полномочных представителей Президента РФ имеют столь высокую значимость, что можно предположить необходимость их участия в работе Правительства РФ, как ранее предполагалось участие в его работе представительных руководителей ассоциаций экономического взаимодействия.

Трудно предположить повышение качества управления при появлении нового окружного промежуточного управленческого органа (исполнительного ли ?), но необходимость его организационной направленности на социально-экономические цели - очевидно.

2. Отсутствие системы ценностей (социальных стереотипов), к которым стремится население региона. За этим скрывается взаимное непонимание целей администрации (правительств) региона и различных слоев населения. Исполнительные органы власти, как на местах, так и в центральных управленческих структурах не знают, на какую социальную группу населения следует ориентироваться. Очевидно, что все (от нищих до крупных предпринимателей) нуждаются в государственной поддержке, однако здесь необходимо выделять приоритеты. Более того, чтобы вернуть доверие населения необходима адекватная экономическая политика, в частности, признание частной собственности и самоуправления, реализация преимуществ индивидуальности человека.

3. Отсутствие стратегической программы экономического развития. Со времени начала рыночных реформ (1991г.) было сделано все, чтобы разрушить сложившуюся, пусть неэффективную экономику страны и регионов, но практически ничего не сделано, чтобы остановить ее дальнейший распад и тем более создать стратегическую программу социально-экономического развития. Это касается практически всех регионов- субъектов Российской Федерации. Более того, субъекты Российской Федерации в настоящее время (как никогда раньше) нуждаются в государственном регулировании и участии каждого из них в системе общественного территориального разделения и кооперации труда.

4. Органы государственного управления, в том числе аппарат Президента РФ, исполнительные и представительные органы управления, региональные и органы местного самоуправления, общественные и коммерческие структуры управления постоянно менялись, конъюнктурно адаптируясь к требованиям времени. Это отнюдь не означает, что структура управления экономикой Российской Федерации объективно улучшалась. Это не происходило по многим причинам, среди которых необходимо выделить следующие:

- либерализация, т.е. снятие или резкое сокращение государственного контроля во всех сферах хозяйственной деятельности, прежде всего путем отмены директивного планирования и обязательного государственного заказа на продукцию предприятий, перехода к формированию цен в основном в соответствии со спросом и предложением и, наконец, отмены государственной монополии внешней торговли и разрешения всем хозяйствующим субъектам заниматься внешнеэкономической деятельностью;

- приватизация, т.е. изменение характера собственности посредством передачи или продажи на различных условиях государственной собственности экономическим субъектам, которые используют ее в дальнейшем в хозяйственной деятельности, неся при этом полную имущественную ответственность за результаты;

- формирование рыночной инфраструктуры, т.е. новых механизмов установления хозяйственных связей, включая, в частности, товарные и фондовые биржи, рынки, коммерческие банки;

- демонополизацию экономики и поощрение конкуренции путем снятия ограничений на движение товаров на внутреннем рынке. Формирование и сохранение естественных монополий;

- перестройку структуры экономики. Пока она осуществляется спонтанно, без научного обоснования, предоставляя регионам возможность самостоятельного выбора стратегии социально-экономического развития. Причем, последний зачастую носит сугубо личностный (губернатора) характер и слабую согласованность с интересами социально-экономического развития региона;

- система социальной поддержки имеет беспрецедентные искажения. Это касается, в частности, невыплат заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий пенсионерам, задержки бюджетных выплат на социальные цели по многим регионам России. Устойчивый характер приобрела дифференциация доходов населения в различных регионах России. В настоящее время она достигает 30 и более раз.

- регулирование экономики обеспечивается с помощью макро-экономических, прежде всего финансово-стабилизационных средств, обеспечивающих административное воздействие на экономическую устойчивость страны. Жесткая денежно-кредитная политика способствовала подавлению инфляции, но совершенно не помогла становлению и развитию отечественного производства. Впрочем, на наш взгляд, она объективно не могла ему помочь. Возможно, что эта цель реформаторами¹ и не ставилась.

- организационная структура управления в регионах и в центральных органах государственного управления не имела единой концепции. Отсутствие одновременной административной реформы, адекватной качественным изменениям происходящим в обществе, привело к слабому взаимодействию управленческих структур в единой управленческой вертикали. Это, кстати, нашло отражение в названиях руководящих лиц администрации регионов - от глав администраций и губернаторов, до председателей правительств и президентов республик. Это обстоятельство в свою очередь ослабляет ведущую роль федеральных структур исполнительной власти.

Следовательно, всеобщий экономический кризис, смена структурно-технологических приоритетов в развитии промышленности страны, возрастающее влияние западных (зарубежных) финансовых и других социально-экономических технологий, а также засилие на отечественном рынке зарубежной потребительской продукции, наконец, непрекращающаяся социальная напряженность во всех регионах России - все это нашло отражение в искаженной системе использования организационного потенциала управления регионами.

Чтобы осуществить эффективное его использование, необходимо сформировать региональный организационно-экономический производственный комплекс. Строго говоря, регион - это динамичное и устойчивое территориальное или локальное (компактное) сочетание предприятий и отраслей хозяйства, объединяемых также разветвленными и тесными внутренними связями.

Организация управления в регионе, на наш взгляд, должна подчиняться двум требованиям. Одно из них сугубо организационное, которое предусматривает обеспечить единообразной организацией региональные государственные структуры управления. Другое требование экономическое, которое предполагает обеспечить сбалансированное экономическое развитие регионов, осуществлять планы регионального развития и проводить политику освоения новых территорий.

Следует иметь в виду, что качество регионального управления подвергается влиянию внешних и внутренних, объективных и субъективных, природных и приобретенных факторов развития. Нетрудно заметить, что, во-первых, каждый регион в процессе экономических реформ, приобретает новое геополитическое и экономическое положение. Так, одни стали приграничными, другие потеряли свое место (специализацию) в едином экономическом пространстве страны. Во-вторых, многие регионы вынуждены менять схемы и структуру своего промышленного и аграрного развития.

В указанном контексте следует обратить внимание на объективные факторы развития региональной системы управления Российской Федерации и на приобретенные (субъективные) факторы региональной промышленной и социальной политики. Прежде всего речь идет о ее внутренних особенностях (присущих только ей). В первую очередь это относится к географии и природе.

Огромная территория. С одной стороны, она является позитивным фактором (обилие ресурсов, разнообразие условий и возможностей), с другой - негативным (низкая плотность населения, трудности взаимодействия территорий, отдаленность от административного и культурного центра и т.д.).

Суровая природа. Россия расположена в суровых северо-восточных регионах, 3/4 ее территории покрыто тундрой и тайгой на вечной мерзлоте, лишь пятая часть пригодна для распашки, да и то ее половина лежит в зоне рискованного земледелия. Современная Россия потеряла обширные территории с почти тропическим климатом (Крым, Кавказ, Среднеазиатские территории). Многие реки и моря зимой замерзают. Территориальные границы России смещены (в связи с распадом Советского Союза) и требуют больших материальных и организационных затрат.

Неравномерность размещения населения. 3/4 населения России сосредоточены на европейской ее части, которая составляет 1/4 территории страны, а на остальные 3/4 приходится всего 1/4 населения.

Природные богатства. Россия является природной кладовой мира и "черпать" из нее следует крайне бережно. Большая часть ресурсов, обилием которых знаменита Россия, расположена далеко от главных хозяйственных центров. Эта особенность и преимущество развивающейся России сильно влияют на организационные проблемы формирования современной Федерации (ведь именно природные ресурсы должны находиться под контролем федеральных структур власти). Любое отклонение от него приводит не просто к разбазариванию природных богатств страны, но и к паразитированию местных властей под благовидным предлогом заботы о населении, живущем на этой территории. Более того, возможность бесконтрольно использовать природные ресурсы в значительной степени осложняет экологическую обстановку не только страны или региона, но и мира.

Национально-территориальное строительство российского государства. Огромное разнообразие наций уживается со значительным преобладанием одной из них по численности, жесткий государственный централизм - с традиционной автономией отдаленных окраин и диспропорциями в уровне и характере хозяйственного развития ряда регионов России.

Наряду с природными особенностями России на ее развитие огромное влияние оказали приобретенные в ходе становления государственного социализма качественные черты, которые мешают прогрессивному социально-экономическому и научно-техническому развитию. Это прослеживается, во-первых, в концентрации хозяйственной жизни в крупнейших городах и падении плотности населения по мере удаления от региональных центров. Сложность территориальной структуры усугубляется фетишизацией крупных и крупнейших предприятий и производств, созданием территориально-производственных комплексов. Результатом этого является монополизм отдельных суперзаводов, зависимость страны от двух-трех центров производства, гиперспециализированных регионов. Предприятия взяли на себя несвойственную функцию - развитие социальной сферы на соответствующих территориях. Суперзаводы имели собственные (часто закрытые) города с собственной системой и сферой услуг.

Нельзя не заметить, что с распадом Союза и активным развитием экономических реформ старые связи и отношения быстро разрушились, стали катастрофически нарастать межрегиональные диспропорции. Неслучайно этот процесс, с одной стороны, сопровождался спадом производства и усилением межрайонных контрастов в социальных показателях (детская смертность, уровень преступности и т.д.), с другой - поиском новых технологических решений при создании новых производств и специализации регионов. Однако новые технологии (даже если их и нашли) не могли сами по себе разрешить проблему государственного строительства, нужна была административная, экономическая акция (революционная реформа) по качественной замене социально-экономической парадигмы общественного развития, без которой Россия не может встать в ряд развитых государств мировой экономической системы.

Такая акция (политический переворот) произошла, но с ним неожиданно пришел ужасающий всеобщий (как его теперь называют - системный) кризис. Политическим деятелям, в том числе и правительственным чиновникам было не до программ социально-экономического развития. А те, которые понимали их необходимость считали возможным справиться с экономическими и технологическими проблемами за короткое время, в крайнем случае за 400-500 дней. Благодаря этим горе-чиновникам и политикам страна в кризисной ситуации находится уже более десяти лет. Политическая борьба за власть подменила экономические реформы и сместила социально-экономические проблемы в сторону от центра - в регионы Российской Федерации.

В этих условиях качественные параметры организационно-экономического развития общества отождествляются с системой управления регионом. Указанное обстоятельство обусловлено тем, что возможности обновления и оживления хозяйственных связей, использование организационного потенциала регионов связывались с его особенностями, моделями управления хозяйственными системами, моделями развития субъектов Федерации. Управленческая элита региональных систем управления использовала их в собственных интересах.

Качественные территориальные особенности субъектов Федерации позволили выделить 5 моделей регионального развития. К ним относятся:

1. Индустриально развитые регионы России, которые имеют

исторически сложившийся организационный потенциал, нуждающийся однако в серьезном обновлении техники и технологий производства.

1. Сельскохозяйственные регионы, где необходимо вновь создавать разрушенный аграрно-промышленный комплекс России.

2. Регионы с развитым военно- промышленным комплексом, подвергшимся поспешной конверсии. Здесь стоит проблема налаживания новых социально-экономических отношений предприятий военно-промышленного комплекса с государственными органами власти и рыночными структурами. Предприятия ВПК должны работать на основе хозяйственных договоров и государственных заказов.

3. Ресурсные регионы. Известно, что северные регионы России располагают исключительно богатыми запасами уникальных природных богатств. Опасность данной региональной модели управления заключается в отсутствии нормативно-правовой базы сохранения этих богатств от безрассудного и расточительного использования их в интересах местных региональных элит.

4. Модель управления, построенная на географических и особых ресурсных прерогативах регионов России. Так, свободная экономическая зона Калининградской области не вызывает разночтений. Она может служить организационной формой управления для других регионов, некоторых городов и районов страны в виде оффшорных зон, таможенных и других рыночных структур. Уникальные запасы золота на Чукотке, алмазов в Якутии, цветных металлов на севере Сибири предполагают создание адекватной системы регионального управления. Однако и здесь проблемы принадлежности к соответствующей собственности и ее нормативно-правовой защиты остаются актуальными.

Не следует преувеличивать значение и размах изменений, произошедших в территориальной структуре Российской Федерации, так как каждый регион пытается самостоятельно справиться с трудностями переходного периода. В результате экономическая дезинтеграция стала устойчивой тенденцией, а федеральные исполнительные органы не могут эффективно и устойчиво воспрепятствовать этому процессу.

Процесс дезинтеграции неоднозначен. С одной стороны, он отражает исторически присущую России тенденцию к известной автономии региональных рынков. Стремление к самостоятельности регионов объясняется геополитическими особенностями страны, ликвидацией сверх централизованной системы управления и объективной необходимостью расширения полномочий местных властей, переходом к рыночным отношениям. С другой стороны, заметно тяготение к экономическому сепаратизму, стремление захватить все новые полномочия явочным порядком. Еще не доказано, какой путь однозначно ведет к дезинтеграции, а какой нет. По крайней мере ясно, что государственное регулирование становится объективно необходимым. Здесь нельзя не опереться на мировой опыт.

Подобная ситуация складывалась в различных странах, строящих федеративные отношения. Это достаточно ярко проявилось в США. В конце ХIХ столетия французский ученый-историк Токвиль в книге «Старый порядок и революция», исследуя сложности взаимоотношений территориальных субъектов Федерации с центральными органами власти СЩА, так характеризует ситуацию: «Или я сильно ошибаюсь, или федеральное Правительство имеет тенденцию к ослаблению... Когда они дадут себе отчет в том, что слабость федерального Правительства угрожает самому существованию Союза, возникнет обратная тенденция - к его усилению».

В управлении регионами во Франции эта проблема не была столь острой. Уже в самом начале префект округа (территориального образования страны) являлся одновременной руководителем департамента и все указания и приказы получал непосредственно от премьер-министра Франции. Тогда как в России руководитель региона является лицом выборным и взаимоотношения премьер-министра с главой администрации региона носят рекомендательный характер, что значительно затрудняет единство власти и государственного управления Российской Федерации.

Для многих сегодня стало понятным, что государственное регулирование социально-экономическим развитием регионов Российской Федерации является стратегически фактором.

В стране исторически сложилось исключительно глубокое территориальное разделение труда, и ни один, даже самый крупный регион не в состоянии существовать в режиме абсолютной автономии. Иллюзорные представления местных властей в обратном не только нарушают целостность единого экономического пространства и тормозят рыночную реформу, но и препятствуют использованию преимуществ государственного регулирования социально-экономических интересов регионов. Вот почему необходимо создать федеральное правовое пространство, в котором бы интересы регионов и федерации не противостояли друг другу.

Сохранение и укрепление российского государства прямо зависит от того, насколько успешно будут формироваться федеративные отношения, развиваться местное самоуправление и строиться вертикальные и горизонтальные структуры управления деятельности законодательных и исполнительных органов власти. Вот почему в новом государственном устройстве большое значение придается укреплению и развитию федерализма. Федерализм - отношения субъектов Федерации между собой и с Федерацией в целом, основанные на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также на конституционно-правовом равенстве субъектов федерации между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти.

Задачи укрепления федерализма решаются в результате :

- защиты и обеспечения интересов Федерации в целом, действий государственной власти и регионов, направленных на сохранение единства и территориальной целостности России;

- децентрализации, демократизации власти, расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышения их ответственности перед населением ;

- правового и экономического выравнивания прав и компетенции субъектов Федерации;

- разработки мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих конституционно установленную самостоятельность регионов, сочетание селективной государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России ;

- последовательного и пропорционального взаимодействия субъектов Федерации с федеральными органами власти в хозяйственной, финансовой, социальной, культурной и национальной политике;

- реального обеспечения каждому гражданину России гарантированных конституционных прав и свобод на всей территории государства.

В Российскую Федерацию по Конституции РФ (ст. 65) входят 89 субъектов Федерации, которые именуются регионами: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения. Административно-территориальных образований низового уровня - городов, поселков, сельских и городских районов, сельсоветов и т.п. насчитывается около 27 тысяч единиц.

Из 11 экономических районов России 4 находятся в Северо-Центральной полосе Европейской части России: Северный, Северо-западной, Центральный и Волго-Вятский; 2 - в южно-европейской: Центрально-Черноземный и Северо-Кавказский; 2 - в восточно-европейской: Поволжский и Уральский; 3 - в азиатской части: Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный.

Следует иметь ввиду, что в России, как впрочем и в других странах, число административно-территориальных образований всегда было загадкой. Если такие региональные образования как республики строились по национально-территориальному признаку, то это не вызывало разночтений и протестов. Однако края, области и округа всегда имели очень приблизительные критериальные границы, поэтому довольно часто их меняли. Это касается таких исторических прецедентов, как губернии при царской власти или совнархозы при советской административно-командной системе управления.

Экономическое и социальное положение субъектов Федерации характеризуются крайней противоречивостью. По данным 1995 года уровни экономического развития регионов, рассчитанные на основе душевого объема валового регионального продукта (ВРП) в процентах к средне российскому показателю различаются по экономическим районам в 2,9 раза (Западная Сибирь - 152%, Северный Кавказ 52%), а на основе валовой продукции промышленного производства - в 3,9 раза. В разрезе субъектов Федерации (без АО) разрыв уровней (по ВРП) достигает 17,6 раза (Тюменская область - 370%, Дагестан - 21%). До последнего времени ситуация практически не изменилась.

По числу занятых в государственном секторе (1995г.) лидируют Восточная Сибирь (49%), европейский Север - 48% и Дальний Восток - 48%. На средне российском уровне (42%) или несколько выше его находятся районы Северо-запада, Центра, Волго-Вятки, Поволжья, Урала и все восточные. Доля частного сектора выше или на уровне средней (34%) в районах Северо-запада, Центра, Черноземья, Северного Кавказа. Смешанной формой собственности против среднего показателя (22%) выделяются районы Европейского Севера, Волго-Вятки, Черноземья, Поволжья, Урала и три восточных. В 1998 г. было 75 финансово-промышленных групп, в которые входили более 1500 предприятий и 90 банков.

Российская федерация имеет еще одну качественную характеристику территориальной организации регионального управления - ассоциации экономического взаимодействия, их у нас восемь.

Ассоциации экономического взаимодействия представляют собой организационную форму интеграции экономических интересов регионов. Однако не все они хорошо используют подобное преимущество. Особенно в сложном положении находятся две из них. Первая - АЭВ «Центральная Россия». В ее составе наиболее развитые в экономическом отношении регионы и, одновременно, наиболее разобщенные в политических претензиях, нарушающих их потенциальные возможности совместного организационного развития. Достаточно сказать, что такие промышленные регионы-«монстры» как Москва и Московская область имеют самодостаточные возможности и практически не нуждаются во взаимодействии с другими регионами ассоциации. Вторая - АЭВ «Северный Кавказ», которая раздирается национально-территориальными претензиями, и не сможет самостоятельно (без федеральной поддержки) справиться с экономическими и социальными проблемами. Одновременно, результативные преимущества видны в деятельности ассоциаций экономического взаимодействия «Сибирское соглашение», «Урал», «Центральное Черноземье». Проблемы применения указанной организационной формы регионального управления заключается в ее правовой неопределенности, как по отношению друг к другу, так и по отношению к Федерации. Понятно, что неоднородное экономическое и политическое пространство регионов России затрудняет как их экономическое взаимодействие, так и участие последних в совместной государственной программе социально-экономического развития.

Указанные выше обстоятельства особенно остро ставят проблему нового качества регионального управления, а именно программы для ее решения - формирование новой региональной политики Российской Федерации. В указанной контексте под региональной политикой в Российской Федерации следует понимать одно из важнейших направлений деятельности государственных органов , в частности, Правительства Российской Федерации, синтезирующее ее региональные аспекты и представляющая собой систему принципов, приоритетных направлений, методов и мероприятий федеральных органов власти по воздействию на территориальную структуру общества для достижения исторических целей социально-экономического развития страны. Конституция РФ декларирует диалоговую систему согласования интересов федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению устойчивого саморазвития человека на конкретной территории, в конкретном времени и конкретном социуме.

Территория Российской Федерации и сейчас (после распада СССР) огромна. Она составляет свыше 17 млн. кв. км. Численность населения - свыше 150 млн. человек. Европейская часть сосредоточивает 4\5 всего населения и 1\10 топливно-энергетических запасов. Протяженность территории - 9 тыс. км с запада на восток и 4 тыс. км. - с севера на юг. Транспортная доступность и эффективность затрат на перемещение - проблема, которую еще предстоит решать. Более 2\3 совместных с иностранным капиталом предприятий находится в Москве и Санкт-Петербурге, здесь же находится большая часть крупных коммерческих банков.

Следует отметить, что уже просматриваются возможности государственной поддержки регионов. Это особенно касается финансовой поддержки.

Финансовая помощь регионам проводится в основном через следующие фонды:

- федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР). Трансферты центра распределяются так, чтобы выровнять средние затраты на душу населения, используя федеральные социальные стандарты и индекс бюджетных расходов для каждой группы регионов; - фонд регионального развития (ФРР), являющийся региональным разрезом инвестиционной части федерального бюджета для социальных целей. Региональный разрез федерального бюджета развития обеспечивает поддержку инвестиций производственного характера; - фонд развития региональных финансов (ФРРФ), формирующийся за счет кредитов Мирового банка и Евробанка реконструкции и развития, направляемых в те регионы, которые выдерживают стандарты и показатели реформ, оздоравливают свой бюджет.

Многоканальная помощь нуждается в реконструкции на базе создания единого источника финансирования социально-экономического развития регионов.

Дальнейшее развитие системы управления регионом, на наш взгляд, связано не столько с использованием потенциалов региона, сколько со стратегической линией государственной системы управления страной в целом и сбалансированного развития регионов. Конечно требуется учет всего разнообразия их особенностей. Для этого необходимо определить стратегические направления их развития.

На наш взгляд, довольно затруднительно это сделать без глубокого диагностирования регионального развития. Мы ваше показали, что произошел качественный сдвиг в системе управления в стране и отдельных субъектах Федерации. Под качественным сдвигом мы понимаем изменения в системе на различных уровнях. Первый уровень - (самый верхний) предполагает изменения в Правительстве РФ. Здесь в первую очередь произошла смена парадигмы организации. Второй уровень - (региональный) в соответствии с изменениями в первом, многие его функции перенесены на второй, зачастую несогласованные между собой. Третий - (муниципальный), декларированный сверху от первого уровня, слабо согласованный с предыдущими. Четвертый уровень - (предприятие - первичное производственное звено) вообще выведен из государственной управленческой структуры, тем самым было значительно задержано организационно-технологическое и социально-экономическое развитие общества.

Слабость системы управления, как мы видим, состоит в их организационной разобщенности: несогласованность целей развития, отсутствие понятных организационных форм взаимодействия, слабость материально-финансовой взаимной поддержки всех уровней общественного развития. Все это обостряет проблему формирования и эффективного использования организационного потенциала региона.

Интересно, что во всем мире организационным факторам развития общества уделяется пристальное внимание на всех уровнях государственного и коммерческого управления. В этом отношении интересно, например, высказывание одного крупного предпринимателя: «Всюду, где мы вкладывали только экономические факторы производства, особенно капитал, мы не добивались развития. В немногих случаях, когда мы смогли породить энергию менеджмента, мы порождали стремительное развитие».

Следовательно, организационный потенциал региона категория всеобщая. Ее реализация не даст необходимого эффекта до тех пор, пока он не будет синтезировать интересы и стратегические цели всех уровней управления.