Раздел 1. Федерализм и основы его региональной и муниципальной организации

Глава 1. Концепция региональной политики Российской Федерации и ее основные направления

Государственная региональная политика России основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законах и настоящей концепции и представляет собой деятельность по управлению развитием государства, исходя из необходимости согласования интересов государства, субъектов Федерации, национально- культурных автономий и различных субъектов собственности (в том числе предпринимательских структур), формирования и сохранения экологического «каркаса» России.

Неравнозначность регионов позволяет государственной региональной политике исходить из факта дискретности пространства по факторам развития, многонациональному составу населения, историческим особенностям вхождения регионов в состав Российского государства.

Региональная политика понимается как деятельность государства по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональном) аспекте. Следовательно, региональная политика должна строиться дифференцированно.

Территория России, разделенная на экономико-географические районы, в числе которых территории субъектов Федерации, местные самоуправленческие структуры, а также механизмы их взаимодействия являются объектами государственной региональной политики России.

Государственная региональная политика Российской Федерации строится на принципах федерализма, социально-экономической самостоятельности субъектов Федерации и развития форм местного самоуправления, с учетом разнообразия условий развития регионов в процессе формирования механизма рыночного хозяйствования.

Данная политика направлена на обеспечение максимально самостоятельного социально-экономического развития субъекта Федерации на основе использования им внутреннего потенциала, координации и кооперации создаваемых технологий регионального развития в рамках единого государственного и политического пространства Российской Федерации.

Цели региональной политики

Цели государственной региональной политики достаточно многообразны и сложны. Среди них, с точки зрения приоритетов развития Российской Федерации, выделяются следующие:

- укрепление социально-экономических основ Российского государства и сохранение его целостности, обеспечение военной и экономической безопасности, экологической устойчивости;

- обеспечение социального равновесия в жизненном уровне отдельных социальных групп, сбалансированности их интересов с социально-экономической политикой государства;

- формирование в регионах социально-ориентированной рыночной экономики, механизмов обеспечения социальной защиты населения;

- повышение уровня жизни населения различных регионов России;

- создание условий для полноценного национально-культурного развития всех народов Российской Федерации, включая русский народ.

Основной смысл государственной региональной политики заключается в переломе идеологии иждивенчества и зависимости от центра (федеральных органов власти), формирование прорывных (опережающих) технологий социально-культурного и научно-технического развития в регионах России.

Задачи государственной региональной политики обусловлены поставленными целями и реализуются в следующих мероприятиях:

- разработка мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих конституционно установленную самостоятельность регионов, сочетание мер селективной государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

- последовательное и пропорциональное взаимодействие субъектов Федерации с федеральными органами власти в хозяйственной, финансовой, социальной, культурной и национальной политике;

- реальное обеспечение каждому гражданину России гарантированных конституционных прав и свобод на всей территории государства;

- формирование рациональной пространственной структуры экономики, совершенствование территориального разделения труда, развитие эффективных и конкурентно способных направлений специализации хозяйства и экономических связей республик и регионов, укрепление единого экономического пространства России;

- становление региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

- государственная поддержка регионов с наиболее сложными социально-экономическими, этнополитическими, демографическими и экологическими условиями, а также регионов с объективно недостаточным потенциалом для саморазвития на уровне, достигнутом другими регионами;

- приведение политики социально-экономического развития отдельных регионов России в соответствие с новыми геополитическими реалиями и доминирующей их ролью в реализации стратегических интересов Российской Федерации, в частности, северных и арктических территорий, Северного Кавказа, Приморья и т.д.;

- решение специфических проблем крупных и малых городов, депрессивных районов, населенных пунктов, сосредоточенных при промышленных и добывающих производствах.

К числу основных задач государственной региональной политики относится обеспечение безопасности России, в том числе военной. Здесь проблемы обороны должны решаться всеми субъектами Российской Федерации на паритетных началах. Это:

- решение задач обеспечения размещения и обустройства войск;

- призыв молодежи на военную службу с учетом демографического фактора, возможности прохождения службы по контракту;

- обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы и членов их семей;

- стабилизация положения в военно-промышленном комплексе;

- обеспечение мобилизационной подготовки народного хозяйства, гарантирующей военную безопасность страны;

- взаимодействие сил и средств, привлекаемых для обеспечения военной и экономической безопасности, а также экологической устойчивости.

Основы федерализма.

Федерализм - отношения субъектов Федерации между собой и с Федерацией в целом, основанные на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также на конституционно-правовом равенстве субъектов Федерации между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти.

I. Исходя из основных целей региональной политики, необходимо выделить следующие направления в политике федерализма:

а) защита и обеспечение интересов Федерации в целом, гарантии сохранения единства и территориальной целостности России.

б) децентрализация, демократизация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение их ответственности перед населением.

в) формально-юридическое выравнивание субъектов Федерации.

II. В целях защиты и обеспечения интересов Федерации в целом, сохранения единства и территориальной целостности России, единства правового и экономического пространства необходимо четко сформулировать полномочия федеральных органов государственной власти. Они, с одной стороны, обеспечивают защиту интересов Федерации в целом, а с другой стороны, не посягают на самостоятельность субъектов Федерации в решении местных вопросов. Круг полномочий федеральных органов государственной власти должен быть предельно узок, но надежно защищен от посягательств со стороны отдельных субъектов Федерации.

Установление статьей 71 Конституции Российской Федерации предметов ведения Российской Федерации не решило эту проблему окончательно. Неточность формулировок статьи 71, их частичное переплетение со статьей 72 (защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития; федеральные фонды регионального развития; использование территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа в отличие от определения их статуса и защиты и др.) порождают вполне справедливые требования субъектов Федерации на участие в решении этих вопросов и, следовательно, на часть полномочий в этих сферах.

Это требует детальной проработки в федеральных законах полномочий федеральных органов государственной власти и определения прав субъектов Федерации как по предметам совместного ведения, так и по предметам ведения Российской Федерации. Без такого уточнения и законодательного закрепления федеральных полномочий, их защита, в том числе судебная, осложнена приведет к ущемлению интересов субъекта Федерации.

Децентрализация и демократизация власти, передача большого числа полномочий субъектам Федерации через разграничение полномочий, повышение оперативности в принятии решений, приближение органа, принимающего решения, к населению, повышение влияния населения на принимаемые решения ведет к снижению конфликтности между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации и повышению стабильности государства.

Соблюдение принципа равноправия субъектов Федерации и в то же время учет специфики каждого из них при разграничении полномочий по предметам совместного ведения, их юридическом закреплении требует двойного механизма установления полномочий.

Федеральное законодательство по предметам совместного ведения может и должно устанавливать минимальный объем полномочий федеральных органов государственной власти, вне пределов которых субъекты Федерации в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации равны в своем праве на осуществление государственной власти.

В то же время разница в географических, климатических, демографических, экономических, социальных и иных условиях субъектов Федерации предопределяет разные возможности по объему осуществляемых органами государственной власти субъектов Федерации полномочий. Дифференцированный подход к определению объема полномочий каждого субъекта Федерации реализуется через договорный процесс по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Таким образом, реализуется принцип - право равное (круг полномочий, закрепленных федеральными законами), возможности по их реализации различные (разграничение договорами).

Однако, необходимость судебной защиты полномочий, установленных в договорном порядке, требует законодательного механизма их разграничения.

Обеспечение реального конституционно-правового равенства субъектов Федерации, помимо вышеназванного принципа равного права на осуществление своих полномочий, требует законодательного развития некоторых конституционных положений.

Это, прежде всего, решение вопроса об отношениях автономных округов с краем, областью, в составе которых они находятся. Совершенно очевидно, что без федерального закона, предусмотренного пунктом 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, этот вопрос не разрешим.

Требуется законодательное установление общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации, без чего конфликтные ситуации, как внутри субъекта Федерации, так и с федеральными органами государственной власти неизбежны.

Чрезвычайно важно установить механизм реализации пункта «а» статьи 72 Конституции Российской Федерации об обеспечении соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом необходимо предусмотреть, как механизм приведения в соответствие уже действующих актов, так и механизм согласования разрабатываемых и вновь принимаемых.

Становление основанных на законе федеративных отношений невозможно без нормально функционирующей, независимой судебной системы, способной оперативно и непредвзято рассматривать споры между органами государственной власти и между гражданами и государством.

Особая роль здесь принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, который должен рассматриваться в системе федеративного государства не как карающий орган, а как механизм демократизации федеративных отношений. Однако, для повышения эффективности его работы следует законом установить механизм реализации решений Конституционного Суда, предусматривающий ответственность органов государственной власти за систематическое нарушение Конституции Российской Федерации.

III. С целью реализации политики федерализма необходимо обеспечить принятие первоочередных федеральных законов:

а) в области государственного строительства: «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти»; «О судебной системе и судоустройстве в Российской Федерации»; «О порядке и принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; «О порядке реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации»; «Об отношениях органов государственной власти автономного округа с органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ»;

б) по предметам ведения Российской Федерации, требующим федерального законодательного регулирования, но не исключающим или прямо предусматривающим наличие полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: «О национально-культурной автономии»; «О национальных меньшинствах (или О коренных малочисленных народах)»; «О федеральных программах»; «О федеральных фондах регионального развития»; «Об оборонном производстве»; «О территориальном море, исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации»;

в) по всем предметам совместного ведения, предусмотренным статьей 72 Конституции Российской Федерации, но в первую очередь: «О порядке обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов , законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Названный федеральный закон должен установить механизм, а следовательно и полномочия федеральных органов, контроля и согласования.

Должна быть упорядочена деятельность представителей Президента и структурных подразделений Миннаца РФ в субъектах Федерации. Они должны активно взаимодействовать с участниками управленческих цепочек: субъект федерации - Президент Российской Федерации и субъект Российской Федерации - Правительство Российской Федерации для проведения согласительных процедур, а в случае затруднений в получении положительного эффекта - включения механизма Конституционного Суда Российской Федерации.

Следует обратить внимание, Президент Российской Федерации активно участвует в урегулировании взаимоотношений между субъектами Российской Федерации и федеральными органами власти. С этой целью были образованы Федеральные округа, руководители которых выступают его представителями. Пока эти отношения не получили четкого нормативно-правового обеспечения. Однако им еще предстоит активно включиться в государственное строительство российского федерализма.

Поиск оптимальной схемы федерализма в России проходит исключительно противоречиво. С одной стороны, она опирается на логику сохранения и укрепления государственного единства Российской Федерации, на демократические формы ведения и решения общих дел, о чем свидетельствуют Конституция Российской Федерации, соглашения Правительства РФ с субъектами Федерации, являющиеся составной частью Федеративного договора.

С другой стороны, властные структуры регионов пытаются сформировать свою особую территориальную модель государственного устройства, превращая ряд крупных городов в субъекты Федерации, и крупных административно-территориальных образований - в региональные ассоциации экономического взаимодействия. По-видимому, и государственные органы, реализующие функции регионального управления, недостаточно четко направляют механизмы взаимодействия с местными органами управления и возможности полного использования общественных, коммерческих и государственных структур.

Реальную угрозу представляют дезинтеграционные процессы, связанные с расширением экономических, а нередко и политических связей отдельных субъектов Федерации ( прежде всего республик в составе РФ) с зарубежными государствами, минуя центральное Российское Правительство. За этой тенденцией прослеживается не только экономические, но и политические, этнические, религиозные, а порой и военно-стратегические факторы, выступающие одновременно как стимулы и как следствие дезинтеграции.

Новый механизм необходим в отношениях государственных отраслевых образований с промышленными и производственными структурами, получившими предпринимательский статус. Управляющая роль государства сегодня не адекватна потребностям социально-экономического развития регионов России. Следует иметь ввиду, что финансовая поддержка территориальных образований складывается под влиянием государственных бюджетных органов управления, результатов хозяйственной деятельности и интересов производственных единиц, входящих в их состав, а также с помощью предпринимательских структур и общественных организаций, имеющих собственные источники финансирования.

Принципы федерализма в государственной региональной политике с учетом возрастающей ее роли находятся в диалектическом развитии. Среди них следует выделить:

- рациональное сочетание интересов Федерации, ее субъектов и территорий местного самоуправления;

- согласование приоритетов хозяйственной, финансовой, социальной, культурной, этнополитической и научно-технической политики, в основе которых лежат интересы федерализма с адекватным механизмом инвестирования структурной перестройки;

- подчинение интересам федерализма региональной бюджетно-налоговой политики, отношений собственности, использования земельных и других природных ресурсов;

- обеспечение многообразия в самоуправлении народов и территорий, сохранение на нынешнем этапе национально-государственного, национально-территориального и территориального принципов построения Федерации.

Государственная региональная политика использует различные механизмы реализации принципов на всех уровнях системы управления, в частности, посредством экономических реформ; структурной перестройки; создания рыночной инфраструктуры; организационных форм общественного и административного управления и др.

Воздействие государственных органов управления на территориальную политику субъектов Федерации.

Статус субъекта Федерации предопределяется единством основных документов: Конституцией Российской Федерации, Конституцией (уставом) субъекта Федерации и Законом РФ «О местном самоуправлении», а также федеральными законами.

С переходом к новым формам российского федерализма меняются цели территориального развития. При сохранении единого экономического пространства возрастает значение условий комплексного развития и саморазвития каждой области, республики. Хорошо зная слабости центральных органов управления в решении этой задачи в целом по России, органы управления субъектов Федерации в большинстве своем ищут собственную модель социального благополучия. Субъекты Федерации, отдельные районы, города привлекают научные коллективы, опытные управленческие кадры и авторитетных местных общественных деятелей для подготовки собственной концепции регионального управления и развития. Последнее имеет исключительное значение в настоящее время, так как экономику России в становлении рыночных отношений целесообразно рассматривать как совокупность взаимодействующих отраслей и регионов.

Принципы региональной политики, применяемые в последнее время, обусловлены внешними и внутренними условиями, в которых они формируются и развиваются. К ним относятся:

- отраслевой принцип специализации регионов. Структурные преобразования регионов осуществляются в соответствии с научно-технической и инвестиционной политикой страны, а также со среднесрочной и долгосрочной программами экономических реформ России;

- усиление комплексности развития экономики субъектов Федерации, расширение использования прогрессивных форм пространственной организации общественного производства и распределения населения;

- формирование равных институциональных условий, преодоление региональных различий в уровне экономического развития территориальной структуры хозяйства, с учетом социальной, этнополитической и экологической обстановки;

- экологическая защита России, на основе которой можно добиться целостного подхода к решению территориальных проблем отдельных субъектов Федерации и их ассоциативных образований;

- согласование региональной политики с деятельностью Федеральной пограничной службы Российской Федерации по охране природных ресурсов, территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны России.

Одной из наиболее острых проблем государственной региональной политики выступает региональная несбалансированность в денежной и финансово-кредитной сфере. Для выявления реальных возможностей регионального самофинансирования требуется постоянный мониторинг финансового положения регионов по широкому кругу показателей. Региональная политика должна иметь механизм бюджетного и налогового обеспечения, направленного на создание благоприятных для всех регионов условий развития, использования местных источников инвестирования. Распределение средств федерального бюджета должно осуществляться с учетом участия регионов в его формировании, сочетания отраслевого и регионального подходов к особенностям регионального развития, причем функции центра должны быть сосредоточены на поддержке приоритетных программ, интегрирующих интересы регионов.

Региональная политика в прошлом опиралась на территориальную специализацию, зачастую переходящую в отраслевой монополизм на конкретной территории. Эта тенденция нашла отражение во всех отраслях народного хозяйства: в промышленности, сельском хозяйстве, топливно-энергетическом и оборонном комплексах, в сферах социальной и производственной инфраструктур. Территориальный монополизм в нынешних условиях представляет серьезную угрозу экономической целостности и безопасности России.

Государственная региональная политика и международные

отношения.

Целью региональной политики в сфере международных отношений является совершенствование международной и внешнеэкономической деятельности с учетом специфики экономического, природно-ресурсного и научно-технического потенциала регионов.

В ходе экономических реформ складывается новая система государственного регулирования и управления внешнеэкономической деятельностью Российской Федерации.

Внешнеэкономические связи, обеспечивая интеграцию России в мировую экономику, на современном этапе реформ являются важным инструментом осуществления структурной перестройки экономики. В то же время условия переходного периода, в том числе сохраняющиеся пока диспропорции между внутренними и внешними ценами на основные энергоносители и некоторые сырьевые товары, рост экономической самостоятельности регионов, требуют сохранения и усиления действий определенных рычагов государственного контроля и координации в рамках единой внешнеэкономической политики.

Сложившаяся практика предоставления особых льгот делает неэффективным таможенное законодательство, препятствует защите внешнеэкономических интересов России. Для упорядочения внешнеэкономической деятельности предполагается предоставить всем регионам равные права и равную ответственность за соблюдение федерального таможенного и внешнеэкономического законодательства.

Дальнейшее развитие внешнеэкономической деятельности должно осуществляться с учетом международных обязательств России.

Основными задачами региональной политики в области внешнеэкономической деятельности являются:

- разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации в вопросах внешнеэкономической деятельности;

- координация международных и внешнеэкономических связей регионов с учетом приоритетности общегосударственных интересов;

- оказание государственной поддержки отдельным регионам, обеспечивающей выравнивание условий внешнеэкономической деятельности;

- продолжение курса на либерализацию внешней торговли при соблюдении экономических интересов России и обеспечении экономической безопасности, повышение экономической эффективности ее внешнеэкономической деятельности;

- развитие экспортного потенциала, в первую очередь за счет высокотехнологичных товаров. Проведение политики импортозамещения;

- поддержка интересов отечественных экспортеров на внешних рынках в целях восстановления и сохранения их позиций на мировых товарных рынках;

- проведение политики разумного протекционизма в отношении отечественных производителей, не являющихся монополистами на внутреннем рынке;

- создание необходимых условий для улучшения инвестиционного климата и эффективного привлечения иностранных капиталовложений в экономику России;

- обеспечение наиболее благоприятных для России условий погашения внешнего долга и его обслуживания;

- обеспечение стабилизации курса рубля по отношению к свободно конвертируемым валютам.

Необходимо отметить, что для решения этих задач, при единстве внешнеэкономической политики, субъекты Российской Федерации на своем уровне имеют возможность определять экспортно-импортную специализацию региона и направления развития внешнеэкономической инфраструктуры; привлекать иностранные инвестиции с предоставлением инвесторам, при необходимости, местных льгот в пределах своей компетентности; принимать участие в выработке общей внешнеэкономической политики России; субъекты Федерации, находящиеся в приграничных зонах, должны иметь право на особые связи с соседними государствами.

В настоящее время модель регионального управления зависит не только от характера социально-экономического развития региона и его производственной специализации, но и от других факторов, влияющих на качественные результаты ее функционирования. В первую очередь это относится к активному влиянию рыночной среды. Поэтому в настоящее время интенсивно формируется региональный менеджмент, опирающийся на региональные модели управления.