3. Нормы об оговорках

В Венских конвенциях раздел об оговорках находится в составе части II, посвященной заключению договоров ( ст. 19-23).

3.1. Общее правило

Общее правило состоит в том, что субъекты международного права могут делать оговорки при выражении согласия на обязательность договора. Оговорка может быть сделана на любом этапе заключения договора, но юридическое значение она приобретает лишь тогда, когда содержится в акте, выражающем окончательное согласие на обязательность договора.

Право делать оговорки ограничено рядом условий. Во-первых, правом участников запретить какие бы то ни было оговорки к данному договору. Если оговорки в целом или определенные оговорки запрещаются договором, то они не могут иметь места. Многосторонние договоры, запрещающие любые оговорки, встречаются в практике довольно часто. В качестве примера можно указать Женевскую конвенцию об авторском праве 1952 г. (ст. 20). Речь в основном идет о специальных сферах правового регулирования.

В тех случаях, когда договор не содержит положений об оговорках, то оговорка будет недействительна, если она несовместима с объектом и целями договора. В ходе обсуждений в Комиссии и на Венской конференции не раз говорилось, что такое ограничение недостаточно четко. Однако на практике оно издавна утвердилось. Так, в ответе Правительства СССР на предложение присоединиться к Пакту Келлога от 31 августа 1928 г. говорилось, что Советское правительство не может "согласиться со всякими иными оговорками, могущими служить оправданием войны...." *(1358). Отмеченное положение нашло отражение в консультативном заключении Международного Суда ООН относительно Конвенции о геноциде и было положено в основу статьи - несовместимость с объектом и целью договора.

Сторона, возражающая против оговорки, вправе не придерживаться положения, которому посвящена оговорка. Для него это положение не существует в отношениях с автором оговорки.

При оговорке может сложиться ситуация, которая не отражает принципа равенства сторон. В силу своих обязательств в отношении других сторон участник обязан придерживаться общего режима, установленного договором. Между тем автор оговорки вправе не соблюдать оговоренное положение. Тем не менее автор оговорки подчиняется общему режиму, установленному договором. Если договаривающиеся стороны сочтут необходимость обеспечения полного единства договорного режима, то они вправе включить в текст положения, исключающие оговорки.

3.2. Принятие оговорок и возражения против них

Договор может предусматривать допустимые оговорки. В таком случае сделанная оговорка не нуждается в признании другими сторонами. Правда, договор может установить и иное правило. В таких случаях возможны разногласия между участниками относительно того, отвечает ли данная оговорка тем, что разрешаются договором.

Первоначально Комиссия определила, что оговорки ко всем договорам с участием ограниченного числа участвующих нуждаются в общем признании. Однако в своих замечаниях государства выразили сомнение в точности формулы "ограниченное число участвующих". Практике известны оговорки к договорам с участием "ограниченного числа участвующих". Поэтому Комиссия и предложила дополнительный критерий и для данного случая - соответствие оговорки объекту и целям договора.

Поэтому если из ограниченного числа участников переговоров и из объекта и целей договора явствует, что применение договора в целом является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками.

Критерий соответствия оговорки объекту и целям договора имеет решающее значение - оговорка не должна препятствовать достижению цели, во имя которой он был заключен. Это положение носит общий характер. Поэтому государства предпочитают в случае необходимости четко решать в таких случаях вопрос об оговорках. Договор о создании Экономического союза 1993 г. подчеркнул, что членство в Экономическом союзе "влечет принятие полного объема обязательств и приобретение всех прав, предусмотренных настоящим Договором" (ст. 29). Соответственно "оговорки к настоящему Договору не допускаются" (ст. 32) *(1359). Недопустимость оговорок может устанавливаться и к дополнительному протоколу к основному договору *(1360).

В качестве особого случая Венские конвенции выделили оговорки к договору, который является учредительным актом организации. В таком случае оговорка требует принятия компетентным органом организации, если, разумеется, в договоре не предусмотрено иное. Учредительный акт организации нуждается в особой целостности. Недопустимы различия в правах и обязанностях сторон. Поэтому при всех условиях требуется принятие оговорки компетентным органом организации *(1361).

В международной практике подобные случаи встречались. В докладе Генерального секретаря ООН 1959 г. в отношении оговорки к Конвенции ИМКО говорилось, что она "при всех условиях должна рассматриваться как требующая мнения органа, обладающего правом толковать данную Конвенцию" *(1362). Только такой орган может допускать какие-либо изменения в обязательствах члена, да и то в пределах устава.

В общем, это положение вытекает и из ст. 5 Венских конвенций, требующей, чтобы они применялись к учредительным актам организаций без ущерба для соответствующих правил данной организации. Тем не менее отдельное положение по этому вопросу было оправданным.

Несмотря на это, советская делегация на Венской конференции, верная принципу права государств делать оговорки, возражала против указанного пункта. Действительно, имеют место случаи, когда при подписании учредительного акта организации делаются оговорки. Однако это не исключает право организации высказать свое мнение по этому поводу. При присоединении к Венской конвенции в 1986 г. СССР сделал оговорку, что соответствующее положение не будет для него обязательным, поскольку противоречит международной практике *(1363).

За исключением перечисленных случаев, устанавливаются следующие правила, разумеется, если договор не предусматривает иного:

а) принятие оговорки другой договаривающейся стороной делает автора оговорки участником договора в отношении принявшего оговорку участника, если договор находится в силе для них или как только он вступает в силу; с изменениями, вносимыми оговоркой;

б) возражение другой договаривающейся стороны против оговорки не препятствует вступлению договора в силу между автором оговорки и возражающей стороной, если последняя не сделает иного заявления.

Это положение было предметом дискуссии как в Комиссии, так и на Венской конференции. В проекте Комиссии содержалось иное мнение: возражение препятствует вступлению договора в силу с автором оговорки. На Венской конференции представитель СССР Ф.Н. Ковалев заявил, что это положение противоречит праву государства делать оговорки, и предложил принять положение, которое указано выше. Поправка СССР была принята 49 голосами, против - 21, воздержались - 30 *(1364). Как видим, развитие института оговорок происходило не просто. Принятая поправка содействует преодолению правового вакуума в многосторонних отношениях и содействует прогрессивному развитию международного права;

в) согласно Венским конвенциям "акт, выражающий согласие государства на обязательность для него договора и содержащий оговорку, приобретает силу, как только по крайней мере одно из других договаривающихся государств примет эту оговорку" (пп. с п. 4 ст. 20). Думается, что это положение отражает прежнюю концепцию Комиссии. Оно не относится к договорам с ограниченным числом участников, которые требуют принятия оговорки всеми участниками. Речь идет об общих многосторонних договорах. В силу ст. 19государство вправе делать оговорки. Поэтому акт, выражающий согласие на обязательность договора с оговоркой, приобретает силу немедленно. Другой участник может заявить возражение против оговорки, что не препятствует вступлению договора в силу между ними. Лишь в случае специального заявления о неприемлемости договора с оговоркой он не будет действовать между соответствующими государствами.

Международная практика свидетельствует, что во многих случаях государства воздерживаются от выражения своего мнения относительно оговорок. Этот момент был отмечен Международным Судом ООН в консультативном заключении об оговорках к Конвенции о геноциде. В нем говорится о распространенной практике "молчаливого признания оговорок". Анализ договорной практики говорит о том, что в ряде конвенций устанавливаются сроки выражения отношения к оговоркам. Обычно это от трех до шести месяцев.

С учетом этого Межамериканский совет юристов в 1959 г. принял рекомендацию, согласно которой, если государство, которому было сообщено об оговорке, в течение года не сообщило своего мнения, то оно будет считаться не возражающим против оговорки.

Соответственно в Венских конвенциях говорится, что если речь не идет о ранее отмеченных случаях, когда оговорка запрещается, или если речь идет не об учредительном акте организации и договор не предусматривает иное, то оговорка считается принятой государством, организацией, если они не выскажут возражений против нее до конца 12-месячного периода. Этот период исчисляется после того, как соответствующий субъект был уведомлен об оговорке, и до той даты, когда он выразил свое согласие на обязательность договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней ( п. 5 ст. 20). Это положение имеет существенное практическое значение. Без него многие вопросы, связанные с оговорками, так и оставались бы не решенными.