3. Публикация договоров

Многие юристы-международники издавна придавали большое значение публикации договоров для их осуществления, для упорядочения международных отношений. В прошлом значительная часть договоров оставалась тайной. В начале XX в Е. Улльман писал: "Решающим государственно-правовым актом является публикация договора. Правильный ход действия, когда с публикацией связан приказ следовать содержанию договора. Если удовлетворяются одной публикацией, то, конечно, приказ об исполнении отдается молчаливо" *(1431). Эти положения имеют значение и сегодня.

Публикации тайных договоров прежних правительств России Советское государство с самого начала уделило большое внимание. Тем не менее в определенных обстоятельствах и ему приходилось заключать секретные соглашения.

Публикация договоров регулируется внутренним правом государств. В договорах этот вопрос регламентируется редко, в основном в договорах по гуманитарному праву. В ст. 47 Женевской конвенции 1949 г. об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях и в соответствующих статьях других Женевских конвенций о защите жертв войны говорится: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются как в мирное, так и в военное время распространять возможно шире текст настоящей Конвенции в своих странах, и в частности включить ее изучение в учебные программы военного и, если возможно, гражданского образования с тем, чтобы с ее принципами было ознакомлено все население в целом...."

Постепенно во внутригосударственном праве утверждается принцип, согласно которому договоры, затрагивающие права физических и юридических лиц, становятся обязательными после их опубликования. В Конституции Нидерландов говорится: "Положения соглашений, которые по своему содержанию могут быть общеобязательными, приобретают обязывающую силу после того, как они опубликованы" (ст. 65).

Этой позиции придерживается и судебная практика. В решении бельгийского Кассационного суда по делу "Pacific Employers Insurance" 1981 г. подчеркивалось, что договор не может быть обязательным для индивидов, если он не опубликован должным образом *(1432).

Закон о международных договорах РФ устанавливает, что МИД информирует палаты Федерального Собрания о заключенных от имени России и от имени Правительства международных договорах, а также об их прекращении или приостановлении действия. По запросам палат Правительство обеспечивает предоставление информации о готовящихся к подписанию договорах (ст. 7). В результате отмеченного положения Федеральное Собрание в своей деятельности учитывает международные обязательства России, что имеет существенное значение для их реализации.

Аналогичное положение существует и в США. Закон 1972 г. (Case Act) определил, что после вступления в силу соглашения, иные, чем принятый с согласия конгресса договор, должны сообщаться Конгрессу в течение 60 дней. В 1978 г. закон был дополнен положением, согласно которому "текст любого устного международного соглашения, которое должно быть изложено в письменной форме", также сообщается Конгрессу *(1433).

Относительно официальной публикации Закон о международных договорах РФ установил, что вступившие в силу для РФ договоры, кроме договоров межведомственного характера, подлежат опубликованию по представлению МИД в Собрании законодательства РФ, а также в Бюллетене международных договоров. Договоры межведомственного характера публикуются по решению федеральных органов, от имени которых они были заключены, в изданиях этих органов (ст. 30). Из этого следует, что не всякий договор может быть опубликован. Для этого необходимо представление МИД или решение соответствующего органа исполнительной власти.

Закон о международных договорах РФ подчеркивает, что договор подлежит выполнению с момента вступления его в силу для РФ (п. 3 ст. 31). Однако это не всегда возможно. В том же Законе говорится, что в РФ действуют непосредственно "положения официально опубликованных международных договоров" (п. 3 ст. 5).

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" 2003 г. подтверждается: "...Судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации и Бюллетене международных договоров..." Из этого следует, что момент вступления договора в силу и момент его применения как части права страны могут не совпадать. Как уже отмечалось, между согласием с обязательностью договора, например, в результате его ратификации и его опубликованием проходит определенное время.

Такой порядок не раз подвергался критике. Министр юстиции РФ В.Ф. Яковлев говорил, что для обеспечения точного и неуклонного исполнения заключенных договоров "считаю необходимым сделать их тексты доступными для применяющих их органов и других лиц. Порядок публикации международных договоров, который принят: не обеспечивает такой доступности" *(1434).

В этой связи следует напомнить об Указе Президента "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации" 1993 г., который предусматривает, что публикация должна осуществляться "в необходимых случаях также в газете "Российские вести" *(1435). Все это свидетельствует о необходимости навести более точный порядок в официальной публикации международных договоров РФ.

В США договоры публикуются в официальных изданиях "Treaties and Other International Acts Series" и "United States Treaties and Other International Agreements". Перед каждым договором указываются шаги, предпринятые до его вступления в силу.