4. Главы дипломатических представительств

Относительно полномочий глав дипломатических представительств и глав представительств при международных организациях Федеральный закон о международных договорах РФ практически дословно воспроизводит соответствующее положение Венской конвенции (п. 2 ст. 7). Несмотря на это, принятое после Закона Положение о посольстве РФ 1996 г. предусматривает участие посольства лишь "в подготовке проектов договоров Российской Федерации с государством пребывания". Аналогичное положение содержится и в Положении о Постоянном представительстве РФ при международной организации 1999 г. (п. 7). Подготовка проектов включает и принятие текста. В Комментарии к Федеральному закону о международных договорах РФ обоснованно подчеркивается, что речь идет "о принятии текста договора, как стадии его заключения. На подписание договора посол или глава представительства должны получить полномочия" *(1140).

Это положение издавна утвердилось в международной практике. Официальный представитель СССР на советско-китайской конференции Л.М. Карахан в июле 1930 г. заявил, что если посол "ведет переговоры с правительством, при котором он аккредитован, то для подписания договора ему все же нужно получить дополнительные полномочия от своего правительства на право подписания договора". Далее указывалось, что для избежания затягивания переговоров "в международных отношениях обычно практикуется отправка телеграммы, подписанной министром иностранных дел" *(1141). Отмечу растущее использование полномочий, переданных по телеграфу.

Существующие во многих государствах положения довольно жестко определяют возможности уполномоченного. В США установлено, что в период переговоров "ни одна позиция не будет сообщена иностранному правительству как позиция Соединенных Штатов, если она не вытекает из существующих полномочий или инструкций" *(1142). В ноябре 1961 г. руководитель ведомства печати и информации ФРГ заявил на пресс-конференции, что посол ФРГ в Москве прибудет в Бонн для доклада и, возможно, не вернется на свой пост, поскольку во время встречи в Москве он высказал некоторые мысли, не будучи уполномоченным на то правительством ФРГ, и тем самым превысил свои полномочия *(1143).

5. Министерства и ведомства

Развитие международного сотрудничества в специальных областях привело к тому, что все более широкий круг министерств и ведомств принимают участие в межгосударственных отношениях и представляют государство при заключении соответствующих договоров *(1144).

В разных странах соответствующие вопросы решаются неодинаково. Вот что писал о практике США юрист госдепартамента Р. Бильдер: "Хотя государственный департамент ревниво оберегает принцип своей традиционной прерогативы в отношении разработки и заключения международных соглашений и осуществляет определенный контроль за такого рода переговорами, все же имеются некоторые специальные области, в которых фактически бремя подготовки, а иногда и переговоров взято на себя другими ведомствами" *(1145).

Как видим, позиция в отношении межведомственных соглашений весьма ограниченная. Возможно, именно поэтому в американской литературе встречается мнение, ставящее под сомнение международно-правовую природу межведомственных соглашений *(1146). Подобное мнение явно не соответствует существующему положению. Как международная практика, так и право рассматривают межведомственные соглашения в качестве международно-правовых договоров.

Вопреки отмеченным взглядам, учитывая требования жизни, американские специалисты все чаще обращают внимание на то, что многие ведомства, формально обладающие чисто внутренней компетенцией, играют важную роль в международных отношениях и активно сотрудничают с другими правительствами и международными организациями в осуществлении своих функций. Отметив эти моменты, американский профессор Р. Хопкинс пишет: "...Мы должны понимать "международную организацию" как включающую не только формально межправительственные организации, но и всех должностных лиц, которые принимают значительное участие в этой системе" *(1147).

Федеральный закон о международных договорах России именует рассматриваемые договоры договорами межведомственного характера и относит их к категории договоров РФ. Относительно полномочий на их заключение в Законе сказано: "Федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации межведомственного характера без предъявления полномочий" (п. 3 ст. 12). Эти же лица выдают полномочия на подписание относящихся к их компетенции договоров (ст. 13). Как видим, полномочия руководителей министерств и ведомств определены довольно широко.

Принимаемые после издания Закона о договорах положения о ведомствах содержат пункты, посвященные их компетенции относительно международных договоров. В Положении о МВД РФ 1996 г. говорится, что министерство "заключает в установленном порядке международные договоры Российской Федерации, осуществляет взаимодействие с международными организациями, правоохранительными органами иностранных государств, направляет в иностранные государства своих представителей для реализации полномочий, отнесенных к компетенции министерства" (п. 42) *(1148). Как видим, полномочия министерства в области внешних сношений очерчены весьма широко. Что же касается договоров, то употреблена широкая формулировка: "заключает" международные договоры, которая, правда, ограничена условием "в установленном порядке".

Представляется, что круг ведомств, обладающих правом заключать договоры межведомственного характера, очерчен довольно широко. Практически такое право принадлежит любому федеральному ведомству. Ему же принадлежит право выражать окончательное согласие на обязательность договора для РФ. Ситуацию не спасает то положение, что решение о проведении переговоров о заключении договоров межведомственного характера принимается Правительством (п. 3 ст. 11). Думается, что окончательное решение должно быть отнесено к компетенции Правительства.

Столь широкая компетенция ведомств неизвестна другим государствам, в том числе и входящим в СНГ. Соответствующая международная практика отсутствует. Положения о ведомствах далеко не всегда четко определяют их компетенцию, особенно в области внешних сношений. Поэтому партнерам России непросто определять компетенцию соответствующего ведомства, и они могут предложить представить соответствующие полномочия.

С ведомствами связано еще одно понятие, существующее в договорной практике, - "компетентный орган". Под ним понимаются государственный орган, министерство, ведомство, назначаемые каждой стороной для руководства и координации работ, связанных с осуществлением договора. Соглашение между правительствами РФ и Греции о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций 2000 г. после определения понятия "компетентный орган" содержит статью, определяющую эти органы (ст. 2): "Стороны назначают компетентные органы:

с Российской Стороны - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий;

с Греческой Стороны - Министерство внутренних дел Греческой Республики и Генеральный секретариат гражданской защиты Греческой Республики" *(1149).

В рассматриваемых положениях Федерального закона о международных договорах РФ говорится о заключении договоров. Это положение следует понимать как охватывающее не только заключение новых договоров, но и присоединение к уже существующим. Так, в мае 2003 г. было принято постановление Правительства об одобрении предложения Минприроды, согласованного с МИД, о присоединении России к Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием 1994 г.

С учетом того что международные договоры рассматриваются как часть правовой системы страны и обладают приоритетом применения в отношении законов, Федеральный закон о международных договорах РФ наделяет соответствующими полномочиями Министерство юстиции. Предложения о заключении договоров, устанавливающих иные правила, чем содержащиеся в законодательстве РФ, до их представления Президенту или Правительству подлежат согласованию с Министерством юстиции.

Кроме того, Министерство юстиции дает заключения о соответствии положений договора законодательству, если это предусмотрено договором или является необходимым условием вступления его в силу, о правовом статусе договоров в правовой системе РФ, а также "по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением договора" (ст. 10).

Как видим, Министерство наделено значительными функциями при решении вопросов о соотношении правил договора и законодательства, и не только при заключении, но и при выполнении договора. Эти функции являются новыми. Другим государствам они неизвестны. Положением о Министерстве юстиции они не предусмотрены. Как они будут осуществляться, еще предстоит определить. Возникает, в частности, вопрос о правовом статусе заключений Минюста, принимаемых в результате консультаций с ним при внесении предложений о заключении договора. Очевидно, они принимаются во внимание органом, выносящим решение относительно предложения, но не являются для него обязательными. Для партнеров России такие заключения юридического значения не имеют.

Федеральный закон о международных договорах РФ уделил значительное внимание порядку принятия решений о проведении переговоров и подписании договоров (ст. 11). В отношении договоров, заключаемых от имени РФ, решения о проведении переговоров и о подписании принимаются Президентом, а если они посвящены вопросам, относящимся к ведению Правительства, то Правительством. Если речь идет о межправительственном договоре, то решение принимается Правительством. Такое решение оформляется постановлением Правительства. В случае необходимости Президент может принять решение и в отношении договора по вопросам, относящимся к ведению Правительства, что вытекает из его общей ответственности за международные отношения страны. Закон о международных договорах РФ определяет полномочия государственных органов относительно инициативы заключения договоров. Предусмотрены две процедуры - рекомендации и предложения о заключении международных договоров *(1150).