III. Международный валютный фонд (мвф)

1. Институциональные аспекты

Международный валютный фонд (МВФ; англ.: International Monetary Fund, сокращённо:IMF) был учрежден в ходеБреттон-Вудской конференции, которая состоялась 1 – 22 июля 1944 г. Статьи Соглашения МВФ (англ.:Articles of Agreement) вступило в силу 27.12.1945 г. Наша страна вступила в МВФ и Всемирный Банк лишь в 1992 г.²³

a) Правовой статус

МВФ — это международная организация. По одной из имеющихся точек зрения, наличие у МВФстатуса субъекта международного правапрямо вытекает из раздела 2 СтатьиIXСоглашения МВФ («Фонд имеет полный статус юридического лица»). Наряду с этим высказывается мнение о том, что наличие у МВФ статуса субъекта международного права, как и в случае с ООН, следует косвенно выводить из его функций и задач, поскольку раздел 2 СтатьиIXговорит о правоспособности на уровне только внутригосударственного права. Однако, поскольку тот факт, что МВФ является субъектом международного права, ни в теории, ни на практике ни у кого сомнений не вызывает, этот спор практического интереса не представляет. Местом нахождения МВФ является г. Вашингтон, округ Колумбия.

МВФ является специализированным учреждением ООНи в соответствии со статьями 57 и 63 Устава ООН заключил соглашение с Экономическим и Социальным Советом ООН (ЭКОСОС). Таким образом, МВФ входит в систему ООН и координирует собственную деятельность с другими органами ООН и прочими организациями системы ООН. Однако ООН не осуществляет надзор или контроль за МВФ и не может определять его политический курс.

В настоящее время в МВФ входит 188 членов(по состоянию на 2015 год). Следовательно, МВФ является универсальной международной организацией. Все 28 членов ЕС, —но не сам ЕС, — являются членами МВФ. И хотя пункт 3 статьи 219 Договора о функционировании Европейского союза может служить основанием для заключения между ЕС и международными организациями соглашений, регулирующих валютную политику, из раздела 2 СтатьиIIСтатей Соглашения МВФ следует, что членами МВФ могут быть только государства. Норма, соответствующая статьяXI:2 Марракешского Соглашения об учреждении ВТО (1994 г.) и допускающая вступление ЕС в ВТО, в Статьях Соглашения МВФ отсутствует. 

b) Значение квот и специальных прав заимствования

Для определения прав и обязанностей членов МВФ центральное значение имеет распределение квот, которые выражаются в специальных правах заимствования (СтатьяIIIСоглашения МВФ). Размер обязательных взносов, объем отдельных требований о предоставлении кредитов и, в первую очередь, количество голосов в органах управления МВФ определяются главным образом исходя из размера квоты.

Специальное право заимствования(СДР; англ.Special Drawing Right, SDR) представляет собойискусственную валюту. Она состоит из валютной корзины, которая складывается из валют четырех членов МВФ, имеющих наибольший объем экспорта товаров и услуг. Этими 4 валютами являются: долларе США, евро, японская иена и британский фунт стерлингов. Доля отдельных валют в СДР определяется твердостью и значением отдельных валют для международной торговой и финансовой системы и периодически перепроверяется. С момента последней корректировки, которая проводилась в 2010 году и вступила в силу 1 января 2011 г., СДР на настоящий момент имеют следующий состав: 41,9% приходится на доллар США, 37,4% — на евро, 9,4% — на иену и 11,3% — на фунт стерлингов. С учетом этого состава стоимость СДР колеблется в так же, как колеблются курсы валют, входящих в состав СДР. Например, Банк России ежедневно устанавливает официальные курсы (в рублях) на ряд иностранных валют, в том числе на СДР²⁴. СДРСледующий пересмотр корзины СДР предстоит в 2015 г.Первоначально предполагалось, что СДР дополнят собойзолото и доллар США как ведущую валютуи станут резервом для национальных валют. Таким образом, сначала планировалось, что СДР образуют часть валютных резервов государства. Однако после отказа от твердых обменных курсов эта функция СДР отпала. Сегодня их главная функция состоит в том, что они выступаютрасчетной единицейправ и обязанностей членов МВФ, прежде всего, прав участия при принятии решения (в том числе путем голосования) в органах МВФ и прав на получение кредитов.

Общий размер и распределение квот определяются в соответствии с общими народнохозяйственными данными. Каждые пять лет эти квоты проверяются и при необходимости изменяются Советом управляющих (раздела 2(а) СтатьиIIIСтатей Соглашения МВФ). Для изменения квот требуется 85% голосов (раздела 2(c) СтатьиIIIСтатей Соглашения МВФ). В последний раз проверка квот проводилась в 2010 году. После этого пересмотра квоты распределились так::

- 17,398% принадлежат США,

- 6,461% – Японии,

- 6,390% – Китаю (включая Гонконг и Макао),

- 5,583% – ФРГ,

- по 4,225% - Франции и Великобритании,

- 3,159% – Италии,

- 2,095% – Саудовской Аравии,

- 2,705% – России (9-ое место),

- 2,311% – Канаде.

Островное государство Республика Палау имеет наименьшую квоту (3 млн СДР). Впоследствии количество СДР еще увеличилось, и распределение квот между государствами – членами МВФ опять несколько изменилось (в процентном соотношении к общему количеству всех выпущенных СДР). 15-ый общий пересмотр квот должен был быть закончен к январю 2014 г.²⁵, но из-за противоречий между разными группами государств – членов МВФ этот процесс не закончен до сих пор.

ВАЖНО! Квота государств-членов МВФ, определяемая на основании экономических показателей, определяет объем их прав и обязанностей как членов МВФ.

Государства-члены МВФ обязаны выплачивать взносв МВФв размере закрепленной за ними квоты(раздел 1 СтатьиIIIСтатей Соглашения МВФ). 25% квоты должны быть внесены специальными правами заимствования или имеющей всеобщее хождение валютой (доллар, евро, иена, фунт и т.п.); 75% взноса могут быть выплачены в национальной валюте.

c) Органы управления и принятие решений

В МВФ имеются три главных органа(раздел 1 СтатьиXIIСтатей Соглашения МВФ): Совет управляющих, Исполнительный совет и Директор-распорядитель, включая персонал МВФ. Соглашением МВФ также предусматривается возможность создания совета на уровне министров (раздел 1 СтатьиXIIСоглашения МВФ). Однако этой возможностью члены МВФ пока не пользовались. Механизм урегулирования споров, предусмотренный нормами, которыми регулируется деятельность ВТО, в праве МВФ отсутствует.

Совет управляющих (раздел 2 Статьи XII Статей Соглашения МВФ)

Совет управляющих – это высший орган принятия решенийв МВФ. Он имеет все предусмотренные Статьями Соглашения МВФ полномочия, которые не отнесены к компетенции одного из двух других органов управления фонда. Совет управляющих вправе передавать свои полномочия Исполнительному совету, если они прямо не отнесены к компетенции Совета управляющих.

По общему правилу, заседания Совета управляющих проводятся один раз в год. В его состав входит один управляющий и один заместитель управляющего от каждого государства-члена. Как правило, речь идет о председателе центрального или национального банка и (или) министре финансов. Россию в МВФ представляет министр финансов, а его заместителем (как управляющего от Российской Федерации) является председатель Банка России.

Порядок выработки решений Совета управляющих (и Исполнительного совета) существенно отличается от соответствующих процедур, применяемых в других международных организациях. В МВФ (и во Всемирном банке) принцип «одна страна — один голос» не применяется. Здесь голоса распределяются соразмерно квотам. Например, к февралю 2015 г. было выпущено в общей сложности 238 120,6 миллионов СДР, что соответствует 2 519 762 голосов. Квота России на февраль 2015 г. составляла 5 945,4 миллионов СДР (= 2,5% всех выпущенных СДР), что равно 60 191 голосов (= 2,39% голосов всех членов МВФ).

Вследствие реформирования квот и долей голосов, которое было проведено в 2008 и 2010 гг., перевес голосов в пользу промышленно развитых стран несколько сократился. Тем не менее, на промышленно развитые страны в совокупности приходится около 55% голосов: по данным самого МВФ, на страны «Большой семёрки», помимо США, приходится 24,7% всех квот; на иные промышленно развитые страны – 14%, на страны с переходной экономикой и развивающиеся страны – 44,8%.

Такое распределение голосов представляет собой формально нарушениеобщепринятого международно-правового принципасуверенного равенства всех государств, из которого выводится принцип «одна страна — один голос». В своё время это стало причиной, по которой СССР отказался становиться членом МВФ в 1944 г.: квота США составляла 2750 миллионов долларов США, а квота СССР – лишь 1200 миллионов долларов США (хотя это и было почетное третье место по этому показателю; помимо США, больше, чем у СССР была только квота Великобритании – 1300 миллионов долларов США).

Основанием такого распределения голосов в МВФ является роль МВФ в качестве финансового учреждения: поскольку фонд выступает для своих членов в том числе в качестве кредитора, те его члены, которые выплатили в фонд наибольшие взносы, должны также оказывать наибольшее влияние на политику МВФ. Равным образом не приходится удивляться и тому, что развивающиеся страны и неправительственные организации критикуют распределение голосов в МВФ как несправедливое, поскольку выдача кредитов МВФ и условия кредитования оказывают существенное влияние на политику и экономику многих развивающихся стран.

ВАЖНО! Распределение голосов в МВФ не соответствует принципу «одна страна — один голос» и позволяет финансово наиболее могущественным членам оказывать наибольшее влияние на МВФ.

В своей работе Совет управляющих пользуется поддержкой двух консультативных комитетов, в которых представлено лишь ограниченное число членов МВФ. Эти комитеты прямо не предусмотрены Соглашением МВФ. Их создание было продиктовано практическими соображениями и с правовой точки зрения обосновано подразделом j) раздела 2 СтатьиXIIСоглашения МВФ: Совет управляющих и Исполнительный совет могут создавать такие комитеты, «создание которых они считают целесообразным».

Больше практическое значение имеет Международный валютный и финансовый комитет(МВФК). В его состав входят 24 министра финансов или председателя центральных банков; они назначаются в том же порядке, что и члены Исполнительного совета⁴⁹. Наряду с пятью членами МВФ, на которых приходятся квоты наибольшего размера, здесь представлены ещё 5 промышленно развитых стран и 14 развивающихся стран и стран с переходной экономикой²⁶. МВФК проводит свои заседания дважды в год. Его функции касаются прежде всего основных вопросов международной валютно-финансовой системы и разрешения кризисов, которые могут грозить системе. МВФК был создан в 1999 году в качестве преемника так называвшегосяВременного комитета, который был учрежден в 1974 году как инструмент обеспечения более качественного информационного обмена между Исполнительным советом и министрами финансов государств – членов МВФ в контексте изменений международной валютно-финансовой системы.

Комитет по развитию²⁷представляет собой объединенный комитет Совета управляющих МВФ и Совета управляющих Всемирного банка и консультирует указанные органы управления по вопросам политики развития. Комитет по развитию работает с 1974 года. В нем также представлены 24 члена МВФ. По своему составу Комитет по развитию совпадает с МВФК.

Исполнительный совет (раздел 3 Статьи XII Статей Соглашения МВФ)

Исполнительный совет отвечает за ведение дел МВФи осуществляет полномочия, которые передает ему Совет управляющих. Заседания Исполнительного совета проводятся несколько раз в неделю под председательством Директора-распорядителя. Ввиду того, что Совет управляющих широко пользуется своим правом передачи функций Исполнительному совету, последний принимает решения по всем важным вопросам текущей деятельности МВФ.

Исполнительный совет принимает решения по вопросам толкования Соглашения МВФв тех случаях, когда в рамках отношений МВФ и одного из его членов значение определенной нормы принимает спорный характер (раздел (a) СтатьиXXIXСтатей Соглашения МВФ). По запросу члена МВФ решение Исполнительного совета может быть передано на проверку в Совет управляющих. Подлежащее проверке решение сначала поступает вКомитет по толкованию, решение которого имеет силу решения Совета управляющих, если только последний не примет иное решение большинством в 85% голосов своих членов (раздел (b) СтатьиXXIXСтатей Соглашения МВФ).

В состав Исполнительного совета входит 5 директоров, которые назначаются от стран с наибольшими квотами (США, Япония, ФРГ, Великобритания и Франция), они же – назначенные директора, и дополнительные директора, которые избираются остальными членами (избранные директора). Трое из числа избранных директоров представляют каждый свою страну (Россию, Китай и Саудовскую Аравию). Остальные избранные директора избираются, как правило, региональной группой государств-членов МВФ, которые представляет соответствующий директор. В соответствии с разделом 3(b)(ii) СтатьиXIIСтатей Соглашения МВФ в состав Исполнительного совета должно входить 15 избранных директоров. Однако количество избранных директоров может быть изменено Советом управляющих. В настоящее время (на январь 2015 года) в Исполнительный совет входит 19 избранных директоров²⁸. Изменчивость численности остальных директоров объясняется тем фактом, что 179 государствам, которые не имеют «постоянного» директора, сложно договориться о кандидатурах (лишь) 15 директоров.

Распределение голосов в Исполнительном совете соответствует распределению голосов в Совете управляющих, при этом директора, избранные группой стран, пользуются голосами всех стран, которыми они были избраны (раздел 3(i) СтатьиXIIСтатей Соглашения МВФ). Следовательно, каждый член имеет представляющий его голос также в Исполнительном совете.

Пример

Австрия, Беларусь, Бельгия, Венгрия, Косово, Люксембург, Словакия, Словения, Турция и Чехия избрали одного директора. Он представляет группу этих государств в Исполнительном совете МВФ. Этот директор имеет голоса избравших его стран, на которые в совокупности приходится 4,97% голосов в Исполнительном совете.

Исполнительные директора в известном смысле занимают промежуточное место между управляющими, которые являются политическими представителями государств-членов МВФ (министры финансов и председатели центральных банков), и персоналом МВФ, который никак не зависит от членов фонда. Исполнительные директора назначаются либо избираются членами МВФ. Следовательно, они представляют соответствующие государства-члены и могут действовать на основании полученных от них распоряжений. Однако поскольку исполнительные директора получают зарплату непосредственно от МВФ и исполняют свои должностные обязанности по месту нахождения фонда (раздел 3(g) СтатьиXIIСтатей Соглашения МВФ), на практике в них видят скорее представителей самого МВФ, а не государств, которые избрали / назначили этих директоров.

Директор-распорядитель и персонал (раздел 4 Статьи XII Статей Соглашения МВФ)

Директор-распорядитель управляеттекущей деятельностьюМВФ в соответствии с инструкциями Исполнительного совета. Кроме того, он является председателем Исполнительного совета, но, по общему правилу, не имеет права голоса, кроме как в случаях одинакового распределения голосов «за» и «против». Директор-распорядитель также возглавляет персонала МВФ.

Директор-распорядитель избирается Исполнительным советом. Он не может быть управляющим или исполнительным директором. По молчаливой договоренности США и европейских государств директор-распорядитель МВФ всегда назначается европейскими странами, президента же Всемирного банка назначают США. С 2011 года этот пост занимает Кристин Лагард, бывшая министр экономики и финансов Франции.

ПерсоналМВФ — это порядка 2 600 работников. Как и директор-распорядитель, работники МВФ подотчетны исключительно фонду и не могут действовать в соответствии с распоряжениями национальных правительств.

Выработка решений

При голосовании в Совете управляющих или в Исполнительном совете голоса взвешиваются в соответствии с вышеуказанным распределением голосов между государствами – членами МВФ. Избранные директора не могут поделить свой голос соразмерно числу членов, которыми они были избраны, и голосуют только один раз. Решения принимаются простым большинством (раздел 5(с) Статьи XIIСоглашения МВФ). Однако в отношении ряда важных решений предусмотрено квалифицированное большинство; так, например, решение об изменении квот или количества исполнительных директоров должны приниматьсябольшинством в 85%всех голосов (раздел 2(с) СтатьиIIIлибо раздела 3(b) СтатьиXIIСтатей Соглашения МВФ). В таких случаях США имеют право вето, поскольку им принадлежит около 17% голосов. На практике большинство решений МВФ принимается консенсусом, т.е. до формального голосования доходит нечасто.