2.3. Бюджетна політика і стабільність соціально-економічного розвитку України

Розглядаючи суперечності соціально-економічного розвитку України, вкрай важливо визначити чинники, що характеризують цей процес, а відповідно, й мають негативний чи позитивний вплив. Одним із найсуттєвіших чинників впливу є соціально-економічна політика уряду і її складові: фінансова, бюджетна, грошово-кредитна політика. Реалізація будь-якої політики зумовлює необхідність обґрунтування стратегічних і тактичних цілей, в іншому разі політика має ситуативний, а як результат — суперечливий характер. Конкретизація цілей, визначення пріоритетів дає змогу сконцентрувати адміністративний і економічний потенціали на їхню реалізацію. У цьому контексті особливої ролі набуває визначення стратегії як ідеологічної основи реалізації стратегічних цілей політики уряду.

Механізм реалізації бюджетної політики — це комплекс методів адміністративно-правового й економічного характеру, спрямований на реалізацію стратегічних і тактичних цілей, які за своїм змістом забезпечують у кінцевому результаті реалізацію бюджетної стратегії. Конкретним проявом реалізації бюджетної стратегії є планово обґрунтована динаміка показників бюджету в довгостроковому періоді, щонайменше на 3—5 років і більше, що в кінцевому результаті дає можливість досягти визначених стратегічною метою показників бюджету держави.

Стратегічні цілі бюджетної політики реалізує бюджетна стратегія. Аналіз реалізації бюджетної стратегії в країнах із розвиненою ринковою економікою свідчить про її позитивний вплив на процеси соціально-економічного зростання, стабілізацію, структурну перебудову, інноваційне оновлення виробництва. Але реалізація бюджетної стратегії можлива тільки за наявності певних умов, а саме: відповідної правової бази; політичної волі керівництва країни; наявності необхідного науково-методичного забезпечення цих процесів.

Отже, процес формування бюджетно-податкової політики передбачає передусім визначення цілей і завдань, необхідних для досягнення поставленої мети. З огляду на це у проекті "Основних напрямів бюджетної політики на 2007 рік" мають бути чітко визначені цілі й поставлені завдання на короткострокову і середньострокову перспективу.

Вихідним методологічним положенням у визначенні бюджетно-податкової політики має бути положення про те, що вона повинна слугувати реалізації соціально-економічної доктрини держави. Обравши певну бюджетно-податкову політику, уряд визначає напрям розвитку, а отже, стратегію і тактику досягнення поставлених завдань.

Розглядаючи бюджетну політику України у контексті запропонованого проекту "Основних напрямів бюджетної політики", необхідно насамперед констатувати відсутність обґрунтування запланованого на 2007 рік рівня перерозподілу ВВП через бюджет у взаємозв'язку із прогнозними темпами економічного зростання.

Доходи очікуються у зведеному бюджеті на рівні, не нижчому від планового показника 2006 року, — 30 % ВВП. У розділі "Доходи бюджету-2007" проаналізовано і причини можливих змін щодо податкових надходжень дохідної частини бюджету, але не розглядаються чинники, які визначатимуть обсяги неподаткових надходжень до бюджету наступного року (це надходження від оренди державного майна, дивіденди на корпоративні права держави, надходження від транзиту нафти, газу), а також доходи від операцій із капіталом та офіційні трансферти.

В Україні із 2002 року при плануванні бюджетних видатків почали використовувати програмно-цільовий метод, але його реалізація містить окремі суперечності. Скажімо, у частині капітальних витрат їхні обсяги плануються не на середньострокову перспективу, а лише на рік, що не дає змоги реалізувати інвестиційно-інноваційну складову цієї статті видатків. Підтримуючи в цілому ідею припинення фінансування поточних видатків за рахунок накопичення державного боргу і необхідність переорієнтації на внутрішні запозичення, вважаємо недостатньо обґрунтованою пропозицію фінансування дефіциту Державного бюджету України на 2007 рік переваж-но за рахунок джерел, не пов'язаних із внутрішніми й зовнішніми запозиченнями.

У проекті немає достатньо аргументованих доказів щодо визначення основним джерелом покриття бюджетного дефіциту надходжень від приватизації державного майна. Політика фінансування дефіциту за рахунок нестабільного і складно прогнозованого джерела є помилковою, зважаючи на постійний характер видатків бюджету. У разі недоотримання надходжень від приватизації уряд може зіткнутися із проблемою виникнення дисбалансу в бюджетній сфері.

Окремою складовою бюджетної політики має стати фінансове забезпечення розвитку освіти і науки. В умовах розвиненої ринкової економіки фінансування освіти треба розглядати як засіб зростання інтелектуального капіталу нації. Вища освіта є дуже важливим компонентом людського капіталу, що не лише забезпечує зростання грошових доходів (відповідно і додаткових податків), а й зумовлює значну соціально-економічну віддачу та визначає інноваційну перспективу країни.

Постіндустріальні країни здійснюють фінансування галузей освіти у значних обсягах. За рівнем економічного ефекту асигнування освіти прирівнюється до НДДКР, і тому розвинені країни приділяють цій галузі першочергову увагу. Особливість інтелектуального капіталу полягає в тому, що його використовують країни, які мають високий загальний рівень життя. Інвестиції в інтелектуальний капітал прирівнюються до інвестицій в основний капітал, тому інтелектуальний капітал на сьогодні став головною продуктивною силою розвитку суспільства.

Провідні держави світу виділяють із державного бюджету на розвиток освіти дедалі більше коштів, розуміючи стратегічну перспективу цих витрат. Структура джерел фінансування освіти свідчить про значимість бюджетного фінансування вищих навчальних закладів як у країнах із ліберальною ринковою економікою (США, Англія), так і в традиційно соціально орієнтованих економіках (Західна Європа, Скандинавські країни). Видатки органів державної та місцевої влади на фінансування вищих навчальних закладів у Нідерландах, Німеччині, Канаді становлять 70—95 % у структурі джерел фінансування.

Використання коштів місцевих бюджетів зумовлене рівнем децентралізації фінансових ресурсів — що більше коштів залишається місцевим органам влади, то вищий обсяг фінансування сфери освіти.

Вважаємо необґрунтованою, а отже, такою, що суперечить стратегії соціально-економічного розвитку й національним інтересам України у формуванні інтелектуального капіталу, пропозицію щодо скасування бюджетного фінансування державних закладів вищої освіти та самофінансування освіти ВНЗ. Навпаки, аналіз досвіду розвинених країн переконує в необхідності збільшення фінансування освіти випереджувальними темпами порівняно із зростанням ВВП з огляду на сучасний етап формування економіки знань.

Необхідним і важливим кроком у реалізації боргової політики уряду України є скорочення зовнішніх запозичень у структурі державного боргу, зміна ситуації, коли понад 70 % боргів держави є зовнішніми (див. табл. 1). Тривале збереження такої структури державного боргу пояснюється, зокрема, тим, що відсоткові ставки на ринку внутрішніх державних запозичень залишаються досить високими порівняно із зовнішніми.

За даними таблиці 1, у 2003-му і 2004 роках спостерігалася тенденція до зростання питомої ваги зовнішнього боргу до 74 % та 75 % відповідно порівняно із 2002-м та 2001 роками, позитивні зміни закріпилися і в 2005 році. Це сприятиме поліпшенню структури державного боргу, збільшенню тієї його частини, яка підлягає сплаті у гривнях. Проте, як зазначено у таблиці 2, борг України в іноземній валюті становить ще дуже велику частку — 79,12 %, зокрема в доларах США — 61,79 %.

Таблиця 1. Державний внутрішній і зовнішній борг України за період 2001—2005 років, тис. грн.

Обсяг боргу	31.12.2001	31.12.2002	31.12.2003	31.12.2004	31.12.2005
Загальна сума державного боргу	74629740,51	75729102,93	77533476,67	85401136,20	78146568.00
Внутрішній борг:	21019399,82	21387033,32	20524748,41	20954273,37	19189257,15
прямий гарантований	21018433,57 966,25	21386067,07 966,25	20523782,16 966,25	20953307,12 966,25	19188290,90 966,25
Питома вага внутрішнього боргу у загальній сумі державного боргу, %	28,00	28,00	26,00	25,00	25,00
Зовнішній борг:	53610340,69	54342069,61	57008728,26	64446862,83	58967310,85
прямий гарантований	42273968,11 11336372,58	43082722,05 11259347,56	45609538,48 11399189,78	46729017,78 17717845,05	43957133,90 15000176,95
Питома вага зовнішнього боргу у загальній сумі державного боргу, %	72,00	72,00	74,00	75,00	75,00

В Україні була сформована державна заборгованість переважно в іноземній валюті (долар США, евро, СДР, японська єна), що зробила державний бюджет вразливим до коливань обмінного курсу. Необхідно акумулювати державний борг у стійкій іноземній валюті — це зменшить ризики його зростання відповідно до чинників зміни курсу резервних валют на світовому валютному ринку.

Діями, які практично підкріплювали наміри уряду скоротити зовнішні борги, стало прийняття змін до Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік", відповідно до яких до кінця року планується істотне скорочення зовнішніх запозичень держави з 8,4 млрд грн. до 3,1 млрд грн. при одночасному зростанні обсягів внутрішніх запозичень із 4 млрд грн. до 6 млрд грн. Можна зробити висновок про намагання уряду припинити фінансування поточних видатків за рахунок накопичення боргів.

Щоб досягти економії бюджетних коштів на обслуговування внутрішніх боргових зобов'язань держави, уряд активно вдається до дострокового погашення великих боргів, зокрема облігацій, що належать НБУ, за рахунок дешевших запозичень. Політика заміщення великих боргових зобов'язань дешевшими виявляється досить ефективною за умов чітко визначеного й обґрунтованого вибору позик, які погашаються в першу чергу.

Отже, з метою утримання боргового навантаження в економічно безпечних межах пріоритетними завданнями державної боргової політики в середньостроковій та довгостроковій перспективі є встановлення стабільного і безпечного співвідношення державного боргу до ВВП; пошук ефективних умов запозичення коштів із точки зору мінімізації вартості боргу; своєчасне й у повному обсязі виконання зобов'язань за державним боргом. Ці заходи сприятимуть підвищенню кредитного рейтингу України як позичальника на світових фінансових ринках.

Необхідно забезпечити мінімізацію вартості й утримання обсягу боргу в економічно безпечних межах; застосування у процесі управління державним боргом операцій із дострокового погашення та інших активних операцій з управління державним боргом для поліпшення його структури та зменшення боргового навантаження на економіку; недопущення неефективного й нецільового використання запозичених коштів і підвищення ефективності їхнього використання.

При здійсненні боргової політики треба додержуватися основних принципів: підтримання оптимальної структури державного боргу за валютою погашення, за термінами погашення, за співвідношенням внутрішньої і зовнішньої складової, видами відсоткових ставок, вартістю обслуговування; забезпечення режиму безумовного виконання державою усіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава, як позичальник, узяла на себе при укладенні договорів позики; мінімізації ризиків на ринку державної заборгованості: ризику достатності фінансових ресурсів для обслуговування боргу, процентного, валютного, операційного, юридичного ризику та ін.

Щодо взаємовідносин між державним та місцевими бюджетами є необхідність продовження практики стимулювання збільшення обсягів фінансових ресурсів територій, завдяки чому у розпорядженні місцевих бюджетів буде залишено більше коштів за умови високих темпів нарощування обсягів доходів, а цьому може заважати застосування диференційованого коефіцієнта (альфа) від 0,6 до 1 при формульному методі розрахунку міжбюджетних трансфертів у 2007 році. При високому значенні індексу податкоспроможності місцева влада може недоотримати кошти з державного бюджету, тому не зацікавлена у нарощуванні доходів від загальнодержавних податків.

Принцип самостійності місцевих бюджетів поки що залишається нереалізованим у бюджетній політиці 2007 року, на сьогодні урядом не запропоновано конкретних шляхів збільшення дохідної частини місцевих бюджетів.

Суперечність реалізації вітчизняної податкової політики зумовлена потребою забезпечення зростаючих соціальних виплат за умови гарантування стабільності податкової системи та прогнозованості податкового навантаження на суб'єктів господарювання.

Податкова система — це "нервова" система економіки й суспільства загалом, тому необхідні дуже вагома аргументація для суспільства при запровадженні нових видів оподаткування та широке громадське обговорення напрямів реформування податкової системи через різні засоби інформації із залученням державних установ, громадських організацій, профспілок, представників центральної і місцевої влади.

На сьогодні податкову політику необхідно розглядати в контексті двох напрямів — забезпечення податкових надходжень бюджетів і використання податків для регулювання ефективного перерозподілу фінансових ресурсів між галузями економіки, соціальними групами, територіями тощо. Тобто податки мають забезпечувати достатність податкових надходжень для виконання поставлених соціально-економічних завдань, воднораз необхідно вибирати такі об'єкти і форми оподаткування, які б не перешкоджали інвестиційній діяльності суб'єктів господарювання. Важливою складовою стабільності й якості функціонування податкової системи, її відповідності завданням соціально-економічного розвитку країни є необхідність прийняття Податкового кодексу, який, у свою чергу, має визначити концептуальні засади податкової реформи.