Тема 2 Возникновение и основные этапы развития судебного конституционного контроля

Истоки, зачаточные формы конституционного контроля как само­стоятельного вида государственной деятельности можно обнаружить уже в ряде государств эпохи Античности и Средневековья. В Великобрита­нии в XVII в. Тайный совет при монархе признавал законы законода­тельных собраний (легислатур) американских колоний недействитель­ными, если они противоречили английским законам или общему праву. Конституционный контроль, осуществляемый судами, получил за­тем развитие в бывших британских колониях, прежде всего в США, где еще до образования федерации суды штатов практиковали проверку за­конов штата с точки зрения их соответствия конституции штата.

Конституция США 1787 г. прямо не закрепила право судов по осу­ществлению конституционного контроля. Решающее влияние на фор­мирование института судебного конституционного контроля оказало ставшее знаменитым дело «Мэрбери против Медисона» (1803 г.), в ко­тором Верховный суд уста­новил, что общефедеральный закон, противоречащий Конституции США, может быть признан судом неконституционным, т.е. наделил себя полномочиями контроля за соответствием законов Конституции.

Суды общей юрисдикции начали осуществлять конституционный контроль в ряде государств Латинской Америки и Скандинавии. Осу­ществление конституционного контроля судами общей юрисдикции получило название американской (англосаксонской) модели судебного конституционного контроля.

Видную роль в формировании института судебного конституцион­ного контроля сыграл профессор права Венского университета Ганс Кельзен. В сентябре 1919 г. был создан Высший Конституционный суд Австрии, а институт конституционного судопроизводства был закреп­лен в Конституции Австрии 1920 г. Следуя австрийской модели, перед Второй мировой войной судебный конституционный контроль был учрежден также в Чехословакии (1920), Греции (1927), Испании (1931), Ирландии (1937), Египте (1941).

Осуществление конституционного контроля специализированны­ми — конституционными — судами по специальной процедуре получи­ло название европейской модели судебного конституционного контроля.

Особо широкое распространение судебный конституционный контроль в различных модификациях получил после Второй миро­вой войны. Он был введен в Бирме, Японии, Италии (1947), Герма­нии, Таиланде, Индии (1949), Сирии, Люксембурге (1950), Уругвае (1952), Кипре (1960), Турции (1961), Алжире, Югославии (1963). В некоторых странах судебный конституционный контроль учреж­ден после свержения диктаторских режимов — в Греции (1968), Португалии (1976), Испании (1978). В 60-е гг. некоторые системы судебного конституционного контроля были подвергнуты пересмот­ру в европейских государствах (Австрия, Бельгия, Германия, Фран­ция, Чехословакия, Швеция), в странах Латинской Америки (Арген­тина и др.). В различных формах он утвердился в ряде других стран Азии, Африки, Центральной и Южной Америки.

Следует особо сказать о практике конституционного контроля в бывших социалистических странах. Как известно, господствовавшая в социалисти­ческих странах государственно-правовая доктрина не признавала идею правового государства и его основополагающего принципа — разделения властей. В социалистической теории государства и права подчеркивалось единство и неделимость государственной власти, полновластие представи­тельных органов, осуществляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля за их исполнением. Допускалось, что представительные органы государственной власти могут в определенной мере осуществлять да­же следственные и судебные функции. Различие законотворчества, управле­ния и правосудия проводилось в мягкой форме как принцип простого разде­ления труда в рамках единства государственной власти в лице ее представи­тельных органов (Советов и др.). Но и этот теоретический постулат не был реализован на практике, так как все органы государственной власти в конечном счете были подконтрольны и подотчетны руководящим органам комму­нистической Партии. Именно они на деле осуществляли свое полновластие. В социалистических странах сложился единый государственно-партийный механизм, в чем и состояла сущность тоталитарной системы организаций политико-государственной жизни. Функция конституционного контроля признавалась в первую очередь (или даже исключительно) за высшими представительными органами государственной власти, которые могли осу­ществлять ее непосредственно либо с помощью создаваемых ими постоянно действующих органов общей компетенции.

Несколько Этапов прошла в своем развитии советская система конституционного контроля. По Конституции РСФСР 1918 г. уста­навливался, по существу, парламентский контроль, если иметь в ви­ду полномочия Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и его Прези­диума. Та же система предусматривалась по Конституции СССР 1924 г., но была и особенность: консультативные функции при Пре­зидиуме ЦИК СССР в области конституционного контроля выпол­нял Верховный Суд СССР, обладавший полномочиями по надзору за соблюдением Конституции. Верховному Суду СССР отводилась роль вспомогательного ор­гана Президиума ЦИК СССР по вопросам определения конституци­онности законов. На практике уже с начала 30-х гг. Верховный Суд СССР прекратил играть какую-либо роль в осуществлении консти­туционного контроля.

По Конституции СССР 1936 г. функция контроля за соблюдением Основного закона сосредоточивалась в руках Верховного Совета, а реально — Президиума Верховного Совета СССР. Деятельности по охране Конституции носила характер предварительного контроля и самоконтроля органов государственной власти и государственного управ­ления. Конституция СССР 1977 г. практически ничего не изменила в сфере охраны Конституции, если не считать усиления централистских начал и еще большую размытость процедур конституционного контроля.

Переломным этапом в развитии конституционного контроля сле­дует считать 1988—1990 гг., когда устанавливается многозвенная сис­тема: Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР и Президиум Верховного Совета (с 1990 г. — Президент СССР), а также специализированный орган — Комитет конституционного надзора СССР. Сам институт охраны Конституции приобрел особую остроту, так как в республиках усилились тенденции к самостоятельности, к суверенизации, к сепаратизму. Кстати, и в республиках начали формироваться свои системы конституционного контроля и надзора.

В бывшем СССР в его «перестроечный период» был учрежден спе­циальный орган охраны Конституции СССР — Комитет конституци­онного надзора СССР — на основе Закона об изменениях и дополне­ниях ст. 125 Конституции СССР от 1 декабря 1988 г. с последующими изменениями, в результате которых указанная статья получила новый порядковый номер (124) и новую редакцию. 23 декабря 1989 г. был принят Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР».

Устанавливалось, что Комитет конституционного надзора (ККН СССР) будет состоять из 23 высококвалифицированных специалистов – юристов и политологов; что в его состав будут входить представители от каждой из 15 союзных республик; и что избираться ККН СССР будет Съездом народных депутатов СССР.

Председатель Комитета конституционного надзора СССР был из­бран II Съездом народных депутатов СССР.

26 апреля 1990 года Верховный Совет избрал 19 членов ККН.

Комитет Конституционного надзора СССР должен был проверять конституционность не только законов СССР, но и законопроектов, а также акты Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР и еще ряд других нормативных актов

Для советского общества это был принципиально новый институт конституционного надзора, призванный формировать в системе орга­нов государственной власти механизм сдержек и противовесов.

Вплоть до прекращения деятельности Комитета конституционного надзора СССР возможность его полнокровного функционирования была блокирована постановлением Съезда народных депутатов СССР от 23 декабря 1989 г. «О порядке введения в действие Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР», п. 1 которого устанавливал, что положения Закона, «касающиеся надзора за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции СССР и зако­нам СССР, вступают в силу одновременно с изменениями и дополне­ниями раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве», который так и не был изменен.

Комитет конституционного надзора СССР прекратил свою дея­тельность в связи с распадом СССР и заключением 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (СНГ).

За время своего существования – с мая 1990 года по декабрь 1991 года – ККН СССР принял 23 решения. Среди них были такие поистине смелые и по сей день актуальные решения, как признание неконституционности разрешительного порядка прописки и неконституционности порядка применения неопубликованных нормативных актов.

Конституция РСФСР 1978 г. в редакции Закона РСФСР от 27 ок­тября 1989 г. (ст. 119) предусматривала учреждение Комитета консти­туционного надзора и определяла его компетенцию. Комитет консти­туционного надзора РСФСР не был создан.

Создание Конституционного Суда РФ. (1991-1993г.)

15 декабря 1990 года в Конституции РСФСР впервые появилось упоминание о Конституционном Суде. В поправке, которая была одобрена Вторым Съездом народных депутатов РСФСР, говорилось о том, что Конституционный Суд РСФСР должен избираться Съездом РСФСР, и что порядок его деятельности должен быть установлен отдельным законом.

Четвертый Съезд народных депутатов РСФСР обсудил проект Закона о Конституционном Суде РФ, однако во время голосования закон не добрал более 100 голосов.

Закон был утвержден только следующим, Пятым Съездом 12 июля 1991 года и несколько в иной редакции.

29–30 октября 1991 года по представлению вновь избранного Председателя Верховного Совета Р.И. Хасбулатова были выбраны 13 из 15 судей Конституционного Суда (осталось две вакансии). Кандидатуры судей были выдвинуты фракциями и депутатскими группами, народными депутатами от автономий, Комитетами Верховного Совета и от Прокуратуры. Постановлением Съезда народных депутатов от 12 декабря 1992 года «о стабилизации конституционного строя РФ»было решено на период до принятия новой конституции не проводить избрание судей на оставшиеся вакансии.

30 октября 1991 года состоялось первое рабочее совещание Конституционного Суда РСФСР, а 14 января 1992 года – первое заседание.

На первом заседании Конституционный Суд рассмотрел дело о проверке конституционности Указа Президента РСФСР «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», которым он объединил в один орган министерства государственной безопасности и внутренних дел.

Конституционный Суд признал этот Указ не соответствующим Конституции. Суд указал на то, что Президент, подписав этот Указ, превысил свои полномочия. Также в постановлении Конституционного Суда говорилось о том, что деятельность правоохранительных органов связана с реальными ограничениями прав и свобод граждан, в том числе права на неприкосновенность личности, личной жизни, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров. Разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечить демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти

Существенно расширил конституционные основы деятельности Конституционного Суда Закон РФ от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР». Часть 1 ст. 165 Конституции была изложена в новой редакции: «Конституционный Суд РФ – высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Конституционный Суд РФ, его компетенция и порядок конституционного судопроизводства в нём устанавливаются Законом о Конституционному Суде РФ». Одновременно конституция была дополнена ст. 165.1, подробно регламентирующей компетенцию Конституционного Суда. Которая была расширена за счёт полномочий разрешать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений, споры между государственными органами.

30 ноября 1992 года Конституционный Суд вынес постановление по самому долгому делу за всю историю Конституционного Суда, слушания которого длились почти полгода, и самому громкому и массовому - делу о проверке конституционности указов Президента РФ, которыми он в августе 1991 года приостановил, а затем и прекратил деятельность Коммунистической партии и фактически объявил ее вне закона. В рамках этого же дела Конституционный Суд проверял конституционность самих партий – КПСС и КП РСФСР.

Многие исследователи считают, что это дело оказалось самым недооцененным и непонятым. Вероятно, так случилось потому, что оно пришлось на разгар политического противостояния и раскола в обществе. И противоборствующие силы хотели радикального, крайне левого или крайне правого (в зависимости оттого, левый или правый фланг они представляли) уклона.

Конституционный Суд принял миротворческое решение. Он признал, что сращивание партийных структур с государственной властью недопустимо, однако вывел из-под удара рядовых членов партии. Конституционный Суд указал на то, что запрета на идеологию в демократическом государстве быть не может, соответственно невозможен и запрет на объединение в организацию людям с теми или иными убеждениями.

В результате и те, кто защищал КПСС и КП РСФСР, и те, кто хотел от Конституционного Суда «благословения» наказания всех бывших коммунистов, оказались разочарованы.

Закон РФ от 9 декабря 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции РФ» предусмотрел что Верховный Совет РФ вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента РФ до разрешения Конституционный Судом дел об их конституционности в случае обращения Верховного Совета в Конституционный Суд.

После этого вплоть до принятия новой конституции конституционные положения о Конституционном Суде не менялись.

Круг полномочий Конституционного Суда был достаточно широким, их можно классифицировать на; несколько групп:

1) полномочия по разрешению дел о конституционности федеральных законов, иных правовых актов федерального уровня, а также актов предста­вительных и исполнительных органов субъектов Федерации, договоров между субъектами Федерации;

2) полномочия по проверке конституционности международных догово­ров Российской Федерации. Конституционный Суд мог, кроме того, давать заключения о конституционности подписанных международных договоров Российской Федерации до их ратификации или утверждения;

3) полномочия по разрешению споров о компетенции между государст­венными органами;

4) полномочия по проверке конституционности политических партий и иных общественных объединений;

5) полномочия по проверке конституционности правоприменительной практики;

6) дача заключений в связи с решением вопроса об отрешении oт долж­ности соответствующего федерального должностного лица, а также должно­стного лица субъекта Федерации.

К числу специфических полномочий Конституционного Суда Российской Федерации относились:

а) право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов и в Верховном Совете Российской Федерации;

б) право ежегодно направлять послание парламенту Российской Федерации

в) право внесения представления компетентным органам и должностным лицам о допущенных ими нарушениях.

В круг полномочий Суда входило и рассмотрение иных дел, если это было предусмотрено законами и не противоречило его юридической природе.

В первый период деятельности в 1992-1993 годах Конституционным судом было рассмотрено 27 дел, из них 19 – по ходатайствам о проверке конституционности правовых актов, 8 – по индивидуальным жалобам граждан.

Первые два года деятельности были не простыми, поскольку в обществе происходили качественные преобразования это обусловило то что Конституционный Суд в своей деятельности стал переходить от позиций права в политическую сферу то есть из органа правосудия он стал превращаться в орудие политики. В условиях острой политической борьбы в обществе, постоянного и разрастающегося противостояния Президента и парламента, переходящего в прямой конфликт, деятельность Конституционного Суда по проверке соответствия Конституции актов указанных властей не могла не приобрести острополитического характера, что привело к кризису в самом Конституционном Суде. Стали систематически происходить нарушения процессуальных норм ради скоропалительного и избирательного реагирования на те или иные нормативные акты или даже на число политические акции (например на обращение Президента РФ к народу по телевидению 20 марта 1993 года «О введении особого порядка управления» когда уже 23 марта Суд дал заключение по данному факту что Обращение Президента Российской Федерации к гражданам России года, в котором он обнародовал свои действия и решения по введению в стране особого порядка управления до преодоления кризиса власти, в ряде своих положений, не соответствует Конституции Российской Федерации, а также Федеративному договору, в то же время к этому заключению было приложено несколько особых мнений судей). Внутри состава Конституционного суда наметился явный раскол.

И, наконец, решением, повлекшим за собой самые драматические последствия, было решение, которым Конституционный Суд признал противоречащим Конституции Указ Президента от 21 сентября 1993г. № 1400 «о поэтапной конституционной реформе в РФ». Данным указом предусматривался роспуск Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Конституционный суд собрался в ночь с 21 на 22 сентября по собственной инициативе (что не противоречило действовавшему тогда закону) или, по другой версии, по устному запросу членов Верховного Совета РФ, и признал действия президента неконституционными.

Судьи, проголосовавшие против заключения Конституционного Суда о неконституционности данного указа и Обращения к гражданам России от 21 сентября 1993г. как основания для отрешения Президента от должности, объявили о своём отказе участвовать в заседаниях Конституционного Суда впредь до принятия новой Конституции и начала работы Федерального Собрания, т.е. до реализации признанного неконституционным Указа.

5 октября 1993 г. Конституционный Суд заявил, что в сложившейся ситуации он не считает возможным осуществлять проверку конституционности нормативных актов и международных договоров. Два дня спустя – 7 октября Президент издаёт Указ № 1612 «О Конституционном Суде РФ» в котором даётся острая оценка деятельности Конституционного Суда и его Председателя, связанная с вовлечением Конституционного Суда в политическую борьбу. Констатировалась невозможность деятельности Конституционного Суда в неполном составе и отсюда вытекала рекомендация не созывать его заседания до выхода из кризисной ситуации, т.е. до принятия новой Конституции РФ. Таким образом деятельность Конституционного Суда была приостановлена. И наступил переходный период в деятельности Конституционного Суда.

Второй этап. Переходный период. (1993-1995 г.)

Судьи Конституционного Суда активно участвовали в заседаниях секции Конституционного Совещания по подготовке проекта новой Конституции РФ, в Комиссии Конституционного арбитража. Была проведена большая работа по уточнению концепции российского конституционного правосудия и разработке основных положений нового Закона о Конституционном суде РФ.

25 октября 1993 г. президенту были направлены предложения конституционного суда об организационно-правовой форме конституционного контроля в РФ. В них обосновывалась позиция о том, что реализация идеи о превращении Конституционного суда в Конституционную коллегию Верховного Суда означал бы шаг назад в осуществлении судебного конституционного контроля. Необходима была не ликвидация Конституционного Суда, а кардинальный пересмотр Закона о Конституционном Суде и практики его реализации.

12 декабря 1993 года на всенародном референдуме была принята новая Конституция РФ. Статья 125 новой Конституции заложила новые правовые основы деятельности Конституционного Суда.

«1. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.

2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

А) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

Б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

В) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

Г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

3. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:

А) между федеральными органами государственной власти;

Б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

В) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

4. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

5. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.

6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

7. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления».

Принципиальных изменений по сравнению с ранее действующим регулированием деятельности Конституционного Суда всего два: отныне Конституционный Суд утратил право рассматривать дела по собственной инициативе и оценивать конституционность действий тех или иных должностных лиц, а также конституционность партий. Конституционный Суд проверяет только нормативные акты и только по запросам или жалобам.

Еще одно изменение, которое вряд ли можно считать принципиальным по сути, но которое существенно повлияло на технологию деятельности Суда – увеличение численности судей с 15 до 19.

24 июня 1994 года Государственная Дума приняла новый закон о Конституционном Суде – федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации».

12 июля за предложенную редакцию проголосовал Совет Федерации. 21 июля закон был подписан Президентом РФ, а 23 июля – опубликован.

В феврале 1995 года Суд был полностью укомплектован.

Третий этап. Современный. (1995 по наст. время)

С 1995 г. начался новый этап в деятельности Конституционного Суда на основе действия Конституции 1993 г. и Федерального конституционного закона от 21июля 1994 г. «О конституционном Суде РФ»

Новое полномочие Конституционного Суда было предусмотрено Федеральным Конституционным законом от 10 октября 1995 г. «О референдуме РФ», согласно которому до принятия решения о назначении всероссийского референдума Президент Рф в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд с запросом о проверке соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ. в последствие это же положение содержалось в одноимённом Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г.

Текущее десятилетие стало временем непрерывного совершенствования законодательной основы и практических механизмов работы Конституционного Суда. В январе 2001 года срок полномочий судей, назначенных на должность Советом Федерации, был продлен с двенадцати до пятнадцати лет. А в марте 2005 года в Федеральный Конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены поправки, которые установили, что полномочия судьи Конституционного Суда перестали быть ограничены определенным сроком. Согласно новым положениям закона судьи исполняют свои полномочия со дня назначения на должность и до достижения ими семидесятилетнего возраста.

Следующие изменения законодательной основы осуществления конституционного правосудия имели место зимой 2007 года. Статья 115 Федерального Конституционного Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», устанавливающая место постоянного пребывания Конституционного Суда, была изложена в следующей редакции: «Местом постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации является город Санкт-Петербург».

Указанная поправка вступила в силу 5 февраля 2007 года, а уже с 21 мая 2008 года конституционное судопроизводство стало осуществляться в комплексе исторических зданий Сената в центре Санкт-Петербурга.

Последние изменения федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» произошли в июне 2009 года. Законодатель предусмотрел новый порядок назначения на должность Председателя Конституционного Суда и его заместителей, которых стало два, так как вместо должности судьи-секретаря была введена должность второго заместителя Председателя Конституционного Суда. Отныне и Председатель, и два его заместителя назначаются на свои должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Срок их полномочий составляет шесть лет, но по истечении этого срока они вновь могут быть назначены на занимаемые должности.

В настоящее время уже ведется работа по подготовке новых законодательных предложений, касающихся совершенствования процедур конституционного судопроизводства с учетом накопленной практики деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.