2.2. Організація адміністративної системи і державне регулювання перевезень пасажирів

Адміністративна система управління перевезеннями пасажирів автомобільним транспортом (мал. 2.1) включає комплекс органів державного і муніципального управління, регулюючих діяльність АТО і ПБОЮЛ.

Органи державної влади і місцевого самоврядування безпосередньо не втручаються в управління виробничо-господарською діяльністю організацій автомобільного транспорту і підприємців-автомобілістів. Дія держави і муніципальних властей, що управляє, полягає, в основному, в контролі за дотриманням встановлених правил і наданні господарюючим суб'єктам підтримки, що забезпечує «підштовхування» останніх до ухвалення управлінських рішень, лежачих в руслі державної і муніципальної транспортної політики.

Міністерство транспорту Російської Федерації проводить галузеву науково-технічну політику, здійснює загальне державне управління транспортним комплексом. У складі цього міністерства функціонує служба автомобільного і міського транспорту, на яку покладені виконавчі і контрольні функції, підготовка до твердження нормативних документів, регулюючих перевезення пасажирів автомобільним транспортом і міським наземним електричним транспортом (ГНЭТ), розробка програм державної підтримки транспорту. Мінтранс Росії бере участь в роботі міжурядових транспортних організацій.

Російська транспортна інспекція (РТИ), що функціонує у складі Мінтрансу Росії на правах його департаменту, здійснює ліцензування перевезень, контролює дотримання ліцензіатами встановлених нормативних вимог, видає обов'язкові розпорядження і накладає адміністративні стягнення на порушників, зокрема може припинити дію виданої ліцензії. Територіальні органи РТИ є у всіх суб'єктах Російської Федерації; вони видають ліцензії на внутрішні перевезення пасажирів автомобільним транспортом. Ліцензії на міжнародні автомобільні перевезення видає безпосередньо РТИ.

Органи РТИ при видачі ліцензій, періодично під час дії ліцензій при виїздах в АТО, а також на стаціонарних постах, розташованих на погранпереходах (135 постів) і автомобільних дорогах (104 стаціонарних і пересувних поста), контролюють дотримання:

• транспортного законодавства, особливо в частині вимог по забезпеченню безпеки дорожнього руху (своє тимчасовість проведення технічних оглядів автомобілів; наявність періодичного і перед виїздом на лінію медичного контролю за станом здоров'я водіїв; забезпеченість перевізників персоналом, що пройшов спеціальну підготовку для управління експлуатацією і безпекою дорожнього руху; обмеження на режим праці і відпочинку водіїв, проведення з ними періодичних занять за Правилами дорожнього руху; допуск водіїв до самостійного руху по маршрутах тільки після стажування під керівництвом водія-наставника; ведення путньої документації і документації по безпеці дорожнього руху; наявність обов'язкових сертифікатів відповідності; проведення службових розслідувань дорожньо-транспортних подій (ДТП) і т.д.);

• законодавства про захист прав споживачів;

• екологічного законодавства (наявність обладнаних місць для стоянки, очисних споруд; виконання вимог до токсичності двигунів, збору і утилізації відходів);

• законодавства і відомчих нормативних актів по запобіганню тероризму на об'єктах транспорту;

• міжнародних конвенцій і російського законодавства, регулюючого перевезення пасажирів в міжнародному автомобільному повідомленні.

Велике значення РТИ додає оперативній взаємодії і розмежуванню повноважень з іншими органами виконавчої влади Російської Федерації і її суб'єктів. Для цього за ініціативою РТИ Мінтрансом Росії поміщено 15 договорів з федеральними міністерствами і відомствами, більше 110 договорів і угод з органами влади суб'єктів федерації, зокрема в області перевезень пасажирів автомобільним транспортом.

Державна інспекція безпеки дорожнього руху (ГИБДД) Міністерства внутрішніх справ Російської Федерації, її служби і підрозділу виконують наступні оперативно-профілактичні, контрольні, наглядові і дозвільні функції в області забезпечення безпеки дорожнього руху:

• регулюють дорожній рух;

• здійснюють державну реєстрацію автотранспортних засобів, контроль за дотриманням нормативних актів в області безпеки дорожнього руху (в першу чергу — Правил дорожнього руху), охорону громадського порядку, запобігання і припинення злочинів і адміністративних правопорушень на вулицях і дорогах, розшук погнаних і викрадених транспортних засобів, а також транспортних засобів, водії яких сховалися з місць ДТП, виробництво у справах про адміністративні правопорушення, невідкладні дії на місці ДТП;

• приймають іспити і видають посвідчення на право управління автотранспортними засобами;

• здійснюють невідкладні заходи по евакуації людей з місця ДТП і наданню їм першій медичній допомозі, сприяють в транспортуванні пошкоджених транспортних засобів і охороні майна, що залишилося без нагляду в результаті ДТП;

• проводять державний технічний огляд автотранспортних засобів, дізнання у справах про злочини проти безпеки дорожнього руху і експлуатації транспортних засобів;

• виявляють причини і умови, сприяючі здійсненню ДТП, порушенню правил дорожнього руху, інших протиправних дій, що ваблять загрозу безпеці дорожнього руху, приймають заходи по їх усуненню;

• реалізують профілактичні заходи щодо безпеки дорожнього руху спільно із зацікавленими органами виконавчої влади Російської Федерації і її суб'єктів, органами місцевого самоврядування, організаціями і громадянами;

• контролюють стан і облаштування вулично-дорожньої мережі і засобів регулювання дорожнього руху, дотримання вимог до виробництва ремонтний-будівельних робіт на автомобільних дорогах і рекламі на зовнішніх поверхнях кузовів транспортних засобів;

• приймають невідкладні заходи до усунення причин, що створюють загрозу безпеці дорожнього руху.

Органи сертифікації послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом видають сертифікати відповідності цих послуг обов'язковим вимогам, що пред'являються, ліцензії на використання знаків відповідності системи сертифікації .

Органи Міністерства майнових відносин Російської Федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень здійснюють управління майном відповідних унітарних підприємств пасажирського транспорту. В даний час близько 85 % організацій пасажирського автомобільного транспорту здійснюють свою діяльність з використанням державної або муніципальної власності. Для цього органи по управлінню майном передали відповідне майно за договором в господарське ведення і оперативне управління зацікавленим органам виконавчої влади.

Органи Міністерства Російської Федерації по податках і зборах контролюють своєчасну і повну сплату встановлених податків господарюючими суб'єктами, а також здійснюють профілактику податкових правопорушень.

Органи Державного пожежного нагляду, що входять до складу Міністерства Російської Федерації у справах цивільної оборони, надзвичайним ситуаціям і ліквідації наслідків стихійних лих (МНС Росії), здійснюють державний нагляд за дотриманням на об'єктах транспорту законодавства в області пожежної безпеки. Мінтрансом Росії за узгодженням з державною протипожежною службою і ГИБДД затверджені Правила пожежної безпеки для підприємств автотранспорту ВППБ 11-01-96.

МНС Росії здійснює державний контроль за виконанням організаціями пасажирського автомобільного транспорту вимог в області цивільної оборони. В зв'язку з цим відзначимо, що організації пасажирського автомобільного транспорту відносяться до одних з найбільш важливих об'єктів цивільної оборони. Актуальність відповідних заходів продемонструвала чорнобильська катастрофа, коли фактичні терміни евакуації населення, що проводилася автомобільним транспортом, розтягнулися на декілька днів, тоді як при належній підготовці це можна і потрібно було зробити за декілька годинників.

Центри санітарно-епідеміологічного нагляду суб'єктів Російської Федерації і центри такого нагляду на водному і повітряному транспорте1, що входять в систему органів Мінохоронздоров'я Ріс ці, контролюють санітарний стан об'єктів пасажирського автомобільного транспорту.

Органи Федеральної прикордонної служби Російської Федерації контролюють дотримання правил перетину Державного кордону Російської Федерації при виконанні перевезень пасажирів, багажу і пошти в міжнародному повідомленні. Пасажири і члени екіпажа автобусів міжнародного повідомлення повинні мати паспорти встановленої форми з дійсними візами. Для російських громадян при поїздках в більшість країн потрібна віза цих країн, а для повернення їх до Росії віза не потрібна. Громадяни іноземних держав, з якими Росія має візовий обмін, повинні мати при в'їзді до Росії візу, отриману в російському представництві. Забезпечення членів екіпажів автобусів паспортами і візами здійснюється перевізником.

Органи Державного митного комітету Російської Федерації контролюють переміщення через Державний кордон Російської Федерації рухомого складу, різних матеріальних цінностей і інформації. Автобуси, що здійснюють міжнародні рейси, повинні бути забезпечені документацією, підтверджуючою зобов'язання перевізника дотримати встановлені правила тимчасового ввезення і вивозу транспортних засобів (карнеты «де пасаж»). Міжнародний автомобільний перевізник перед поїздкою повинен інформувати своїх пасажирів про правила перевезення багажу і цінностей через Державний кордон Російської Федерації.

Органи Державної інспекції праці і органи профспілкового нагляду здійснюють нагляд за дотриманням перевізниками трудового законодавства і законодавства про охорону праці і техніки безпеки. Особливо актуальний контроль за режимами праці і відпочинку водіїв автомобілів, оскільки встановлено, що тривале (понад 10 ч в день) перебування за кермом автомобіля різко збільшує ризик попадання в ДТП. Такий контроль проводять також органи РТИ і ГИБДД. У організаціях транспорту контролюється дотримання норм безпеки праці згідно Правилам охорони праці на автомобільному транспорті ПОТ РО 200-01-95, затвердженим Мінтрансом Росії за узгодженням з Мінтруда Росії.

Органи Міністерства Російської Федерації по антимонопольній політиці і підтримці підприємництва здійснюють контроль за ринковою концентрацією, проводять державну політику в розвитку підприємництва, перш за все його «малих форм», беруть участь в захисті прав споживачів. Небезпечною визнається концентрація від 35 до 65 % долі ринку. Перевізник, якому належить більше 65 % ринку, визнається домінуючим суб'єктом. Застосування заходів антимонопольного законодавства передбачає процедури ділення монополій і державного регулювання ціноутворення на їх послуги. В області автомобільних пасажирських перевезень це актуально для організацій міського автобусного транспорту.

Від монополій слід відрізняти природні монополії. Якщо перші виникають зважаючи на використання господарюючим суб'єктом свого домінуючого положення на ринку і підлягають викорінюванню, то другі з'являються на транспорті унаслідок особливих експлуатаційних умов і потребують спеціального регулювання, переслідуючого мету заміщення відсутньої в цьому випадку конкуренції. На автомобільному транспорті таких умов об'єктивно немає. Проте вони спостерігаються на ГНЭТ. Це контактно-кабельна мережа трамвая і тролейбуса, рейковий шлях трамвая. До природних монополій слід віднести і метрополітен. Дійсно, неможливо уявити собі, як будуть прокладені альтернативні контактні дроти або рейкові шляхи по вулицях, що вже мають ці пристрої. Ще абсурдніше затія з альтернативними тунелями метрополітену. Оскільки ГНЭТ відноситься до предмету ведення суб'єктів Російської Федерації, режим регулювання таких природних монополій повинен бути визначений транспортним законодавством суб'єктів Російської Федерації. Проте відповідні закони до теперішнього часу ще не прийняті. Віднесення до сфери природних монополій приводить до регулювання діяльності відповідних суб'єктів ринку державними органами по регулюванню природних монополій.

Переважна частина об'єму перевезень пасажирів автомобільним транспортом (більше 90 %) і всі перевезення ГНЭТ здійснюються на умовах державного або муніципального замовлення (контракту) з частковим або повним фінансуванням із засобів відповідного бюджету. У загальному об'ємі перевезень пасажирів всіма видами транспорту такі перевезення займають більше 95 %. Найпоширеніші міські автобусні перевезення фінансуються в середньому на 40 % з бюджетних джерел. Згідно Бюджетному кодексу Російської Федерації організація, одержуюча бюджетне фінансування, відноситься до розряду бюджетних, і її діяльність по витрачанню засобів і виконання відповідних контрактів контролюється органами виконавчої влади, відповідальними за використання бюджетних коштів (казначейства, контрольні палати і т.д.). Досвід країн Західної Європи і Японії у фінансуванні муніципальних перевезень пасажирів описаний в [20].

Органи міського пасажирського транспорту відповідно до адміністративного законодавства здійснюють контроль за повнотою і своєчасністю оплати пасажирами проїзду і провезення багажу, використанням квиткової продукції. При виявленні порушень ці органи накладають штрафи, складають рапорти про виявлені порушення.

Міністерство Російської Федерації по зв'язку і інформатизації за узгодженням з Мінтрансом Росії затвердило правила, відповідно до яких здійснюється перевезення пошти автомобільним транспортом. Мінзв'язку Росії контролює дотримання цих правил перевізниками.

Прокуратура Російської Федерації і її територіальні органи здійснюють загальний нагляд за дотриманням чинного законодавства.

Міністерство юстиції Російської Федерації здійснює державну реєстрацію нормативних правових актів, у тому числі і пасажирів, що відносяться до сфери перевезень, автомобільним транспортом.

Податкові інспекції Міністерства Російської Федерації по податках і зборах по місцю знаходження юридичної особи (для підприємців — проживання) реєструють юридичних осіб і індивідуальних підприємців без утворення юридичної особи. Приступаючи до комерційної діяльності, перевізник повинен реєструватися як господарюючий суб'єкт.