4. Державне управління безпекою цивільної авіації

Поняття та система державного управління безпекою цивільної авіації в Україні.

Закон України „Про транспорт” (ч. 1 ст. 3) визначає завданнями державного управління в галузі транспорту зокрема безпечне функціонування транспорту, що для авіаційного транспорту фактично відповідає поняттю безпека авіації, і охорону навколишнього природного середовища від шкідливого впливу транспорту²¹⁴, що, по відношенню до авіаційного транспорту, виражається терміном „забезпечення екологічної безпеки авіації”.

В сучасній науці адміністративного права, як вітчизняній, так і зарубіжній, відсутній єдиний підхід до визначення державного управління, не вироблено загальноприйнятого поняття²¹⁵, тому в юридичній літературі зустрічаються різні підходи до його визначення. Загалом можна констатувати, що в сучасній науці адміністративного права існують вузьке і широке тлумачення державного управління.

Перед нами постає питання: що ж розуміти під державним управлінням в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації – його широке чи вузьке значення. В широкому розумінні воно являє собою процес регулювання державою через свої органи всіх видів та інші організації, що виконують делеговані державою повноваження, суспільних відносин в цій сфері, з метою виконання завдань держави в цій сфері. Інакше кажучи, це процес реалізації всіх видів державної влади (законодавчої, виконавчої, судової, контрольно-наглядової, якщо виділяти таку) в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації. У вузькому значенні державне управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації являє собою підзаконну, організаційну, виконавчо-розпорядчу діяльність, процес реалізації управлінської функції органів державної (переважно виконавчої) влади, їх владного впливу на всіх суб’єктів правовідносин, з метою виконання Конституції і законів України щодо забезпечення безпеки цивільної авіації. Таке тлумачення терміну більше відповідає науковим завданням, які ми собі поставили, тому в даному розділі термін державне управління ми вживаємо саме в вузькому значенні.

В теорії систем, системи умовно поділяють на прості (що складаються з простих елементів, які не є системами) і складні (складовими яких є інші системи)²¹⁶. В теорії управління прості управлінські системи розглядають як складові для побудови складних адміністративних систем. Перші, за визначенням науковців, утворюється двома елементами: суб’єктом і об’єктом управління²¹⁷. Другі, хоч і самі складаються з систем, можуть входити до ширших систем.

З простих систем побудована і система державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації. Для таких простих адміністративних систем характерні субординаційні зв’язки між елементами та лінійна організаційна структура управління. Але в цілому система державного управління безпекою цивільної авіації становить складну адміністративну систему, яка, в свою чергу, входить до ширшої системи державного управління. Вона характеризується матричною організаційною структурою управління та складною структурою вертикальних і горизонтальних зв’язків між елементами, тобто поєднанням субординації та координації на різних рівнях управлінської системи.

Залежно від характеру структурних зв’язків наука про державне управління розрізняє лінійну, функціональну, штабну, матричну і програмно цільову структури²¹⁸. При управлінні безпекою цивільної авіації застосовуються всі перелічені типи, але переважає матрична. Так, провідним органом в сфері державного управління безпекою цивільної авіації виступає Мінтрансзв’язку, яка здійснює таке управління через Державіаадміністрацію та її функціональні підрозділи – управління, кожне з яких має власну визначену компетенцію. В той же час треба зважати на наявність таких суб’єктів, для яких управління безпекою цивільної авіації є лише однією з функцій: деякі з них не підпорядковані Мінтрансзв’язку, а лише координують з ним свої дії (МВС, СБУ, МНС тощо), іншим суб’єктам підпорядкована саме Мінтрансзв’язку (Президент, Кабінет Міністрів). РНБО здійснює координацію дій всіх вищезазначених суб’єктів в сфері національної безпеки. Таким чином, організаційну структуру управління безпекою цивільної авіації можна визначити як спосіб організації та взаємодії елементів складної відкритої системи управління безпекою цивільної авіації, що включає в себе ряд складних відкритих систем нижчого управлінського щабля. Очолює цю систему Президент України, який як гарант „додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина” (ч.2 ст. 102)²¹⁹ має ряд важливих повноважень в цій сфері. Питання організаційної структури управління безпекою цивільної авіації має не тільки теоретичне значення, оскільки від вибору оптимальної організаційної структури залежить ефективність управління.

Система державного управління безпекою цивільної авіації складається з суб’єктів, об’єктів управління та управлінських зв’язків між суб’єктами і об’єктами управління. При цьому треба мати на увазі, що ця система складна, а тому на різних її рівнях один і той же державний орган виступає то в якості суб’єкта, то об’єкта управління. Крім цього, в системі державного управління безпекою цивільної авіації управлінські зв’язки не завжди є вертикальними (субординаційними), хоча вони і переважають. Горизонтальні (координаційні) зв’язки між суб’єктами управління теж мають місце, яскравим прикладом чого є відносини між РНБО і КМУ, або між Мінтрансзв’язку та МВС тощо.

Система суб’єктів державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні

Під суб’єктами державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні розуміються органи виконавчої влади та їх посадові особи, а також особи, яким органами виконавчої влади делеговані управлінські повноваження в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації. Українське законодавство не відносить до органів виконавчої влади Президента України, РНБО України, які, тим не менш, фактично виступають суб’єктами державного управління в цій сфері.

До системи суб’єктів державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації належать Президент України, РНБО України, Кабінет Міністрів України, а також центральні органи виконавчої влади (зокрема Мінтрансзв’язку, МВС, Міністерство екології та природних ресурсів України, СБУ), Рада Міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування (особливо в частині екологічної безпеки цивільної авіації) та деякі інші. Більшість з цих органів здійснюють державне управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації в межах виконання своїх основних функцій.

Міністерство внутрішніх справ України і підпорядковані йому органи внутрішніх справ, в межах виконання своїх основних завдань, виконують ряд функцій в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації. Згідно абзацу 2 п. 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України України, МВС України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, охорони та оборони особливо важливих державних об'єктів (а отже і об’єктів цивільної авіації, охорону якої здійснює міліція)²²⁰. Роль МВС в забезпеченні безпеки цивільної авіації в Україні розкривається в його завданнях та функціях.

Завдання Міністерства внутрішніх справ в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації, виходячи з аналізу п. 3 Положення, не виходять за межі його основних функцій і полягають в: організації і координації діяльності органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки; участі у розробленні та реалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю; забезпеченні запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшуку осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів до усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень на повітряному транспорті; організація охорони та оборони внутрішніми військами особливо важливих державних об'єктів, зокрема об’єктів цивільної авіації; забезпечення проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи²²¹ (що має велике значення для профілактики багатьох актів незаконного втручання в діяльність цивільної авіації).

Всі ці завдання стосуються забезпечення, головним чином, авіаційної безпеки. Завдання Міністерства внутрішніх справ України конкретно в сфері авіаційної безпеки визначені також в п. 9 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації²²².

СБУ як державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України, наряду з іншими функціями, забезпечує також і безпеку цивільної авіації від тероризму, оскільки, згідно ст. 2 Закону України „Про Службу Безпеки України”, до завдань СБУ також входить захист законних інтересів держави та прав громадян від посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, попередження, виявлення, припинення та розкриття тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України²²³.

Завдання СБУ, як і МВС, стосуються, в основному, забезпечення авіаційної безпеки і визначені, зокрема, в п. 15 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації²²⁴. Для виконання покладених на неї обов’язків по адміністративно-правовому забезпеченню безпеки цивільної авіації, СБУ має і деякі визначені законом (ст. 25 Закону України „Про Службу Безпеки України”) виконавчо-розпорядчі повноваження.

Завдання Міноборони в сфері авіаційної безпеки визначені в ст. 10, МОЗ – ст. 11, МНС – ст. 12, Адміністрації Державної прикордонної служби України – ст. 13, Державної митної служби – ст. 14, Міжвідомчої комісії з питань урегулювання кризових ситуацій у разі вчинення актів незаконного втручання та забезпечення авіаційної безпеки в діяльності цивільної авіації – ст. 16 Закону України „Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації”²²⁵.

До системи суб’єктів державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації, на нашу думку, належать не тільки органи державної влади та місцевого самоврядування. Виходячи зі змісту Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації²²⁶, до них також належать:

1. Служба авіаційної безпеки авіаційного суб'єкта – згідно п. 18 на неїпокладається забезпечення авіаційної безпеки в авіаційному суб'єкті²²⁷. В п. 2Положення про службу авіаційної безпеки авіаційного суб'єкта вона визначається якюридична особа або спеціальний підрозділ авіаційного суб'єкта, діяльність якого пов'язана із забезпеченням авіаційної безпеки і який виконує функції його захисту від актів незаконного втручання, інших протиправних дій щодо його безпечної, нормальної діяльності²²⁸;

2. Керівник аеропорту – згідно п. 19 на нього покладається відповідальність за виконання Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації в аеропорту, він безпосередньо звітує перед спеціально уповноваженим органом з питань авіаційної безпеки цивільної авіації про розроблення і здійснення заходів авіаційної безпеки; в п. 21 визначено обов'язки керівника аеропорту в сфері авіаційної безпеки²²⁹;

3. Експлуатанти, які виконують польоти до/із України, а також внутрішні рейси в межах держави – згідно п. 22, розробляють та виконують програму авіаційної безпеки²³⁰;

4. Заступник керівника авіаційного суб'єкта з авіаційної безпеки – згідно п. 23 вводиться до штатної структури авіаційного суб'єкта²³¹;

5. Орендарі аеропорту, що провадять діяльність у контрольованій зоні аеропорту – згідно п. 25-27 відповідають за виконання умов доступу через приміщення, що їм належать, до контрольованої зони аеропорту²³²;

6. Аеропортовий комітет з авіаційної безпеки – згідно п. 28 створюється в кожному аеропорту, відповідно до п. 29, з метою розроблення, координації та здійснення заходів щодо забезпечення безпеки в аеропорту. Повноваження аеропортового комітету з авіаційної безпеки визначені в п. 31, а склад – в пунктах 32, 33²³³.

Провідний орган виконавчої влади в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації: історія, сучасний стан та перспективи.

В Союзі РСР державне управління авіаційною галуззю здійснювало загальносоюзне Міністерство цивільної авіації (МГА), створене згідно указу Президії Верховної Ради СРСР від 27 липня 1964 року. Також існував Державний комітет по авіаційній техніці, указом Президії Верховної Ради СРСР від 2 березня 1965 року перетворений в загальносоюзне Міністерство авіаційної промисловості СРСР. Дані міністерства, наряду з іншими завданнями, мали забезпечувати і безпеку авіації. Загальносоюзний статус цих міністерств свідчить про визнання державою важливості повітряного транспорту. Забезпечення безпеки авіації, а, конкретніше, авіаційної безпеки, взагалі боротьба з правопорушеннями на повітряному транспорті, покладалась на Міністерство охорони громадського порядку (з 25 листопада 1968 року МВС), а найбільш серйозними займався також утворений 13 березня 1954 року Комітет державної безпеки. Юридичну базу забезпечення безпеки цивільної авіації складав Повітряний кодекс СРСР від 26 грудня 1961 року, на підставі якого Міністерство цивільної авіації СРСР видавало свої накази.

В роки незалежності України постала проблема створення власного органу управління цивільної авіації, оскільки Міністерство цивільної авіації мало загальносоюзний статус. Загалом з 1992 по 2007 рік статус провідного органу державного управління в сфері цивільної авіації змінювався 12 разів (від самостійного органу виконавчої влади до урядового органу у складі Мінтрансу), що негативно відображалося на розвитку галузі та іміджі країни загалом. З 1995р. діяв Державний департамент авіаційного транспорту, на базі якого в 1998р. було створено Державну авіаційну адміністрацію України²³⁴, яку згодом Постановою КМУ від 29 березня 2000р. № 573²³⁵ і на виконання п. б) ст. 1 Указу Президента України від 15 грудня 1999 року № 1573/99²³⁶ було перетворено в Державний департамент авіаційного транспорту.

В 2004 році в системі органів виконавчої влади, на які покладено державне управління в авіаційній сфері, і, зокрема, забезпечення безпеки цивільної авіації, сталися докорінні зміни, які, в принципі, можна оцінити як позитивні. Вони не зводилися лише до перейменування державного органу. Змінився його статус: Державний департамент авіаційного транспорту (Укравіатранс) був урядовим органом державного управління у складі Мінтрансу та йому підпорядковувався. Указом Президента України від 15 липня 2004 року № 803 була створена Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації (скорочено Державіаслужба) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (п. 1 Положення про неї)²³⁷. Таким чином статус провідного органу державного управління управління авіацією в Україні тоді підвищився від департаменту в складі Міністерства транспорту України до центрального органу виконавчої влади, підпорядкованого безпосередньо Кабінету Міністрів України. Це означало підвищення спеціалізації державного управління авіаційною сферою а також певну самостійність авіації, що мало сприяти підвищенню якості управління, професіоналізму державних службовців. Ще в „Концептуальних положеннях щодо шляхів вирішення проблем цивільної авіації України”, затверджених Рішенням Колегії Міністерства транспорту України „Про перспективи та основні стратегічні напрямки розвитку цивільної авіації в Україні” від 9 липня 2001 року № 35 вказувалось на „невідповідність законодавчо закріпленого статусу Укравіатрансу реальним завданням із забезпечення ефективного державного управління і регулювання діяльності цивільної авіації відповідно до вимог ІКАО” (п. 2.1.)²³⁸. В той же час, треба відмітити, що назва Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації не відповідала набагато ширшій компетенції цього органу, що фактично здійснював державне управління авіаційною галуззю загалом, в сфері ж забезпечення безпеки цивільної авіації функції Державіаслужби не зводились до наглядових, а включали весь визначений міжнародними стандартами інструментарій державного управління цивільною авіацією: ліцензування, стандартизацію, сертифікацію, контроль і нагляд. Більше того, всупереч міжнародним стандартам²³⁹, до компетенції Державіаслужби віднесли і розслідування авіаційних подій, яке дісталося їй „у спадок” від Укравіатрансу.

Однак, постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2006 № 708 знов було створено Державний департамент авіаційного транспорту (Укравіатранс)²⁴⁰. Одночасно змінився і статус Державіаслужби. Вона створювалась як головний (провідний) орган у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації та у сфері використання повітряного простору України (п. 1 Положення „Про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації”²⁴¹, яке втратило чинність на підставі Указу Президента України від 9 червня 2006 року²⁴²). Нове Положення „Про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації”²⁴³ відвело їй дещо іншу, набагато вужчу роль. Згідно п. 1 цього Положення, Державіаслужба реалізовувала державну політику у сфері забезпечення безпеки авіації, захисту національних інтересів України під час розслідування авіаційних подій²⁴⁴. Назва „Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації” почала буквально відповідати завданням та функціям цього органу, якому залишили, в основному, контрольні і наглядові функції.

В Додатку до указу Президента України Про внесення змін до Схеми організації і взаємодії центральних органів виконавчої влади статус Державіаслужби було прирівняно до Державного комітету України²⁴⁵. Але даний указ не визначав, що діяльність Державіаслужби спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра транспорту та зв’язку, як, наприклад, діяльність Укравтодору, який теж має статус Державного комітету. З іншого боку, відповідно до Указу Президента України № 1785/2005²⁴⁶, Голова Державіаслужби не входив до складу Кабінету Міністрів України. Таким чином Голова Державіаслужби ні безпосередньо, ні через Міністра транспорту та зв’язку, не міг представляти Державіаслужбу в Кабінеті Міністрів, що ускладнювало координацію дій між Державіаслужбою і Кабінетом Міністрів, а також центральними органами виконавчої влади. Незалежна від Мінтрансзв'язку, але не маючи „права голосу” в Кабінеті Міністрів, Державіаслужба з часу її утворення не могла достатньо ефективно здійснювати державне управління безпекою цивільної авіації. Нарешті, в п. 4 Переліку центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів, затвердженого Постановою від 23 лютого 2006 р. № 207 КМУ визначив, що діяльність Державіаслужби координується через Міністра транспорту та зв'язку²⁴⁷. Останнє узгоджувалось і з п. 3 Положення про Міністерство транспорту та зв'язку України, яке покладає на Мінтрансзв'язку забезпечення взаємодії та координації роботи всіх видів транспорту²⁴⁸. Таке уточнення дозволило усунути протиріччя, що склалося і вдосконалити механізм взаємодії між Державіаслужбою і Кабінетом Міністрів, а також центральними органами виконавчої влади. До речі, в 2003 році Є.К. Єряшов пропонував створити центральний орган виконавчої влади на зразок Державіаслужби, діяльність якого спрямовувалась би і координувалась через Міністра транспорту²⁴⁹.

Мета діяльності Державіаслужби в новому Положенні про неї прямо не визначалася, але, виходячи з аналізу п. 1, вона полягала в реалізації державної політики у сфері забезпечення безпеки авіації, захисту національних інтересів України під час розслідування авіаційних подій²⁵⁰.

Державіаслужба здійснювала державне управління в сфері безпеки цивільної авіації, реалізуючи свої завдання через виконання покладених на неї функцій. Компетенція Державіаслужби в сфері державного управління безпекою цивільної авіації, була визначена в пункті 4 Положення про неї²⁵¹. Враховуючи значну кількість функцій в сфері державного управління безпекою цивільної авіації, що були покладені на Державіаслужбу, для цілісного їх розуміння доцільною видається їх класифікація. Отже, основними функціями Державіаслужби, безпосередньо пов’язаними з безпекою цивільної авіації, виходячи з аналізу Положення про неї, були:

1. нормотворчі – видання наказів в межах своїє компетенції (п. 7); розробка пропозицій, проектів нормативно-правових актів, державних програм, що стосуються безпеки цивільної авіації (підпункти 1, 2, 3 пункту 4). Згідно п. 2 Положення „Про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації”, вона не тільки в межах своїх повноважень організовувала виконання актів законодавства України і здійснювала контроль за їх реалізацією, а й узагальнювала практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляла пропозиції щодо вдосконалення законодавства і в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України²⁵²;

2. контрольно-наглядові – державний нагляд в сфері безпеки цивільної авіації (підпункт 4 пункту 4); контроль в сфері безпеки цивільної авіації (підпункт 6 пункту 4); перевірка стану безпеки цивільної авіації (підпункт 8 пункту 4); видання приписів за результатами перевірок (підпункт 11 пункту 4)²⁵³;

3. погоджувально-координаційні – координація діяльності органів виконавчої влади та наукових досліджень в сфері безпеки цивільної авіації (підпункт 5 пункту 4); погодження (підпункти 7, 9 пункту 4)²⁵⁴;

4. організація незалежних розслідувань (підпункт 12 пункту 4)²⁵⁵;

Для виконання покладених на неї функцій щодо державного управління безпекою цивільної авіації, Державіаслужба наділялася окремими повноваженнями (пункти 5, 7 Положення)²⁵⁶. Так, нормотворчій функції Державіаслужби відповідало її право у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видавати накази, організовувати і контролювати їх виконання, в разі потреби видавати разом з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади спільні акти (пункт 7). Найбільш важливими для забезпечення безпеки цивільної авіації повноваження, передбачені в пункті 5: вносити пропозиції щодо анулювання чи зупинення дії сертифіката у разі порушення власником зазначених у ньому умов; забороняти виконання конкретних польотів, якщо дії експлуатанта несуть загрозу безпеці авіації. Ці повноваження відповідають контрольно-наглядовим функціям Державіаслужби. Однак, якщо порівняти старе²⁵⁷ і нове положення²⁵⁸, стає очевидним, що вищезазначені функції і повноваженя набагато вужчі, ніж ті, мала Державіаслужба до 15.06.2006 (коли набрали чинності постанови КМУ №№ 708, 709 та 789). Функції і повноваження, що залишались, були явно недостатні для ефективного здійснення державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації і відповідали статусу департаменту в складі Мінтрансзв’язку, а не центрального органу виконавчої влади.

Як випливає з п. 2 Постанови КМУ від 6 червня 2006 р. № 789²⁵⁹, Мінтрансзв’язку була передана частина повноважень Державіаслужби щодо забезпечення безпеки авіації, яких у нього раніше не було. Згідно пункту 3 Положення, перед Мінтрансзв’язку було поставлено ряд завдань, які раніше виконувала Державіаслужба: участь у формуванні та реалізації державної політики в галузі, зокрема авіатранспорту, у сфері використання та обслуговування повітряного простору України, забезпечення в межах своєї компетенції захисту авіації від актів незаконного втручання в її діяльність²⁶⁰. З ліквідацією Державіаслужби і утворенням Державної авіаційної адміністрації ці функції перейшли до останньої, але водночас залишились і у Мінтрансзв’язку. Так, відповідно до пункту 4 даного Положення, Мінтрансзв’язку: здійснює державне управління в галузі транспорту, зокрема авіаційного, у сфері використання і обслуговування повітряного простору України (підпункт 1); вживає заходів до зменшення шкідливого впливу функціонування транспорту на довкілля та забезпечує екологічну безпеку на транспорті (підпункт 5); виконує відповідно до законодавства функції із забезпечення перевезення небезпечних вантажів, зокрема, повітряним транспортом (підпункт 10); організовує і виконує відповідно до законодавства роботи із стандартизації, сертифікації, метрології та здійснює ліцензування в галузі транспорту (підпункт 28); бере участь у розслідуванні причин аварійних подій і катастроф на транспорті, у межах своєї компетенції та в порядку, визначеному законодавством, проводить службові розслідування (підпункт 1); веде облік авіаційних подій, актів незаконного втручання у діяльність цивільної авіації та подає ці відомості відповідним органам (підпункт 40)²⁶¹. Ці функції раніше виконувала Державіаслужба.

В галузі міжнародного співробітництва в сфері безпеки цивільної авіації Мінтрансзв’язку: бере участь відповідно до закону у підготовці міжнародних договорів України, готує пропозиції щодо укладення, денонсації таких договорів, у межах своєї компетенції укладає міжнародні договори України та забезпечує дотримання і виконання зобов'язань, взятих за міжнародними договорами України (підпункт 31); бере відповідно до законодавства участь у діяльності міжнародних організацій та забезпечує виконання зобов'язань, що випливають з членства в таких організаціях (пп. 33); вживає заходів до реалізації галузевого співробітництва України з Європейським Союзом, у межах своїх повноважень забезпечує виконання Українською Стороною зобов'язань за Угодою про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Союзом, адаптацію законодавства України з питань функціонування транспортного комплексу та галузі зв'язку, використання повітряного простору України до законодавства Європейського Союзу та євроатлантичних структур, здійснює інші заходи щодо інтеграції України до Європейського Союзу (пп. 35)²⁶².

Таким чином, з 15.06.2006 Мінтрансзв’язку були передані найважливіші повноваження для здійснення державного управління безпекою цивільної авіації. Особливо важливими з них є повноваження щодо ліцензування, стандартизації, сертифікації та метрології, які являють собою основні примусові методи впливу на суб’єктів авіаційної діяльності і раніше належали до компетенції Державіаслужби. Але крім профілактичної функції, ліцензування та сертифікація в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації виконують ще функцію штрафну: застосування до порушників – суб’єктів авіаційної діяльності – санкцій у вигляді позбавлення ліцензії чи сертифікату. Як відомо, штрафна функція є невідємним елементом контролю і нагляду. Отже, без цих повноважень Державіаслужба не тільки не могла реалізовувати державну політику в сфері забезпечення безпеки авіації, оскільки її позбавили найважливішого інструменту для проведення цієї політики. Вона була позбавлена можливості ефективно виконувати навіть контрольні і наглядові функції і автоматично перетворилась в державний орган з розслідування авіаційних подій.

Державіаслужбі, виходячи з аналізу п. 4 Положення про неї²⁶³, з 15.06.2006 залишили контрольні і наглядові функції, в тому числі за ліцензуванням і сертифікацією. Також, згідно п. 5 Положення, Державіаслужба мала право вносити пропозиції (кому, в Положенні не зазначалось, але, очевидно, Мінтрансзв’язку) щодо анулювання чи зупинення дії сертифіката у разі порушення власником зазначених у ньому умов²⁶⁴. Однак зрозуміло, що право вносити пропозиції не могло замінити право вживати санкції до порушника, а в такій важливій сфері, як безпека цивільної авіації безкарність може коштувати надто дорого. Це також не відповідало стандартам та рекомендованій практиці ІКАО, згідно яких система нагляду за безпекою авіації складається з чотирьох основних елементів, за відсутності хоча б одного з яких система не може вважатися ефективною: стандартизація; сертифікація і видача сертифікатів (свідоцтв); коригування стандартів з метою удосконалення системи; ліцензування суб’єкта авіаційної діяльності щодо його фінансової спроможності забезпечити фінансування програм з безпеки. Неважко побачити, що Державіаслужбі з 15.06.2006 не залишили жодної з цих функцій, а отже здійснювати ефективний нагляд за безпекою цивільної авіації вона відтоді не могла. Правда, Державіаслужбі, згідно того ж п. 5 Положення, залишили право забороняти виконання конкретних польотів, якщо дії експлуатанта несуть загрозу безпеці авіації²⁶⁵, але разова заборона є недостатньо ефективним засобом боротьби з правопорушеннями порівняно з позбавленням ліцензії чи анулюванням сертифікату.

Стандарт 3.1.2. Додатка 17 до Чикагської конвенції про міжнародну цивільну авіацію передбачає створення державами спеціального повноважного органу в сфері безпеки цивільної авіації, який має відповідати за розробку, здійснення та забезпечення виконання національної програми безпеки цивільної авіації, виконання стандартів ІКАО та підтримувати зв’язок з нею²⁶⁶. Всупереч цим вимогам, як випливає зі змісту Постанов КМУ №№ 708 та 709²⁶⁷, в Україні, в період чинності вказаних постанов (з 15.06.2006 і до 8.11.2006), існувало одночасно три таких органи: Державіаслужба, Мінтрансз’язку та створений в його складі Укравіатранс.

Крім цього, в п. 8 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації²⁶⁸, у відповідності з стандартами ІКАО, чітко визначені основні завдання, функції і повноваження спеціально уповноваженого органу з питань авіаційної безпеки цивільної авіації, з аналізу яких випливає, що з 15.06.2006, коли набрав чинності указ Президента України № 510/2006 від 9.06.2006 і до 8.11.2006, ні Державіаслужба, ні Мінтрансз’язку чи Укравіатранс таким органом не були, оскільки жоден з них не виконував ці завдання і функції і не був наділений такими повноваженнями в повному обсязі. Дані функції були розподілені між цими органами, що, на нашу думку, грубо порушувало вимоги ст. 8 вказаного закону²⁶⁹. Утворилось неприпустиме становище, коли існувало три органи державного управління, компетенція яких перетиналася, і в той же час жоден з них не мав достатньо повноважень для ефективного виконання завдань щодо державного управління безпекою цивільної авіації.

Тому ми цілком підтримали²⁷⁰ позицію Державіаслужби, оприлюднену на її офіційному сайті²⁷¹, що при прийнятті зазначених постанов було здійснено не фаховий розподіл функцій між Державіаслужбою та новоутвореним Укравіатрансом, внаслідок чого було втрачено життєво необхідні функції технічного регулювання, що пов’язані з державним наглядом за забезпеченням безпеки авіації, сертифікації, реєстрації об'єктів і суб'єктів авіаційної діяльності, її ліцензування, забезпечення діяльності об'єднаної цивільно-військової системи використання повітряного простору, регулювання використання повітряного простору і обслуговування повітряного руху, захист авіації України від актів незаконного втручання, не було передбачено перехідного періоду (Державіаслужба вже втратила ці функції, а Укравіатранс знаходився тільки на стадії формування і не міг їх виконувати). Зі змісту зазначених постанов не можливо було зробити чіткий висновок щодо відповідальності цих органів, їх прав та обов’язків. Зазначена реорганізація системи державного управління авіацією була однією з причин втрати можливості отримання статусу повного членства України в Об’єднаних Авіаційних Властях Європи до кінця 2006 року. Як наслідок Україна залишилася у „другій” категорії за програмою Федеральної Авіаційної Адміністрації США, що означає втрату ринку авіаційних перевезень до США. Зазначені зміни у системі регулювання діяльності цивільної авіації взагалі ставили під сумнів існування в Україні ефективного нагляду за безпекою польотів та виконання Україною міжнародних зобов’язань, що тягнуло за собою негативні наслідки щодо інтеграції України у Європу, як авіаційної держави.

Таким чином, з 15.06.2006 утворилась серйозна проблема розмежування функцій Державіаслужби та Мінтрансзв’язку, що була пов’язана з недостатньо точними формулюваннями, невизначеною термінологією Положення про Міністерство транспорту та зв'язку України, відсутністю чіткого розподілу функцій та механізму взаємодії. Мінтрансзв'язку, згідно п. 1 Положення про нього²⁷², є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади, зокрема, з питань реалізації державної політики в галузі авіаційного транспорту та у сфері використання повітряного простору України. В сфері ж забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні утворилось відразу три провідних органи виконавчої влади: Мінтрансзв’язку, Укравіатранс та Державіаслужба, хоча нормативно це закріплено не було. Не було створено і чіткого механізму взаємодії Мінтрансзв’язку і Укравіатрансу з одного боку та Державіаслужби з іншої.

Нарешті, Постановою від 2.11.2006р. № 1526 Кабмін ліквідував Укравіатранс та Державіаслужбу, утворивши на їх базі Державну авіаційну адміністрацію²⁷³ (яка вже існувала в Україні до 29 березня 2000р.). Згідно п. 1 Постанови КМУ від 2.11.2006р. № 1526, Державна авіаційна адміністрація (Державіаадміністрація) створена на базі Укравіатрансу та Державіаслужби як урядовий орган державного управління у складі Мінтрансзв’язку²⁷⁴. Відповідно до п. 14 Положення „Про Державну авіаційну адміністрацію”, Державна авіаційна адміністрація (скорочено Державіаадміністрація) є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в органах Державного казначейства України, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням²⁷⁵.

Таким чином, на сьогоднішній день головним (провідним) центральним органом виконавчої влади з питань реалізації державної політики в галузі авіаційного транспорту та у сфері використання повітряного простору України (а, відповідно, і в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації), згідно абзацу 2 пункту 1 Положення про Міністерство транспорту та зв'язку України, формально є Міністерство транспорту та звязку України (Мінтрансзв’язку)²⁷⁶. Але практично всі завдання, функції і повноваження щодо державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації (окрім права видавати нормативно-правові акти) покладено на його структурний підрозділ – Державну авіаційну адміністрацію.

У створенні Державної авіаційної адміністрації (порівняно з попереднім становищем) присутній певний позитив: життєво важливі функції ліцензування, сертифікації, стандартизації, що 6 червня 2006 р. передали Мінтрансзв’язку, та контролю і нагляду, що залишались у Державіаслужби, об’єднали в компетенції Мінтрансзв’язку та Державної авіаційної адміністрації в його складі. З іншого боку, перетворення Державіаслужби, центрального органу виконавчої влади, у Державну авіаційну адміністрацію, урядовий орган державного управління в складі Мінтрансзв’язку, на наш погляд є кроком назад в розбудові національної системи державного управління цивільною авіацією, і безпекою цивільної авіації зокрема, який відкинув Україну на кілька років у минуле. Державна авіаційна адміністрація не є самостійним органом і не може без погодження з Мінтрансзв’язку здійснювати жодної своєї функції. Це виражається і в тому, що згідно п. 8 Положення, вона не має нормотворчих функцій, а уповноважена видавати лише накази організаційно-розпорядчого характеру²⁷⁷. Нормативні акти в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації видає Мінтрансзв’язку. Державіаадміністрація, згідно абзацу 3 п. 2 Положення, лише „узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та в установленому порядку подає їх на розгляд Мінтрансзв'язку”²⁷⁸, що не може позитивно впливати на нормотворчість, як з точки зору оперативності (що є важливою перевагою підзаконного акту), так і з точки зору підвищення спеціалізації нормотворчого органу.

З аналізу змісту п. 7 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації випливає, що Державіаадміністрація сьогодні виконує функції спеціально уповноваженого органу з питань авіаційної безпеки цивільної авіації²⁷⁹. В п. 45 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації на Державіаадміністрацію покладено також співробітництво з міжнародними організаціями цивільної авіації за такими напрямами: участь у розробленні проектів міжнародних конвенцій та багатосторонніх угод в сфері авіаційної безпеки; подання пропозицій щодо вдосконалення міжнародних нормативно-правових актів, що стосуються авіаційної безпеки; розроблення пропозицій щодо підвищення авіаційної безпеки; участь на постійній або тимчасовій основі в роботі органів міжнародних організацій цивільної авіації, до завдань яких віднесено питання забезпечення авіаційної безпеки”²⁸⁰. Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації (п. 46) також встановлює, що спеціально уповноважений орган з питань авіаційної безпеки цивільної авіації співпрацює з міжнародними організаціями цивільної авіації” з метою „приведення законодавства з авіаційної безпеки у відповідність з міжнародними стандартами²⁸¹.

На нашу думку, існують вагомі аргументи на користь створення Міністерства цивільної авіації України. Основний позитив вбачається в тому, що центральний орган управління цивільної авіації отримає нарешті реальну можливість безпосередньо через міністра в Кабінеті Міністрів виконувати ті свої завдання, що потребують узгоджених дій двох і більше центральних органів виконавчої влади, а також вносити через Кабінет Міністрів до Верховної Ради України законопроекти з метою вдосконалення правового регулювання цивільної авіації. Крім цього, посилиться спеціалізація органу управління, що має позитивно вплинути на його діяльність. Можливі і негативні наслідки – порушується єдність управління транспортною системою України.

Міжнародні стандарти виділяють управління якістю програмного забезпечення авіаційних систем в окремий напрям. Враховуючи специфіку сфери, яка вимагає спеціальної кваліфікації, бажаним є створення окремої відповідальної посади на авіапідприємстві в галузі якості програмного забезпечення авіаційних систем. Така рекомендація з 1993 року діє в США²⁸². Стандарт ДСТУ ISO 9000-3-98 вимагає створення на авіапідприємстві служби з метою оперативного керівництва виконанням робіт та проведення перевірок, забезпеченої всіма необхідними умовами діяльності та спеціально підготовленим персоналом, права і обов’язки якого мають бути чітко визначені у відповідних документах²⁸³. Оскільки служба виконує контрольні функції щодо якості програмного забезпечення авіаційних систем, необхідна її незалежність від осіб, що відповідають за розробку такого програмного забезпечення

Логічним є також створення відповідного структурного підрозділу Державної авіаційної адміністрації, який відповідав би за сертифікацію програмного забезпечення авіаційних систем. Сьогодні такого підрозділу не існує, а відповідні функції частково покладені на різні структурні підрозділи, зокрема на Управління сертифікації типу авіаційної техніки та її виробництва, Управління стратегічного розвитку та Управління технічного забезпечення аеронавігації.

Серйозною проблемою для державного управління взагалі, і в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації зокрема, залишається підвищення ефективності. Науковці справедливо відмічають невиправдано низьку віддачу від функціонування складних адміністративних систем, їх бюрократизм і корумпованість²⁸⁴. Тому надзвичайно актуальним залишається питання розробки більш ефективних, менш бюрократизованих і корумпованих моделей складних систем адміністрування в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації. На сьогоднішній день ми маємо в Україні занадто складну, дорогу і, при цьому, недостатньо ефективну модель. Досвід показує, що одним зі шляхів зниження витрат і, водночас, підвищення ефективності, є чіткий розподіл компетенції як між державними органами, так і всередині їх апарату. Це дозволить уникнути зайвої бюрократизації, що посилить ефективність, і скоротить чисельність державних органів та їх апарату, що зменшить витрати на їх утримання. В сфері забезпечення безпеки цивільної авіації це особливо актуально через значну чисельність державних органів, що виконують це завдання. Важливим кроком в цьому напрямку має стати і реорганізація внутрішньої структури Державної авіаційної адміністрації, яку бажано провести на підставі компетенційного акту: положення, затвердженого Кабміном, або закону. Також ми погоджуємось з висновками науковців, що підвищенню ефективності системи управління безпекою цивільної авіації сприятиме її децентралізація, перерозподіл питомої ваги управлінських рішень в бік нижчих щаблів управління, оскільки це збільшить самостійність підсистем та зменшить обсяг навантаження на верхні (центральні) щаблі управління²⁸⁵.

На сьогоднішній день можна констатувати абсолютно неприйнятне становище в українському правовому полі: фактично жоден орган виконавчої влади, окрім Кабінету Міністрів, не діє на підставі закону, а лише підзаконних компетенційних актів – положень, затверджених Президентом або урядом. Це повною мірою стосується Мінтрансзв’язку та Державіаадміністрації. Правовий статус, підпорядкування, структура, навіть завдання, функції та повноваження державного органу, відповідального за безпеку цивільної авіації постійно змінюється (лише за другу половину 2006 року він змінився двічи). Це, безумовно, не може сприяти підвищенню ефективності його діяльності. Більше того, на нашу думку, це вносить неупорядкованість і хаос в державне управління безпекою цивільної авіації, постійно дезорганізує роботу державних органів. Не можна не погодитись з думкою В.Б. Авер’янова: законодавча регламентація функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади має бути пріоритетною²⁸⁶. Це сприятиме підвищенню рівня законності та стабільності всієї системи державного управління в Україні, зокрема в сфері безпеки цивільної авіації. На невідповідність підзаконної регламентації організації і діяльності органів державного управління авіаційним транспортом п. 12 ст. 92 Конституції України вказував ще в 2003 році Є.К. Єряшов²⁸⁷. При цьому слід підтримати позицію А. Ткачука, що всі повноваження органів чи посадових осіб, які утворюються чи регулюються нормативно-правовим актом, мають бути чітко та однозначно виписані, інакше дії органу чи особи, які не означені в законі, будуть незаконні, такі, що не відповідають ст. 19 Конституції України²⁸⁸.

Форми державного управління безпекою цивільної авіації в Україні.

Розглядаючи форми та методи державного управління безпекою цивільної авіації, слід пам’ятати, що вони діалектично пов’язані як форма і зміст одного і того ж явища, а тому не можуть існувати окремо.

Переходячи до аналізу специфіки форм державного управління безпекою цивільної авіації в Україні, слід зазначити, що в законодавстві та юридичній доктрині не склалося єдиної термінології для позначення цього явища. Так, українське законодавство, зокрема Конституція України оперує поняттями „виконавча влада” (ст. 113-120 ) і „здійснення виконавчої влади” (ч. 1 ст. 118 )²⁸⁹. І хоча українські адміністративісти (зокрема, С.Т. Гончарук²⁹⁰, С.В. Ківалов²⁹¹ та інші) віддають перевагу терміну „форми державного управління”, але поряд з ним вживають як синонім і інші терміни, наприклад, „форми управлінської діяльності”²⁹². Г.Г. Забарний, Р.А. Калюжний, В.К. Шкарупа, наголошуючи на адміністративно-правовій природі форм державного управління, вважають доцільним говорити про „адміністративно-правові форми” як вид форм управління, серед яких виділяють „форми реалізації виконавчої влади” та „форми внутрішньоорганізаційної (апаратної роботи)”²⁹³. Російські адміністративісти використовують широке, але досить невизначене поняття „форми діяльності державної адміністрації”²⁹⁴, яке загалом відповідає нашому поняттю форми державного управління, поряд з яким вживають вужчий термін „форми здійснення виконавчої влади”²⁹⁵, а також ще вужче поняття „адміністративно-правові форми діяльності органів виконавчої влади”²⁹⁶.

Суттєвим для розуміння сутності форм державного управління безпекою цивільної авіації є питання їх класифікації. Традиційно виділяють правові і неправові форми у державному управлінні. Такий поділ є актуальним і для нашого дослідження, оскільки наголошує на юридичній процедурі та юридичних наслідках здійснення тої чи іншої форми. До неправових форм державного управління безпекою цивільної авіації можна віднести проведення організаційних заходів, здійснення матеріально-технічних операцій, а також здійснення інших заходів, передбачених законодавством про національну безпеку і віднесених до компетенції СБУ, МВД, Міноборони тощо. Безумовно, в Україні як правовій державі, неправовий характер таких форм не має означати, що вони існують поза рамками закону чи можуть йому суперечити. Однак, відразу зазначимо, що неправові форми державного управління безпекою цивільної авіації не є предметом даного дослідження.

До основних правових форм державного управління безпекою цивільної авіації або форм адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації треба віднести: видання нормативно-правових управлінських актів; укладення адміністративно-правових договорів (зокрема щодо охорони об’єктів ЦА); здійснення юридично значущих дій (таких, як державна реєстрація, сертифікація, ліцензування, надання дозволу на зліт чи посадку, надання повітряного коридору); видання інших офіційних документів (наприклад, дозволів на проведення спортивних та навчальних польотів) в сфері ЦА. Ці форми ми віднесли до правових, оскільки процес їх здійснення чітко регламентований чинним законодавством, вони тягнуть за собою юридичні наслідки і самі по собі є юридичними фактами, тобто призводять до виникнення, зміни чи припинення правовідносин в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації.

Окремою формою державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації є державний контроль, який справедливо розглядають і як одну з найважливіших функцій державного управління²⁹⁷. В науковій літературі зустрічаються різні підходи до визначення контролю. В широкому розумінні контроль визначають як „державні або громадські заходи з нагляду, перевірки, обліку діяльності, поведінки фізичних і юридичних осіб”²⁹⁸. Перевагою такого визначення є те, що воно дає уявлення про різні форми контролю: нагляд, перевірка, облік. О.Ф. Андрійко тлумачить поняття контролю вужче: як «перевірку виконання законів, рішень тощо»²⁹⁹, а державний контроль – як діяльність державних органів щодо запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим державою нормам і правилам³⁰⁰. Недоліком такого розуміння державного контролю, на нашу думку, є те, що він обмежується лише правоохоронною функцією – запобігання, виявлення та припинення правопорушень. На нашу думку, контроль не завжди пов’язаний з правопорушеннями. Зокрема, в сфері державного управління безпекою цивільної авіації контроль дійсно найчастіше проводиться з метою „запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим державою нормам і правилам”, але метою державного контролю має бути також виявлення та усунення недоліків в самому правовому забезпеченні та організації діяльності державних органів. Без цього неможливий подальший розвиток системи державного управління. Адже контроль тільки на рівні дотримання чинних норм передбачає лише консервацію наявного стану, а не прогрес. Окрім такого контролю необхіден також контроль вищого рівня: щодо ефективності діючих норм, державних органів та посадових осіб тощо. Окрім охоронної функції, державному контролю має бути притаманна і функція виявлення існуючих недоліків державного управління.

Державний нагляд О.Ф. Андрійко розглядає як вид державного контролю, який характеризується постійністю, систематичністю, відсутністю підпорядкування між суб’єктом та об’єктом нагляду, надвідомчими повноваженнями наглядових органів та наявністю серед них повноважень щодо запобігання, припинення правопорушень та притягнення винних до відповідальності³⁰¹.

Отже, державне управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації проявляеться у конкретних, визначених законодавством правових формах:

1. Видання компетентними органами державної влади, та іншими суб’єктами, яким таке право делеговане у встановленому законом порядку, нормативних актів;

2. Видання компетентними органами державної влади, та іншими суб’єктами, яким таке право делеговане державою, індивідуальних правозастосовчих (виконавчо-розпорядчих) актів та вчинення, у визначеному законодавством порядку, інших дій, що мають юридичне значення. Зокрема, до таких належать:

   1. Ліцензування – згідно ст. 8 Закону України „Про транспорт” ліцензування запроваджується, зокрема, з метою забезпечення безпеки і надійності роботи транспорту³⁰², в даному випадку повітряного. Ліцензуванню підлягають суб’єкти господарської діяльності в галузі авіації.

   2. Сертифікація – згідно ст. 10 Закону України „Про транспорт” транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці та екології, державним стандартам, мати відповідний сертифікат. Згідно Концепції розвитку ЦА України³⁰³, нормування та сертифікація є основним способом державного регулювання безпеки польотів та авіаційної безпеки цивільної авіації. Відповідно до чинного ПКУ³⁰⁴, сертифікації підлягають:

• розробник, виробник і експлуатант цивільної авіаційної техніки (ст. 5 ПКУ);

• тип цивільного повітряного судна (ст. 16 ПКУ);

• кожний виготовлений в Україні екземпляр цивільного повітряного судна (ст. 17 ПКУ);

• кожне цивільне повітряне судно, що імпортується в Україну (ст. 18 ПКУ);

• планери, дельтаплани, надлегкі літальні апарати, інші повітряні судна спортивного призначення, повітряні судна аматорської конструкції, аеростатичні апарати та допоміжні пристрої, що впливають на безпеку польотів (ст. 19 ПКУ);

• кожне цивільне повітряне судно, що експортується з України (ст. 20 ПКУ);

• авіаційний персонал – згідно ч. 1 ст. 33 ПКУ, особа, яка належить до авіаційного персоналу, повинна бути сертифікована на відповідність її діючим в Україні кваліфікаційним вимогам за професійною ознакою;

• цивільні аеродроми – згідно ч. 1 ст. 42 ПКУ, аеродром повинен бути сертифікований на відповідність його нормам придатності до експлуатації з видачею відповідного сертифіката;

• повітряні траси і місцеві повітряні лінії (ст. 49 ПКУ).

Але Концепція розвитку ЦА України, містить дещо інший перелік, згідно якого обов'язковій державній сертифікації та інспектуванню підлягають: авіаційна техніка (тип та екземпляр) та обладнання авіаційної безпеки; авіаційний персонал; аеродроми, повітряні траси, місцеві повітряні лінії; розробники і виробники авіаційної техніки та обладнання авіаційної безпеки; ремонтні заводи та центри технічного обслуговування авіаційної техніки; експлуатанти авіаційної техніки та обладнання авіаційної безпеки; навчальні заклади в галузі ЦА³⁰⁵. Таким чином, очевидно, що дана Концепція не відповідає чинному ПКУ, оскільки розширює перелік об’єктів, що підлягають обов’язковій сертифікації, порівняно з ПКУ.

На сьогоднішній день сертифікація є найважливішою формою державного управління безпекою цивільної авіації, оскільки реєстрація, допуск, надання дозволу здійснюються після отримання сертифікату, а державний нагляд здійснюється, переважно, саме за дотриманням сертифікаційних вимог, наслідком їх недотримання є анулювання сертифікату. Що стосується ліцензування, то воно не є всеохоплюючим, оскільки стосується лише господарюючих суб’єктів і для забезпечення безпеки цивільної авіації має скоріше допоміжне значення по відношенню до сертифікації. Саме з сертифікацією пов’язані найбільші труднощі України щодо виконнання її міжнародних зобов’язань, набуття членства в JAA, ЕASA, експлуатації українських повітряних суден за кордоном, міжнародних польотів тощо, оскільки сертифікаційні вимоги, чинні в Україні, досі не приведені до стандартів ЄС та деяких інших країн, що може мати наслідком заборону українським авіакомпаніям польтів до цих країн, заборону експлуатації в цих країнах повітряних суден типу Ан. Необхідне невідкладне і, водночас, поетапне впровадження в Україні Спільних авіаційних вимог (JAR). Цей процес вже розпочато, однак слід вказати на суттєві недоліки, що вже мають місце. Впровадження JAR досі було суто формальним, вони вводились в дію наказами, однак при цьму самі їх тексти не були офіційно оприлюднені та навіть перекладені на державну мову, що ставить під сумнів їх чинність.

1. Реєстрація:

• повітряних суден (ст. 25 ПКУ³⁰⁶);

• цивільних аеродромів (ч. 1 ст. 43 ПКУ) – згідно ч. 2 ст. 43 ПКУ, після занесення аеродрому до державного реєстру аеродромів України його власникові чи експлуатанту видається свідоцтво про реєстрацію;

• повітряних трас і місцевих повітряних ліній України (ст. 50 ПКУ).

1. Допуск:

• допуск до експлуатації повітряних суден – згідно ч. 1 ст. 27 ПКУ, „цивільне повітряне судно, яке має сертифікат типу, допускається до експлуатації, якщо воно зареєстровано у державному реєстрі цивільних повітряних суден України і має посвідчення про придатність до польотів, видане державним органом з питань сертифікації і реєстрації повітряних суден України або іншої держави”;

• допуск до експлуатації аеродромів (ст. 42 ПКУ), посадкових майданчиків, аеропортів;

• допуск авіаційного персоналу до авіаційної діяльності – згідно ч. 2 ст. 33 ПКУ, особа, яка належить до авіаційного персоналу, допускається до самостійної професійної діяльності лише за умови, що у неї є свідоцтво (сертифікат) на право здійснювати професійну діяльність, яке підтверджує наявність у неї необхідних знань і навиків, а також відповідність стану її здоров'я встановленим вимогам;

• допуск повітряного судна до польоту – згідно ст. 52 ПКУ, до польоту допускається повітряне судно, яке споряджене і перебуває у справному стані згідно з експлуатаційно-технічною документацією.

1. Надання дозволу:

• на виконання польотів для цивільних повітряних суден;

• на перевезення зброї, боєприпасів, вибухових і отруйних речовин, ядерного палива, радіоактивних речовин та інших вантажів, які належать до особливо небезпечних – згідно ст. 63 ПКУ здійснюються за дозволом компетентних органів згідно з спеціальними правилами, що встановлюються органами державного регулювання діяльності авіації України;

• на виконання авіаційних робіт іноземними експлуатантами – згідно ст. 69 ПКУ, авіаційні роботи на території України можуть виконуватись іноземними експлуатантами, а також спільними підприємствами і підприємствами, які повністю належать іноземним інвесторам, на підставі дозволу (ліцензії) на виконання авіаційних робіт, що видається органом державного регулювання діяльності авіації України;

• на виконання нерегулярних міжнародних польотів (ч. 2 ст. 57 ПКУ).

3. Державний нагляд за забезпеченням безпеки польотів, льотної придатності цивільних повітряних суден, придатності до експлуатації аеродромів, аеронавігаційних технічних засобів, інших об'єктів цивільної авіації та їх захисту від актів незаконного втручання, контроль та перевірка ефективності системи авіаційної безпеки України – відповідно до ст. 3-1 ПКУ, державний нагляд за забезпеченням безпеки авіації здійснює спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади. Однак, серед функцій Мінтрансзв’язку в п. 4 Положення³⁰⁷ такої функції не закріплено, не зважаючи на те, що підпункт 6 пункту 4 передбачає здійснення Мінтрансзв’язку державного нагляду щодо інших видів транспорту. Згідно підпункту 1 пункту 4 Положення³⁰⁸, державний нагляд за забезпеченням безпеки авіації покладається на Державіаадміністрацію, яка не є центральним органом виконавчої влади.

4. Службові розслідування авіаційних подій з цивільними повітряними суднами на території України та з цивільними повітряними суднами України на території інших держав, а також актів незаконного втручання в діяльність ЦА – згідно пункту 3 Положення покладаються на Державіаадміністрацію³⁰⁹;

Оскільки безпека цивільної авіації є явищем багатогранним і комплексним, доцільно, в рамках сходження від абстрактного до конкретного, розглянути правові форми державного управління безпекою польтів, а також авіаційною та екологічною безпекою цивільної авіації.

Державне управління безпекою польотів здійснюється в найбільш різноманітних формах – нормативне регулювання, ліцензування, сертифікація і стандартизація, реєстрація, допуск, дозвіл, державний нагляд і контроль (видання приписів), організація службових розслідувань авіаційних подій. Винятково важливе значення для забезпечення безпеки польотів має сертифікація. Тут можна говорити про державне регулювання льотної придатності на двох системних рівнях (на різних стадіях життєвого циклу авіаційних об’єктів): на рівні забезпечення льотної придатності – сертифікація відповідно розробника, виробника, та самої авіаційної техніки та на рівні підтримання льотної придатності – сертифікація відповідно експлуатанта, підприємства технічного обслуговування, авіаційного персоналу та повітряного судна. Відповідно до цієї класифікації існують і різні види державних стандартів в цій сфері. Стандарти серії ISO регламентують організаційно-правові аспекти, зокрема, процедуру сертифікації на обох вищенаведених рівнях. Важливою формою забезпечення безпеки польотів є також державний нагляд нагляд за безпекою польотів (safety oversight), який в п. 1.5 Положення про нагляд за безпекою польотів при організації повітряного руху визначений як функція, яка виконується відповідним повноважним органом з метою запевнення у тому, що цілі та вимоги, направлені на регулювання безпеки польотів ефективно дотримуються³¹⁰.

Державне управління авіаційною безпекою здійснюється у більш вузькому спектрі форм: нормативне регулювання, ліцензування, сертифікація і стандартизація, допуск, державний нагляд і контроль (видання приписів), організація службових розслідувань авіаційних подій. Специфічною формою державного контролю в галузі безпеки цивільної авіації є контроль на безпеку. Відповідно до ч. 10 ст. 16 Закону України „Про транспорт”, перевезення пасажирів і вантажів повітряним транспортом підлягає обов'язковому контролю на відповідність вимогам безпеки³¹¹. Згідно ч. 1 ст. 73 ПКУ, контроль на безпеку ручної поклажі, багажу, вантажу, пошти та бортового припасу, а також особистий контроль на безпеку пасажирів і членів екіпажу повітряного судна як на внутрішніх, так і на міжнародних лініях здійснюють служби авіаційної безпеки, органи внутрішніх справ і прикордонного контролю³¹². Принциповим є положення ч. 2 ст. 73 ПКУ, відповідно до якого в разі відмови пасажира або члена екіпажу повітряного судна від проходження контролю на безпеку, а також відмови осіб пред'явити ручну поклажу, багаж, вантаж, пошту або бортові припаси для контролю на безпеку вони до польоту чи перевезенню на повітряному судні не допускаються³¹³. Це не порушує гарантовані Конституцією України особисті права і свободи людини, оскільки пасажир, укладаючи договір перевезення, а член екіпажу, вступаючи в трудові відносини, добровільно погоджуються з тимчасовим обмеженням своїх прав та з встановленими правилами польотів. Тому, згідно ч. 3 ст. 73 ПКУ, на повітряному судні, що перебуває в польоті, контроль на безпеку в разі необхідності може бути проведено за рішенням командира повітряного судна незалежно від згоди пасажира³¹⁴.

Державне управління екологічною безпекою цивільної авіації здійснюється через нормативне регулювання, сертифікацію і стандартизацію, допуск, державний нагляд і контроль (видання приписів). Одною з основних правових форм забезпечення екологічної безпеки цивільної авіації є сертифікація. В ч. 1 ст. 54 ПКУ закріплюється, що цивільне повітряне судно, призначене для експлуатації в Україні, повинно бути сертифіковано на відповідність вимогам, які діють в Україні, щодо шуму на місцевості та емісії шкідливих речовин авіаційних двигунів³¹⁵.

Безпека програмного забезпечення авіаційних систем нерозривно пов’язана з якістю програмного забезпечення, що забезпечується через їх сертифікацію. Вперше вимоги до програмного забезпечення авіаційних систем були висунуті в 1978 році у США в DO-178, на зміну якому з 1988 року прийшов DO-178A, а потім з 1993 року DO-178B. В Україні діють кваліфікаційні вимоги до програмного забезпечення бортової апаратури та систем КТ-178А (аналог DO-178A). Наведені кваліфікаційні вимоги призначені для сертифікації програмного забезпечення авіаційних систем³¹⁶.

Крім того, в Україні діють стандарти серії ISO до програмного забезпечення авіаційних систем, зокрема з 1 січня 1999 року Стандарти з управління якістю та забезпечення якості ДСТУ ISO 9000-3-98 (ДСТУ ISO 9000-3-98. Стандарти з управління якістю та забезпечення якості. – Ч. 3: Настанови щодо застосування ДСТУ ISO 9001 під час розроблення, постачання та супроводження програмного забезпечення. – Введені в дію 1 січня 1999 року), а з 1 липня 2000 року ДСТУ 3918-99 (ISO/IEC 12207-95) ДСТУ 3918-99 (ISO/IEC 12207-95) (Інформаційні технології. Процеси життєвого циклу програмного забезпечення. – Введені в дію1 липня 2000 року. Дані стандарти регламентують організаційно-правові аспекти сертифікації програмного забезпечення авіаційних систем)³¹⁷.

Методи державного управління безпекою цивільної авіації в Україні.

Говорячи про методи державного управління безпекою цивільної авіації, треба розрізняти методи правового регулювання, які характеризують цей правовий інститут, і власне методи державного управління, що характеризують його як врегульовану правом діяльність уповноважених суб’єктів – держави в особі її органів (переважно виконавчої влади) та посадових осіб, а також недержавних суб’єктів.

Для правовідносин в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації характерний більшою мірою імперативний метод правового регулювання. Це зумовлено специфікою. Місце диспозитивного методу незначне. Він застосовується переважно для регулювання відносин з пасажирами щодо здійснення ними окремих прав. Імперативний метод реалізується шляхом встановлення приписів, заборон. Диспозитивний метод виражається в наданні дозволів на здійснення певних дій.

Враховуючи велику кількість методів державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації, доцільною буде їх наукова класифікація на групи залежно від різних критеріїв.

До спеціальних методів власне державного управління безпекою цивільної авіації треба віднести методи субординації і реординації (у вертикальних правовідносинах) та метод координації в горизонтальних. Справа в тому, що суб’єкти адміністративно-правових відносин в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації складають єдину систему, але в ній немає єдиної управлінської вертикалі. Так, наприклад, між МВС та Мінтрансзв’язку України немає підпорядкування, тобто існує не субординаційні, а координаційні зв’язки. В той же час обидва органи підпорядковані Кабміну. За радянських часів управлінські відносини, а отже і організаційно-правові, будувались майже виключно на засадах субординації. Концепція поділу влади, закріплена в Конституції України, зруйнувала усталену радянську систему управління, хоч і репресивну за своєю суттю, але досить ефективну в плані адміністративно-правового забезпечення безпеки взагалі і безпеки цивільної авіації зокрема. Таким чином перед Україною сьогодні стоїть завдання побудувати нову, не менш ефективну систему управління безпекою авіації, але вже на демократичних і правових засадах. Можна констатувати, що ці спроби робляться протягом усього часу існування незалежної України, але, нажаль, їх не можна назвати цілком вдалими, бо наряду з окремими позитивними зрушеннями в правовому забезпеченні ми маємо справу з незадовільною роботою всієї системи в цілому та негативними наслідками на практиці (доказом цього є систематичність авіаційних подій, що трапляються в Україні, що, на нашу думку, є прямим наслідком незадовільного стану державного управління безпекою цивільної авіації).

Нова система управління безпекою цивільної авіації, враховуючи наявність незалежних гілок влади, вже не може будуватись виключно на принципі субординації. Тому застосування методу координації в управлінських відносинах – це не вибір, а необхідність. І треба відзначити, що цей метод державного управління вже набув поширення в Україні і в адміністративно-правових відносинах в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації. Такий державний орган, як РНБО України, за своєю природою є координаційним, що прямо зафіксовано в законі про неї (ст. 1 Закону України „Про Раду національної безпеки і оборони України”³¹⁸). Можна констатувати, що найбільш ієрархічна, виконавча гілка влади в Україні сьогодні не становить єдиної вертикалі, розгалужуючись на не підпорядковані між собою гілки (міністерства, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, місцеві державні адміністрації). Отже, обсяг горизонтальних адміністративних правовідносин в загальному обсязі правовідносин в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні на даний момент має тенденцію до збільшення зростає.

Метод координації порівняно з методом субординації має як недоліки, так і переваги. Все залежить від сфери його застосування. В сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації як виконавчо-розпорядчої діяльності, метод субординації все ж видається більш ефективним, а отже і більш доцільним.

Метод реординації невід’ємний від методу субординації і має важливе значення для ефективності останнього. Він полягає в створенні суб’єктами управління необхідних умов для виконання керованими об’єктами поставлених перед ними завдань. Однією з таких умов нормальної діяльності цивільної авіації і є її належне адміністративно-правове забезпечення.

Важливого значення для державного управління безпекою цивільної авіації в Україні, за наявності недержавної авіації, набуває метод адміністративного договору, коли ряд повноважень державних органів делегуються недержавним суб’єктам. Цей метод не був потрібним для забезпечення безпеки державної авіації в умовах командно-адміністративної системи. Значення цього методу обумовлено саме наявністю недержавної цивільної авіації (авіакомпаній, аеропортів, аеродромів), яка виконує державні функції по забезпеченню безпеки на своїх об’єктах.

Можна говорити також про адміністративно-правові методи переконання, заохочення та примусу в державному управлінні безпекою цивільної авіації. Метод переконання застосовується переважно у формі пропаганди, навчання: ознайомлення з технікою безпеки, правилами, інструкціями, технічними нормами. Останнє забезпечується сертифікацією через складення кваліфікаційних іспитів, в чому виявляється метод примусу – адже, згідно ч. 2 ст. 33 ПКУ³¹⁹, авіаційний персонал, який не склав кваліфікаційний іспит і не пройшов сертифікацію не допускається до авіаційної діяльності. Очевидно, що метод переконання може бути ефективним лише в поєднанні з методом примусу. Метод заохочення в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації виступає до цих двох скоріше як допоміжний, оскільки не може застосовуватись самостійно. Він може виявлятись у формі вручення державних нагород, преміювання, забезпечення житлом за рахунок відомчого житлового фонду тощо.

І все ж найважливішим адміністративно-правовим методом забезпечення безпеки цивільної авіації залишається адміністративний примус в широкому розумінні. Це пов’язано зі специфікою сфери суспільних відносин (безпека цивільної авіації), в якій, із зрозумілих причин, переважає імперативний метод правового регулювання. В розумінні сутності адміністративного примусу в науці адміністративного права немає єдності. Хоча більшість вітчизняних адміністративістів³²⁰, тлумачить адміністративний примус широко (як будь які передбачені законом примусові заходи, в тому числі і заходи адміністративного запобігання або попередження) не можна не відмітити точку зору Д.М. Бахраха, який вважає, що правовий примус має місце лише у відповідь на неправомірні дії суб’єкта правовідносин³²¹. Таке тлумачення примусу значно вужче першого, оскільки обмежує адміністративний примус заходами адміністративного припинення та відповідальності (окремо від якої Д.М. Бахрах виділяє адміністративні відновлювальні заходи) і не включає заходи адміністративного запобігання³²².

В будь-якому разі, адміністративний примус тісно пов’язаний з правопорушеннями, оскільки метою примусових заходів є забезпечення законності і боротьба з правопорушеннями. Залежно від мети (попередження, припинення правопорушення, притягнення до відповідальності або відновлення порушеного права) заходи адміністративного примусу в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації можуть бути класифіковані на:

1. заходи адміністративного запобігання (попередження): особливий режим авіапідприємств, аеропортів, аеродромів – заборона чи обмеження доступу сторонніх осіб до визначених авіаційних об’єктів (ч. 2, 3 ст. 6 Закону України „Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації”³²³); заборона чи обмеження перебування визначених предметів (схожих на маркірувальні знаки або пристрої – ст. 45 ПКУ³²⁴), а також птахів в районі аеродрому та інших визначених зонах; зобов’язання власників нерухомих об'єктів і споруд на приаеродромній території здійснити їх маркірування за власний рахунок (ст. 46 ПКУ)³²⁵, заборона чи обмеження користування засобами зв’язку, кіно- і фотозйомки; заборона чи обмеження будівництва (реконструкції) та іншої діяльності на приаеродромній території (ст. 41 ПКУ);обмеження доступу осіб до зони обмеженого доступу; контроль на безпеку ручної поклажі, багажу, вантажу, пошти та бортового припасу, а також особистий контроль на безпеку пасажирів і членів екіпажу повітряного судна (перевірка документів, огляд речей і особистий огляд в аеропортах при посадці), контроль на безпеку під час польоту за рішенням командира повітряного судна– ст. 73 ПКУ³²⁶; контрольні та наглядові перевірки на предмет дотримання правових і технічних норм в сфері безпеки цивільної авіації суб’єктами авіаційної діяльності); заборона польотів за відсутності документів, які дають право на провадження господарської і комерційної діяльності в галузі цивільної авіації (абзац 1 п.6 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації)³²⁷; заборона або обмеження(за висотою, у часі та напрямках) польотів у повітряному просторі України або в окремих його районах (ст. 53 ПКУ)³²⁸; обмеження чи повна заборона польотів до країн з нестабільним становищем (див. наказ Державіаслужбивід 23.02.2006 № 143 та додатки до нього [Про забезпечення авіаційної безпеки, посилення контролю та обмеження польотів українських повітряних суден у країнах з нестабільним становищем: Наказ Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 23.02.2006 № 143, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 26 квітня 2006 р. за № 482/12356 // Офіційний Вісник України. – 2006. – № 17. – Ст. 1304.]); особливий режим (заборона або обмеження) перевезення небезпечних речовин і предметів на авіатранспорті (ст. 63, 75 ПКУ).

2. заходи адміністративного припинення: позбавлення суб’єкта авіаційної діяльності (експлуатанта) ліцензії чи сертифікату в разі невідповідності ліцензійним умовам та сертифікаційним вимогам; скасування державної реєстрації; недопущення до авіаційної діяльності суб’єктів господарювання, що не мають ліцензії; недопущення до експлуатації аеродромів за відсутності у них сертифікату (ст. 42 ПКУ) та реєстрації (ч. 1 ст. 43 ПКУ); недопущення до польотів повітряних суден за відсутності у них сертифікату, посвідчення про придатність до польотів та реєстрації (ч. 1 ст. 27 ПКУ), несправних повітряних суден (ст. 52 ПКУ); недопущення до роботи авіаційного персоналу за відсутності у них сертифікату, невідповідності стану здоров’я встановленим вимогам (ч. 2 ст. 33 ПКУ); недопущення до польотів несертифікованого типу повітряного судна; заборона конкретного польоту, якщо діїексплуатанта несуть загрозу безпеці цивільної авіації;затримання і арешт повітряного судна-порушника; адміністративне затримання фізичної особи, яка загрожує безпеці цивільної авіації; безпосередній фізичний вплив, застосування спеціальних засобів до особи, яка загрожує безпеці цивільної авіації; примусове вилучення заборонених для перевезення авіатранспортом предметів; знесення самовільно зведених на приаеродромній територіїбудівель(ч. 4 ст. 41 ПКУ).

3. заходи адміністративної відповідальності.

Щодо адміністративно-відновлювальних заходів, то дисертант поділяє думку тих авторів³²⁹, які частково відносять їх до заходівадміністративного припинення. Дійсно, хоча адміністративно-відновлювальні заходи мають на меті відновлення порушеного права, повернення в стан, який існував до правопорушення (що наближає їх до цивільної відповідальності), важко знайти такий відновлювальний захід, який не був би одночасно заходом адміністративного припинення, хоча, безумовно,останні не всі мають відновлювальну функцію.

Вчені виділяють окремо методи забезпечення інформаційної безпеки цивільної авіації: фізичне перешкоджання; керування доступом до інформації; криптографічні методи; регламентація; примус (у вигляді застосування до порушників різних видів юридичної відповідальності – дисциплінарної, цивільної, адміністративної, кримінальної); спонукання³³⁰. Наведені методи цілковито збігаються з тими, застосовуються для захисту інформації взагалі. Нажаль, вони не відображають специфіки захисту інформації саме в авіаційній сфері. В науковій літературі це питання взагалі недостатньо розроблене і висвітлене. До того ж, наведені методи мають різну природу, деякі з цих методів взагалі не можуть бути віднесені до адміністративно-правових.