4.2. Міністерства і їх моделі.

Міністерства, загалом, мають правовий статус вище, ніж інші центральні адміністративні структури. Це обумовлено:

- їх керівники входять до складу урядів, що об'єктивно обумовлює їх більшу політичну вагу;

- на відміну від керівників інших центральних адміністративних структур, міністри беруть участь у формуванні політики держави;

- міністерствам в тій або іншій мірі підпорядкована більшість інших адміністративних структур.

У доктрині багатьох країн континентальної правової системи органом публічної адміністрації вважається не міністерство, а його керівник – міністр. Міністерство називають структурою, яка обслуговує міністра при виконанні покладених на нього завдань і функцій.

У зарубіжних країнах можна виділити дві основні моделі міністерської структури – класичну і шведську.

У класичній міністерській моделі (поширена в більшості країн) міністерство має ієрархічну структуру, підлеглі підрозділи зобов'язані виконувати розпорядження вищих. Міністерства очолюють змінювані особи, які виконуючи політичні функції, тоді як штат комплектується фахівцями зі стабільним правовим статусом публічного службовця. «Міністри приходять і відходять, а міністерство залишається», - ця крилата фраза показує подвійний характер міністерств: з одного боку наявність в ньому політичної фігури міністра робить його політичним органом, а з іншою завдяки великій кількості професійних службовців робить його адміністративною організацією.

Оригінальність шведської моделі (поширена в країнах Північної Європи) полягає в тому, що вона ліквідовує подвійний характер класичного міністерства. Воно зберігає за собою лише політичні функції, тобто формує політику. Функції ж забезпечення виконання (адміністративні) належать автономним агентствам. Автономія агентств полягає в тому, що міністерство не дає їм вказівок в конкретних справах, проте міністр визначає загальний напрям політики адміністративного агентства і впливає на формування його бюджету.

На відміну від автономних агентств, які мають багаточисельний штат професійних службовців, міністерство здійснює функцію формування політики за допомогою невеликого штату (близько 100 осіб). У круг завдань шведських міністерств входять:

- підготовка урядових законопроектів і проектів бюджету для їх схвалення шведським парламентом (ригсдагом);

- видання інструкцій і загальних правил для адміністративних органів;

- міжнародні зв'язки;

- призначення публічних службовців;

- розгляд окремих звернень громадян, присланих на адресу уряду.

Переважно розглядом звернень громадян і обмежуються адміністративні функції міністерства в шведській моделі. Хоча за певних умов (наприклад, звернення громадських організацій), перед міністерством можуть бути поставлені питання практичного застосування законів або загальних правил.

4.3. Інші центральні адміністративні структури.

Як відзначають деякі дослідники, враження неясності, яке може виникнути при розгляді власне міністерських структур, ніщо в порівнянні з враженням надмірності при спробі складання переліку спеціалізованих адміністративних органів, не інтегрованих в міністерські структури.

Кількість таких централізованих структур в різних країнах об'єктивно відрізняється. Як вже згадувалося при розгляді питання про уряди, держави прагнуть регулювати лише кількість міністерств. А ось інші центральні органи складають досить багаточисельну когорту і їх назви неможливо перерахувати.

Як правило, дані органи публічної влади (що не входять до складу міністерств) є відносно незалежними. Незалежність цих структур полягає в тому, що вони формально відокремлені від міністерств і вважаються політично нейтральними органами. Підбір кадрів в їх штат здійснюється з врахуванням професійної спеціалізації. Всі вони здійснюють регулювання, управління і контроль в конкретній галузі, володіють організаційною і фінансовою самостійністю.

При цьому вони мають різну підлеглість. Одна група безпосередньо може підкорятися уряду або прем'єр-міністрові, а інша може підкорятися окремому міністрові, а третя може взагалі формально не входити в структуру виконавчої влади.

У зв'язку зі своєю незалежністю центральні адміністративні структури в іноземних державах мають різноманітну організаційну структуру.

Окрім цього, в багатьох країнах не існує, хоча би формальної, ознаки по якому орган міг би бути віднесений до не адміністративного. Тобто теоретично кожен центральний орган публічної адміністрації може бути уповноважений парламентом на прийняття зобов'язуючих правових норм загального характеру. З цього виходить, до речі, відносність загальноприйнятого розділення державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Центральні адміністративні структури фактично наділені повноваженнями, які властиві кожній з гілок влади. Як вже наголошувалося, як і законодавча влада, вони мають повноваження приймати нормативні акти і інші положення, регулюючі поведінку осіб. У теж час, реалізація повноважень виконавчої влади є їх основною функцією, тобто вони можуть реалізувати прийнятий нормативний акт. При цьому, як і судова влада, центральні адміністративні структури можуть вирішувати спори, пов'язані з виконанням нормативно-правових актів.

Стрункіша система в побудові центральних адміністративних структур, які не входять до складу департаментів (міністерств) склалася в США. Там на федеральному рівні існує більше 100 незалежних агентств, які можна розділити на три основні групи:

- політичні (зокрема, Комісія з прав громадян, Федеральна комісія з виборів);

- економічні (зокрема, Федеральна резервна система, Комісія з цінних паперів і фондового ринку);

- соціальні (зокрема, Національна рада з трудових відносин, Національна рада з безпеки на транспорті, Агентство з охорони довкілля).

Керівників незалежних агентств призначає Президент і затверджує Сенат. Як вже наголошувалося, гарантією їх незалежності є норма про те, що вони можуть бути усунені з посади Президентом лише в разі здійснення проступків, визначених законом. Хоча завжди існують непрямі важелі дії на них. Наприклад, через фінансування і бюджет.

Більшість центральних органів публічної адміністрації мають право приймати підзаконні нормативні акти, якими встановлюються загальнообов'язкові норми. У зв'язку з цим в США і деяких інших країнах існує поділ центральних органів виконавчої влади на тих, що мають таке право (їх називають адміністративними) і органи, які його не мають. Мало того, в американському праві адміністративною установою вважається структура, яка має повноваження виносити рішення відносно юридичного статусу приватних осіб, тобто вирішувати питання їх прав і обов'язків, але при цьому не здійснює військові або зовнішньополітичні функції. Визначення тієї або іншої структури адміністративною установою має значні правові наслідки: її діяльність повинна здійснюватися в процедурних межах, встановлених адміністративно-процедурним законодавством, яке дає право приватній особі на участь в адміністративному процесі, на звернення і судовий позов.