1. Понятие законности и дисциплины в сфере государственного управления

Правопорядок, т.е. основанный на законе и праве порядок жизнедеятельности общества и государства, имеет в основе соблюдение всеми его субъектами норм и требований дисциплины и законности.

В понятие дисциплины входят два взаимосвязанных обязательных элемента: во-первых, наличие определенной системы правил, норм поведения людей; во-вторых, практическое соблюдение этих правил всеми обязанными субъектами, которым они адресованы. Отсутствие любого из этих признаков исключает само понятие порядка и дисциплины в данном социуме.

В зависимости от того, кто, для кого и где устанавливает эти правила, выделяют много разновидностей дисциплины по субъектному, отраслевому и функциональному признакам.

Дисциплина в государственном управлении состоит в исполнении должностными лицами органов, осуществляющих государственное управление, возложенных на них обязанностей, а также в исполнении актов управления и законных требований должностных лиц теми, к кому они адресованы. Данное понятие, имеет много разновидностей: государственная служебная дисциплина, внешнеторговая, валютная, налоговая и др. В общей системе государственной дисциплины можно выделить ее многочисленные разновидности по отраслевому и функциональному критериям.

По отраслевому критерию можно назвать такие виды государственной дисциплины, как производственная дисциплина; исследовательская, учебная, лечебная, информационная дисциплина в отраслях социально-культурного комплекса; внешнеторговая, таможенная, воинская, милицейская и другие отраслевые виды дисциплины в области административно-политической деятельности государства.

По функциональному признаку различают дисциплину исполнительскую, трудовую, технологическую, финансовую, бухгалтерскую, штатную, учетно-статистическую и др.

С категорией государственной дисциплины тесно связано понятие законности как исполнение законов и соответствие решений и действий органов государства, должностных лиц, граждан и общественных организаций действующему законодательству. Данное понимание законности основывается на нормах, установленных Конституцией РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Согласно ч. 1 указанной статьи законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции страны.

Важнейшими элементами содержательной характеристики категорий законности и государственной дисциплины являются, во-первых, режим состояния законности и дисциплины в жизнедеятельности общества и государства; во-вторых, способы обеспечения режима законности и государственной дисциплины на том или ином конкретном этапе исторического развития государственно-организованного общества.

Законность характеризуют такие положения как верховенство закона, реальность законности, единство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности.

Верховенство закона выражается в том, что закон играет главенствующую роль. Государственное управление осуществляется во исполнение и на основе закона. Все подзаконные акты субъектов государственного управления должны соответствовать закону, в случае же несоответствия акта управления и закона применяется закон, а акт управления должен быть приведен в соответствие с законом либо отменен.

Реальность законности означает достижение фактического исполнения норм законов в управленческой деятельности.

Принцип единства законности означает единое понимание и применение закона на всей территории, на которую он распространяет действие (например, федерального закона - на всей территории Российской Федерации).

Принцип недопустимости противопоставления законности и целесообразности состоит в том, что в рамках нормы закона должны выбираться наиболее целесообразные и оптимальные решения в сфере управления. Однако нормы закона в процессе управления нельзя корректировать. Изменить норму закона можно только путем законотворческой процедуры. Как соотносятся законность и целесообразность? По мнению профессора Н.М. Конина, в основу практического решения вопроса о взаимосвязи и соотношении законности и целесообразности тех или иных решений и действий управляющих субъектов должны быть положены следующие, основанные на анализе действующего законодательства и практики его применения, положения:

- при наличии закона и иных основанных на нем четких предписаний необходимо руководствоваться только этим правовым предписанием, исходя из презумпции, что в точном исполнении действующего закона заключена высшая целесообразность;

- в рамках правовых предписаний можно и нужно выбирать наиболее целесообразный, оптимальный вариант поведения по своему усмотрению;

- при отсутствии же правового предписания по тому или иному управленческому вопросу надо действовать по усмотрению, исходя из целесообразности (технической, экономической, организационной, местной, национальной ит.д.)¹.

Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Гарантии законности - это определенные условия и средства, при помощи которых реализуется режим законности и устраняются ее нарушения. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.

Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические, юридические. Так, политическими гарантиями законности являются развитие в обществе институтов демократии и гласности, обеспечение плюрализма мнений и свободы печати, активное участие населения в политических процессах в обществе, уважение власти к общественному мнению, в том числе и мнению его меньшинства. К политическим гарантиям относятся также разделение властей, существование действенной системы сдержек и противовесов, позволяющей властным структурам взаимно контролировать друг друга на политическом и правовом уровнях.

Экономическими гарантиями являются состояние базисных, экономических отношений, достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, свобода предпринимательства, единство экономического пространства, гарантированность прав всех видов собственности, позитивно развивающаяся рыночная экономика, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда.

Огромное значение для существования правопорядка имеют правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности, умело организованного поощрения (идеологические предпосылки).

На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.

К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки). Речь идет о качестве законов, отвечающим реалиям сегодняшнего дня, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий.

Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности — контроль и принуждение.

2. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов государственного управления государство применяет специальные способы обеспечения выполнения законов и основанных на них правовых норм. К числу важнейших способов обеспечения законности относятся контроль, надзор, а также обжалование (реализация права жалобы).

В системах социального управления контроль — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процесса.

Государственный контроль как способ обеспечения законности и дисциплины состоит в том, что уполномоченные государственные органы (должностные лица), используя определенные приемы и способы, выясняют, не допущены ли подконтрольными органами (должностными лицами) в их деятельности нарушения законности, дисциплины и целесообразности.

Контроль включает три обязательных элемента:

- проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

- проверку путей и средств достижения этого результата, соответствия использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

- принятие по результатам контроля соответствующих мер как положительного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и отрицательного характера (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности). Например, налоговые инспекции вправе налагать на нарушителей налогового законодательства административные наказания.

Контроль включает в себя возможность не только наблюдать за соблюдением законодательства и поднимать вопрос об устранении нарушений, но и устранять их самостоятельно в пределах предоставленной компетенции. Так, Федеральная антимонопольная служба выдает письменные предписания о рекламе, обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями².

Контрольная деятельность осуществляется в разнообразных формах. К таковым относятся заслушивание отчетов, информации, сообщений, проведение экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого объекта по вопросам государственной регистрации, лицензирования, рассмотрение жалоб, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей и т. д.

Говоря о государственном контроле как способе обеспечения законности и дисциплины важно отметить и то, что контрольные органы и подконтрольные органы, как правило, соподчинены.

Надзор, как способ обеспечения законности, заключается в проверке - соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-противоэпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, техники безопасности и охраны труда и т.д.). Следовательно, надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля — проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило) без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения. При осуществлении надзора оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности его действий, но не целесообразности и эффективности подконтрольного объекта. В связи с этим при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Тихомиров, Н.М. Конин и другие авторитетные административисты рассматривают надзор как своего рода суженный контроль, как его разновидность. Надзор отличается от контроля, прежде всего, тем, что органы надзора и поднадзорные органы не находятся в отношениях подчиненности (например, государственные инспекции, прокуратура). Кроме того, надзорные органы выявляют у поднадзорных только нарушения законности, но не целесообразность деятельности поднадзорного. По итогам или в процессе надзора к нарушителю установленных правил могут быть применены лишь специальные меры восстановления нарушенной законности.

Надзор осуществляется органами прокуратуры (прокурорский надзор) и специально уполномоченными органами исполнительной власти (административный надзор).

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам исполнительной власти, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Органы, которым адресованы обращения граждан, обязаны рассмотреть их в установленные сроки и дать исчерпывающий ответ на поставленные ими вопросы либо решить проблему по существу. Напоминаю, что подробно вопрос об административном и судебном обжаловании действий и решений государственных структур уже рассматривался в рамках самостоятельной темы «Административно-правой статус человека и гражданина».