Б 012 осень 15-16_ Готово / Учебники / Административное / Административные наказания_Максимов _09
.pdfгарантий прав человека европейским правовым аналогам, определяющим формат (пределы) ограничения прав и свобод человека. А, как известно, в любом демократическом и правовом государстве основным средством правоограничения является устанавливаемый публичной властью механизм юридической ответственности индивида.
Имманентная связь государства с мерами юридической ответственности и их суровость позволяют определить такие наиболее значимые виды публично-правовой ответственности, как административная и уголовная. Их публичный характер лежит в сфере интересов государства, зиждущихся на идеях правопорядка и безопасности, а значимость измеряется способностью существенно-негативного воздействия на права и свободы личности. Отсюда в свете вышеопределенных дискурсов небезынтересным представляется анализ европейского подхода к проблеме обеспечения прав человека в процессе привлечения к публично-правовой ответственности. В основе данного подхода лежит прежде всего понимание тех положений Конвенции, которые закрепляют гарантии прав при применении к личности мер публично-правовой ответственности. На терминологическом уровне Конвенция связывает такие гарантии в контексте публичного обвинения со сферой уголовных (материальных и процессуальных) правоотношений. В России такие отношения носят традиционно замкнутый характер, и именно с таким пониманием российский законодатель и правоприменитель связывают сферу действия ст. 6 Конвенции.
Вместе с тем российская "специализация" мер юридической ответственности не имеет предопределяющего воздействия на нормы Конвенции. В данной связи важной и юридически значимой является роль Европейского суда по правам человека как единственно компетентного и официального интерпретатора норм Конвенции (ст. 45), несмотря на то что в отечественной правовой науке судебная практика не рассматривается в качестве источника права <1>. Причем решения Европейского суда по правам человека должны иметь обязательность для России по всем вопросам толкования Конвенции, выражающим общепризнанные принципы и нормы международного права <2>, и независимо от того, являлась ли она стороной в рассмотрении того или иного дела. И хотя вопрос о значении для национального законодательства прецедентной практики Европейского суда по правам человека, сформулированной без участия России, считается открытым <3>, следует особо подчеркнуть, что по смыслу закона <4> обязательность правовых позиций данного суда имеет место при предполагаемом нарушении Россией положений Конвенции, т.е. в условиях рассмотрения дела с участием России в качестве стороны, увязывая тем самым вопросы юридической силы судебных постановлений не с территориальными, а предметными аспектами его юрисдикции. Как показывает практика, прецедентам Европейского суда по правам человека независимо от фактора предполагаемого нарушения придается характер аргументации при формулировании правовых позиций <5>. Более того, вряд ли толкование Конвенции при рассмотрении одного дела будет иным по смыслу при рассмотрении любого другого <6>. В противном случае всякая оговорка по вопросу обязательности решений Европейского суда по правам человека в части токования Конвенции лишила бы не только толкование, но и саму названную Конвенцию юридического значения. Отсюда исходя из целей охраны Конвенции неизбежна квалификация подобной оговорки как не отвечающей требованиям ст. 57 данной Конвенции, что уже имело место в отношении ряда других государств <7>. Игнорирование же российскими законодателем и правоприменителями решений Европейского суда по правам человека может привести к применению в отношении России международно-правовых санкций.
--------------------------------
<1> См., например: Зивс С.Л. Источники права / Отв. ред. В.П. Казимирчук. М., 1981. С. 176 и след.; Нерсесянц В.С. У российских судов нет правотворческих полномочий // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 107 - 112; Советское
61
административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1990. С. 55 - 58; Судебная практика в советской правовой системе / Отв. ред. С.Н. Братусь. М., 1975. С. 25.
<2> Подробнее об этом см.: Зорькин В.Д. Конституционный Суд России в европейском правовом поле // Журнал российского права. 2005. N 3. С. 4; Марченко М.Н. Юридическая природа и характер решений Европейского суда по правам человека // Государство и право. 2006. N 2. С. 18 - 19.
<3> Подробнее об этом см.: Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.И. Тиунова. М., 2005. С. 546.
<4> См.: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав и основных свобод и Протоколов к ней" // СЗ РФ. 1998. N 14.
Ст. 1514.
<5> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. N 8-П // СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2258; от 27 июня 2000 г. N 11-П // СЗ РФ. 2000. N 27. Ст. 2882, по которым он применил решения Европейского суда по правам человека, принятые по делам, стороной в которых Россия не являлась.
<6> "Если говорить применительно к любому государству - члену Совета Европы о каком-либо деле против него в Европейском суде по правам человека, то при аналогичных обстоятельствах нельзя, - как пишет Г.А. Гаджиев, - принять иное решение, которое уже принято Европейским судом в отношении другого человека по такому же или аналогичному случаю" (Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Ю.Ю. Берестенев. М., 2003. С. 8 - 9).
<7> Рядом своих состоявшихся решений Европейский суд по правам человека сформулировал совокупные и вытекающие из смысла Конвенции требования, предъявляемым к оговоркам. В частности, любая оговорка, сделанная в соответствии с положениями ст. 57 Конвенции, должна отвечать следующим требованиям: не должна носить общего характера; должна содержать краткое изложение соответствующего закона; закон, на который ссылается государство в оговорке, должен действовать на территории государства-участника во время ратификации Конвенции (см.: решения Европейского суда по правам человека от 29 апреля 1988 г. "По делу Белилос (Belilos) против Швейцарии" (извлечение) (п. п. 40 - 60) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения: Серия A. Т. 132. С. 21 - 30; от 22 мая 1990 г. "По делу Вебер (Weber) против Швейцарии" (извлечение) (п. 38) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения: Серия A. Т. 177. С. 20; от 26 апреля 1995 г. "По делу Фишер (Fischer) против Австрии" (п. п. 35 - 42) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения: Серия A. Т. 312. С. 19 - 20; от 23 апреля 1997 г. "По делу Сталлингер (Stallinger)
и Кусо (Kuso) против Австрии" (п. п. 39 - 49) // Reports of Judgments and Decisions 1997-II. P. 680; от 23 января 2002 г. "По вопросу о приемлемости жалобы N 48321/99, поданной Татьяной Сливенко и другими против Латвии" (п. 60) // Российская газета. 2002. 16 февр.).
К настоящему времени решениями Европейского суда по правам человека определено формирование в Европе новой доктрины "уголовной сферы", которой охватываются уголовно-правовые, уголовно-процессуальные и административные правоотношения, в частности отношения, связанные с применением административных наказаний. Это новое понятие связано с толкованием в ст. 6 Конвенции уголовного обвинения, и именно им обусловливается наличие таких гарантий, как судебное рассмотрение уголовного обвинения, презумпция невиновности, право на защиту и т.д. Ссылка на лингвистическое содержание и его зависимость от какого-либо определенного национального языка и права здесь не уместна. Как правильно утверждает И.А. Клепицкий, "толкование Конвенции "автономно"... Конвенция толкуется исходя из внутреннего ее смысла в универсальном его понимании в демократических странах
62
Европы" <1>. На необходимость такого понимания положений Конвенции обращает внимание и сам Европейский суд по правам человека <2>.
--------------------------------
<1> Клепицкий И.А. Преступление, административное правонарушение и наказание в России в свете Европейской конвенции о правах человека // Государство и право. 2000. N 3. С. 66.
<2> См.: решения Европейского суда по правам человека от 27 июня 1968 г. "По делу Неймастера (Neumeister) против Австрии" (извлечение) (п. 18) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения: Серия A. Т. 8. С. 41; от 16 июля 1971 г. "По делу Рингейзен (Ringeisen) против Австрии" (п. 110) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения: Серия A. Т. 13. С. 45; от 26 марта 1982 г. "По делу Адольф (Adolf) против Австрии" (извлечение) (п. п. 27 - 30) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения: Серия A. Т. 49. С. 14 - 15; и др.
В отечественном праве уже давно проводят содержательное разграничение между административным и уголовным преследованием. В зависимости от того, на кого распространяется преследование, административное преследование имеет существенные преимущества по сравнению с уголовным преследованием, например в отношении наказания (административные наказания в общем менее суровы и влекут за собой более ограниченные последствия). Кроме того, уголовное преследование, как правило, сопровождается более полными гарантиями. Отсюда возникает вопрос, является или нет решение, принятое в связи с этим на национальном уровне, убедительным с точки зрения Конвенции. Прекращается ли применение ст. 6 Конвенции только потому, что отечественные компетентные органы классифицируют какое-либо действие или бездействие, а такое судебное разбирательство в отношении нарушителя как административное, или, напротив, эта статья применяется в некоторых случаях независимо от этой классификации? Данная проблема была справедливо поднята Европейским судом по правам человека <1>. В частности, такое происходит, когда действие или бездействие рассматривается по внутреннему законодательству государства как смешанное правонарушение, т.е. и уголовное, и административное, и в таком случае существует возможность выбора между уголовным и административным производством или даже их объединением.
--------------------------------
<1> См.: п. 80 решения Европейского суда по правам человека от 8 июня 1976 г. "По делу Энгель (Engel) и другие против Нидерландов" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения: В 2 т. / Редкол.: В.А. Туманов и др. Т. 1. М., 2000.
С. 103 - 137.
Конвенция, без всякого сомнения, позволяет государствам при выполнении ими функций по соблюдению общественных интересов сохранять или устанавливать разграничение между уголовным и административным правом, но только с учетом определенных условий. Государству предоставляется свобода определять уголовное преступление как какое-либо действие или бездействие, отклоняющееся от нормального осуществления одного из прав, которые оно защищает. Это особенно ясно следует из ст. 7 Конвенции, что в принципе подпадает под дискрецию государства. Противоположный выбор ограничен более строгими правилами. Если бы государство могло по своему усмотрению классифицировать правонарушение как административное вместо уголовного или преследовать исполнителя "смешанного" правонарушения на административном, а не на уголовном уровне, действие основных положений ст. 6 и ст. 7 Конвенции было бы подчинено его суверенной воле <1>. Такое расширение полномочий могло бы привести к результатам, не совместимым с целями и задачами Конвенции. Поэтому Европейский суд по правам человека в соответствии со ст. 6 Конвенции каждый раз следит за тем, чтобы административное правоотношение никоим образом не заменяло уголовное.
63
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: Право и политика / Пер. с англ.; науч.
ред. Л.Б. Архипова. М., 1998. С. 232.
Однако каким образом будет определяться, считается ли конкретное обвинение, выдвинутое государством и носящее административный характер, уголовным по смыслу ст. 6 Конвенции? В этой связи необходимо прежде всего узнать, принадлежат ли соответствующие статьи во внутреннем праве государства к уголовному или к административному праву или к тому и другому одновременно. Однако это не более чем отправная точка. Полученные таким образом данные имеют только формальную и относительную ценность и должны быть изучены в свете общего знаменателя, выводимого из законодательства различных государств - участников Конвенции. Сам характер правонарушения является гораздо более важным фактором. Когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, подозревается в каком-либо действии или бездействии, противоречащем правовой норме, государство в принципе может применить против него административное, а не уголовное право. Однако содержание понятия "уголовная сфера" не ограничивается этим. Должна также учитываться степень суровости наказания, которому обвиняемый может быть подвергнут. В обществе, где действует принцип верховенства права, наказания в виде, например, лишения свободы отнесены к "уголовной сфере", за исключением тех, которые по своему характеру, продолжительности или способу исполнения не могут считаться наносящими ощутимый ущерб.
Именно на основе этих критериев Европейский суд по правам человека всякий раз выясняет, были ли заявители объектами уголовного обвинения в контексте ст. 6 Конвенции.
В итоге общеевропейское понимание уголовной сферы намного расширило ее пределы, распространив действие гарантий, закрепленных в ст. 6 Конвенции, на все аналогичные фактические состояния ограничения прав и свобод независимо от внутригосударственной специализации обусловивших их мер юридической ответственности. Впредь государства не могут уклониться от налагаемых Конвенцией обязательств путем лишь формального отнесения той или иной меры государственного принуждения к неуголовной ответственности. Вместе с тем данная доктрина Европейского суда по правам человека не нарушает суверенного права государства самостоятельно разграничивать юридическую ответственность на виды в зависимости от негативной значимости для государства и общества того или иного правонарушения <1>. Конвенцией в ее понимании Европейским судом по правам человека не предопределяется характер уголовных правонарушений; ею лишь задаются пределы действия гарантий, направленных на соблюдение и защиту признанных Конвенцией прав и основных свобод. Положительный эффект подобных правовых "прецедентообразованных" требований воспитывает в отечественном законодателе и правоприменителе чувство не только формальной (поверхностной), но и содержательной (качественной) оценки того или иного правового явления.
--------------------------------
<1> Показательна позиция В.Д. Ардашкина о том, что "в случае, когда создаются ситуации, угрожающие интересам общества, личности, государство может прибегнуть к крайним, в том числе принудительным, мерам, предусмотренным в праве на эти случаи жизни" (Ардашкин В.Д. О природе государственности зрелого социализма // Конституционное законодательство и проблемы государственного управления. Томск, 1985. С. 33).
В содержательном плане под установленные Европейским судом по правам человека "конвенциальные" критерии уголовного обвинения подпадает и ряд административных
64
наказаний. Об этом могут свидетельствовать природа конкретного административного правонарушения, природа и строгость связанного с ним административного наказания. Например, в решении "По делу Адольф (Adolf) против Австрии" Европейский суд по правам человека пришел к выводу, что "ненаказуемые или ненаказанные уголовные преступления существуют, и ст. 6 Конвенции не делает различия между ними и другими уголовными преступлениями" <1>. Иными словами, малозначительные с точки зрения национального уголовного закона правонарушения (административные) в силу "известного уровня серьезности" уголовного преступления и по критерию своей природы отнесены к "уголовной сфере" независимо от количественного уровня строгости конкретной санкции <2>. Следовательно, характер в лучшем случае таких мер административной ответственности, как административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административное приостановление деятельности, дисквалификация, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ограничивающих права человека), должен находиться в пределах единых процессуальных требований публичного преследования, закрепленных ст. 6 Конвенции.
--------------------------------
<1> Решение Европейского суда по правам человека от 26 марта 1982 г. "По делу Адольф (Adolf) против Австрии" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения: Серия A. Т. 49. С. 11 - 19.
<2> Подробнее об этом см.: решение Европейского суда по правам человека от 25 августа 1987 г. "По делу Лутц (Lutz) против Федеративной Республики Германия" (извлечение) // Европейский суд по правам человека: Избранные решения / Редкол.: В.А.
Туманов и др. Т. 1. С. 541 - 548.
Таким образом, применительно к национальной доктрине юридической ответственности европейское понимание уголовной сферы в том смысле, который придается ей телеологией содержания ст. 6 Конвенции, призвано обозначить скорее процессуальный аспект этой сферы, а именно обеспечить надлежащий процессуальный формат мер публичного преследования на основе гармоничного сочетания интересов государственного принуждения и защиты личности от произвола властно-обязывающей деятельности его органов.
§ 3. Соразмерность как общеправовая категория и принцип установления и применения административных наказаний (методологический аспект)
Предусматриваемое административным наказанием ограничение прав и свобод личности не может проводиться произвольно, без учета общеправовых категорий, в равной степени предопределяющих содержание (характер) не только самих прав и свобод, но и условий (критериев) их ограничения. В противном случае государственный аппарат, обладая широчайшими возможностями по принуждению "подданных" ему лиц, может превратить административное наказание из средства цивилизованного и адекватного воздействия на волю субъектов общественных отношений в инструмент произвольного преследования и чрезмерного подавления всякой (как негативной, так и позитивной) воли граждан.
Правовое принуждение, и в частности административное, находится в общей системе конституционно-правового и административно-правового регулирования, а потому намерения законодателя при формулировании правовых основ административноделиктных отношений должны исходить из того, что названные категории обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание не только отраслевых прав граждан, но и конституционных прав человека, имеют универсальный
65
характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, позитивно или негативно влияющие на правовые возможности личности <1>. К числу подобного рода категорий относятся принципы справедливости, гуманизма, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина и др. Их общеобязательность состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении действия на все субъекты права <2>. "Общие принципы... базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерность создания и развития механизма правового регулирования" <3>. Некоторыми учеными такие принципы называются к тому же морально-этическими (нравственными), поскольку они образуют нравственную основу права, его духовный фундамент <4>. Таким образом, общеправовые принципы оказывают первичное воздействие еще на стадии формулирования правовых основ и опосредуют свое приоритетное влияние на все сферы общественных отношений непосредственно либо посредством других принципов, конкретизирующих, обслуживающих и обеспечивающих реализацию общеправовых принципов.
--------------------------------
<1> См. также: Европейское право: Учебник / Под общ. ред. Л.М. Энтина. М., 2000. С. 92; Иванов А.А. Цели юридической ответственности, ее функции и принципы // Государство и право. 2003. N 6. С. 67.
<2> Подробнее об этом см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января
1993 г. N 1-П // Ведомости РФ. 1993. N 14. Ст. 508.
<3> Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 342.
<4> См., например: Байтин М.И. Указ. соч. С. 150.
В сфере юридической ответственности вообще и административной в частности к числу общепризнанных правовых принципов относится принцип справедливости. Справедливость - высшая, основная норма, предопределяющая содержание всего действующего права. Она не обязательно фиксируется в писаном законе, а представляет собой чисто логическое предположение. "Обязательная сила основной нормы очевидна сама по себе или по крайней мере презюмируется таковой, - утверждает Г. Кельзен. - Основная норма не создается путем правовой процедуры... Она действительна потому, что предполагается действительной; она предполагается действительной и потому, что без такового предположения никакой человеческий акт не может рассматриваться как правовой" <1>. Более того, сами общественные отношения могут нормально функционировать, только если принципы их регулирования являются подлинно правовыми, т.е. воплощающими идеи справедливости, свободы, равенства для всех субъектов права. Справедливость же как основополагающая идея находит свое закрепление в преамбуле Конституции РФ и корреспондирующих ей положениях Всеобщей декларации прав человека (преамбула, ст. 10).
--------------------------------
<1> Kelzen H. General Theory of Law and State. Cambridge (Mass.), 1949. P. 112, 116.
В административно-деликтном законодательстве законодатель, исходя из общеправового принципа справедливости, определяет административные наказания за нарушение административных правил таким образом, чтобы обеспечивалась возможность применения конкретной меры административного наказания с учетом характера совершенного правонарушения <1>, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного (экономического) положения и иных существенных обстоятельств деяния. Воплощаясь во всей системе принципов административного права, справедливость как отправная идея административной ответственности занимает в ней особенное место. Будучи обобщающим началом правового регламентирования, справедливость выступает интегративной оценкой
66
принципов, норм и актов применения административно-деликтного права с точки зрения объективной необходимости, нравственной допустимости и юридической правомерности <2>. Как видно, принцип справедливости в административно-деликтных отношениях проявляется в содержательном смысле специфически. При этом правоприменитель и суды прежде всего как участники указанных отношений руководствуются дуалистическим пониманием справедливости - равенства и соразмерности (пропорциональности) <3>.
--------------------------------
<1> Такое же - усеченное - понимание принципа справедливости встречается, в частности, в уголовно-правовой литературе (см., например: Номоконов В.А. Ответственность и ее перспективы в новом уголовном законодательстве // Правовая реформа и актуальные вопросы борьбы с преступностью. Владивосток, 1994. С. 20 - 21; Пономарев П.Г. Соотношение характеристик преступления и наказания в уголовном законодательстве России // Современные тенденции развития уголовной политики и уголовного законодательства. М., 1994. С. 44, 46; Фефелов П.А. Проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик и некоторые теоретические проблемы уголовно-правовой науки // Советское государство и право. 1990. N 12. С. 78 - 85).
<2> Аналогичным образом принцип справедливости в уголовном праве рассматривался В.В. Похмелкиным (см.: Похмелкин В.В. Указ. соч. С. 24); см. также: Семитко А.П. Справедливость как принцип правовой культуры социализма // Справедливость и право: Межвуз. сб. науч. тр. / Отв. ред. А.Ф. Черданцев. Свердловск, 1989. С. 16.
<3> См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 26; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 179. Классическое видение структуры принципа справедливости впервые было дано еще Аристотелем, который разделял справедливость на уравнительную и распределительную; особым видом справедливости он считал случай воздаяния, которое должно исходить из принципа пропорциональности. В дальнейшем такое разграничение справедливости равенства и пропорциональности (по достоинству) сохраняется во всей истории общества (см.: Философский энциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев и др. М., 1983. С. 650).
Юридическое равенство как проявление справедливости предполагает применение мер административной ответственности таким образом, чтобы виновные в совершении административного правонарушения независимо от какого бы то ни было различия были подвергнуты наказанию в соответствии с административным законодательством на равных основаниях - в условиях равного масштаба административной ответственности. Но, хотя правовое государство и начинается с формального равенства, равенство граждан и их свободы нельзя доводить до абсурда, ограничиваясь одним формальным равенством правовых статусов. В ограничении прав одних лиц может состоять правомерное предоставление дополнительных (повышенных) гарантий защиты прав других лиц, а справедливые привилегии (льготы, иммунитеты и др.) отдельным лицам исправляют этические пороки формального равенства между всеми лицами. Эта истина, признаваемая всеми демократическими государствами, сохраняет значение как в отношении административной ответственности, так и при установлении связанных с ней мер карательного воздействия, если они не предусматривают разумную дифференциацию. Вместе с тем тонкая нить равенства может быть прервана, если различие не имеет никакого объективного и разумного оправдания, но если такое оправдание существует, то оно должно быть оценено с точки зрения цели и эффективности рассматриваемой меры, с учетом принципов, которые превалируют в демократическом обществе.
Что же касается рассмотрения вопроса о юридическом значении эффективности правовых категорий в качестве определяющего в контексте тематики справедливости, а
67
также административных наказаний и правовых ограничений вообще, то он, возможно, и заслуживает определенного внимания. Однако принципиальный характер категории "эффективность" представляется дискуссионным, поскольку она тесно связана с целями административных наказаний, выражает желаемый итог административно-наказательного воздействия и указывает на свойство самой санкции, которое, кстати, носит в большей степени вероятный характер. В правовой литературе до сих пор нет четкого понимания эффективности: одни подразумевают под ней обоснованность, целесообразность норм права <1>, другие - оптимальное решение поставленных задач <2>, третьи - степень достижения тех целей, которые имел в виду законодатель <3>, четвертые связывают ее с результатами, которые полезны для общества <4>, а пятые - с соотношением между результатом правового регулирования и стоящей перед ним целью <5>. Между тем в общетеоретической литературе многие сходятся в понимании эффективности как возможности достижения наибольших результатов при наименьших затратах людских, материальных и финансовых ресурсов <6>. В свою очередь, под условиями реализации эффективности в свете административно-деликтной тематики понимаются: неотвратимость наказания за совершенное правонарушение, оперативность производства по делам об административных правонарушениях, последовательность административнокарательной политики, использование в борьбе с правонарушениями всего арсенала принудительных и иных мер, предусмотренных законодательством, авторитет правоприменительного органа <7>. Конечно, сама эффективность может носить возможный и даже в какой-то мере реальный характер, но она не сопоставима с требованиями правового регулирования: принцип должен быть очевиден ab ovo usque ad mala не только для всех участников административно-деликтных отношений, но и субъектов правового регулирования указанных отношений.
--------------------------------
<1> См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе.
М., 1960. С. 143.
<2> См.: Явич С.Л. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 30.
<3> См.: Саввин М.Я. Административный штраф. М., 1984. С. 33 - 34; Шаргородский М.Д. Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. N 11. С. 285 - 287; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 120.
<4> См.: Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. N 8. С. 3, 7; Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 240.
<5> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 477.
<6> См., например: Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994. С. 157; Афанасьев В.Г. Об интенсификации развития социалистического общества. М., 1969. С. 24; Ливщиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 132 - 133.
<7> См.: Веремеенко И.И. Указ. соч. С. 165 - 177; Мышляев Н.П. О некоторых концептуальных основах определения эффективности профилактики административных правонарушений // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 306 - 312.
Соразмерность же как общеправовая предпосылка справедливости подразумевает такое соотношение конкурирующих ценностей, которое при разумном их сочетании обеспечивает достижение сбалансированных результатов - общественно значимых целей правового регулирования.
Между тем принцип соразмерности является российской модификацией общеевропейского принципа пропорциональности. Принцип пропорциональности получил широкое применение в деятельности институтов Европейского сообщества. Изначально закрепленный, если не учитывать и более ранние его модификации <1>, в
68
германском конституционном праве (на основе системного анализа норм Конституции Германии), данный принцип предусматривает, что органы государства не имеют право налагать на граждан обязательства, превышающие обусловленные публичными целями пределы необходимости <2>. Указание на соответствие между ограничением прав и публичными целями было воспринято практически всеми европейскими государствами в их конституционном законодательстве <3>. Достаточно широкую аргументацию и применение принцип пропорциональности получил в практике судебных органов Европейского сообщества. Впервые в право Европейского сообщества принцип пропорциональности был введен Европейским судом справедливости в результате рассмотрения дела Internationale Handelsgesellschaft <4>, хотя можно отметить, что данный принцип фигурировал и в более ранних делах <5>. В указанном деле Европейский суд справедливости установил, в частности, что "свобода действий индивида не может быть ограничена больше, чем это необходимо для публичных целей". Подчеркнутое Европейским судом справедливости разумное соотношение между целями и средствами их достижения и является отражением сущности принципа пропорциональности в его европейском понимании <6>.
--------------------------------
<1> По свидетельству зарубежных правоведов, сам по себе принцип пропорциональности происходит еще из положений законов, введенных Фридрихом Великим, которые ограничивали усмотрение органов государства при осуществлении ими полицейских функций (см.: Currie D.P. The Constitutional of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1994. P. 19 - 20).
<2> См.: Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества: Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества / Пер. с англ. М., 1998. С. 161.
<3> Например, согласно ст. 4 Декларации прав человека и гражданина Французской Республики от 26 июля 1789 г. "осуществление естественных прав каждого имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами"; в соответствии с п. 3 ст. 13 Основного Закона ФРГ "вмешательство и ограничения могут иметь место только для отвращения общей опасности или опасности для жизни отдельных лиц..." (Конституции зарубежных стран. М., 2000. С. 33, 112).
<4> Case 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, (1970) ECR 1125; см. также: Хартли Т.К. Указ. соч. С. 147 - 148.
<5> Case 8/55, Fedechar, (1956) ECR 245 and 292; см. также: Хартли Т.К. Указ. соч. С. 360 - 361, 406.
<6> Подробнее об этом см.: Капустин А.Я. Европейский союз: Интеграция и право / Отв. ред. И.П. Блищенко. М., 2000. С. 91; Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М., 1999. С. 244 - 245.
Однако, как правильно замечает Д.И. Дедов, "между европейским принципом пропорциональности и российским принципом соразмерности есть существенные различия, как по содержанию, так и по методике применения" <1>. Обратимся для начала к анализу терминологических различий оперируемых категорий. Словари иностранных слов подтверждают сходство терминов "соразмерность" и "пропорциональность": и
французское "proportion" или "proportionnalite", и английское "proportionality" изначально переводятся как "соразмерность" <2>. Большинство же толковых словарей русского языка определяют "соразмерность" как согласование, приноравливание, соответствие чему-либо по величине, размеру и т.п. <3>. В словаре синонимов русского языка категории "соразмерность" созвучны такие понятия, как "пропорциональность", "соответствие" <4>. Знак равенства между категориями "соразмерность" и "пропорциональность" проводится и в правовой литературе <5>. Вместе с тем, как представляется, между принципами пропорциональности и соразмерности есть содержательные различия, обусловленные
69
природой их образования и сферой существования. Пропорциональность - математическая категория, определяющая в большей степени количество или величину. Чисто математические понятия, закономерности и методы, конечно, трудно приложить к праву, хотя есть ученые, которые "творят" математические модели общественных явлений <6>. Слово "пропорция" в русском языке чаще относят к архитектуре: памятники архитектуры, обретшие широкое признание как образцы пропорциональности и гармонии, буквально пронизаны математикой, расчетами и геометрией. Однако количественные методы познания имеют ограниченное значение, если речь идет о разнообразных и константно развивающихся общественных отношениях. Если измерение - это чисто количественная категория, то соизмерение - в определенной мере и качественная. "Определение же соразмерностей в отличие от измерения является, - писал К.Н. Афанасьев, - актом, подготовляющим ее к качественной оценке" <7>. Соразмерность, таким образом, означает качественное и количественное соответствие взаимосвязанных по смыслу и значению явлений. Пропорциональность же в большей степени выражает математическое (количественное) соотношение сопоставляемых явлений, и ее качественная составляющая проявляется лишь в технике указанного сопоставления, что является ценным только для целей математического измерения. Между тем, не отвергая математические приемы познания правовых явлений, следовало бы обмолвиться, что пропорциональность - категория, опосредованная правовыми формами и определениями. Выражая простейший вид функциональной зависимости <8>, пропорциональность тем не менее может рассматриваться как элемент, средство или имманентное свойство соразмерности, которое вкупе с другими (посредством других) вполне способно проявлять себя как правовой регулятор.
--------------------------------
<1> Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М., 2002. С. 13.
<2> См.: Словарь иностранных слов. М., 1990. С. 413.
<3> См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. Т. 4. М., 2003. С. 131; Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. М., 2000. С. 657; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2004. С. 749.
<4> См.: Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка / Под ред. Л.А.
Чешко. М., 1975. С. 510.
<5> Подробнее об этом см.: Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2004. С. 71 - 82; Дедов Д.И. Указ. соч. С. 11, 20 - 21.
<6> Подробнее об этом см.: Дедов Д.И. Указ. соч. С. 22.
<7> Афанасьев К.Н. Опыт пропорционального анализа. Антверпен, 1599 // www.archi.museum.ru.
<8> См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1985.
С. 1066.
Отличия европейского принципа пропорциональности и российского принципа соразмерности видятся Д.И. Дедовым и в том, что "российский принцип соразмерности выражен как ограничение прав граждан в соответствии с конституционными целями, общеевропейский - как ограничение действий органов Сообщества в соответствии с целями Сообщества" <1>. Такие отличия являются, по сути, формальными различиями, поскольку они основываются на анализе юридического содержания и смысла, придаваемого данным принципам правом и правоприменительной практикой. Действительно, содержание, т.е. суть, принципа пропорциональности в том смысле, который придается ему европейскими правотворческими и правоприменительными институтами, свидетельствует о том, что указанный принцип "европейского масштаба" шире содержания или сути российского принципа соразмерности. Но тем не менее
70