Б 012 осень 15-16_ Готово / Учебники / Административное / Административные наказания_Максимов _09

позволили выявить административно-пунитивную природу большинства санкций, закрепленных в финансовом, налоговом, бюджетном, антимонопольном и других отраслях действующего законодательства. В частности, выявлению квазиадминистративных наказаний способствуют такие характеристики, вытекающие из природы административных наказаний:

1)применение в случае совершения правонарушения;

2)применение уполномоченными административно-юрисдикционными органами и их должностными лицами принудительно;

3)фиксированное, установленное законом материальное или нематериальное выражение санкции;

4)применение, связанное с удовлетворением публично-правовых, а не частных интересов.

Однако КоАП РФ предусматривает исчерпывающий перечень административных наказаний, и включение в него других сходных мер юридической ответственности зависит

вцелом от позиции законодателя. В связи с этим остается лишь надеяться на то, что предложенная в работе методика послужит хорошим инструментарием для целей выявления и закрепления тех или иных мер юридической ответственности в рамках административно-деликтного регулирования, в чем автор и видел свою частную задачу. Конечно, и соответствующие первичные предложения по позитивному решению данной проблемы нами уже были сформулированы, однако этого явно недостаточно, поскольку масштабы требуемого пересмотра законодательства весьма значительны.

Следуя логике данного исследования, подчеркнем, что действующая система административных наказаний нуждается в таких мерах юридической ответственности, находящихся в рамках механизма административного принуждения, включение которых придало бы ей логически законченный характер. Это обеспечит в санкциях многих статей Особенной части КоАП РФ сопоставимость степени суровости конкретных альтернативных административных наказаний.

Также существенную законодательную переработку должны претерпеть и статьи Особенной части КоАП РФ, санкции которых предусматривают основное и дополнительное административные наказания, где последнее по степени своей суровости превышает репрессивность основной административной санкции. И это в то время, когда

втеории юридической ответственности и на практике давно действуют общие принципы применения основных и дополнительных санкций, исходя из которых дополнительная санкция не может быть более тяжкой, чем основная, и не может быть однородна ей.

4. Сохраняя в КоАП РФ двухуровневую структуру установления административной ответственности (федеральная и региональная), федеральный законодатель вопреки конституционным требованиям (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) подрывает единство правового статуса личности в Российской Федерации, ставит объем и характер административно-правовых исключений (административно-правовых запретов и ответственности за их нарушение) из содержания такого статуса в зависимость от места проживания и (или) совершения административного правонарушения. Причем на фоне того обстоятельства, что гражданское законодательство не только в своей деликтной части, но и в целом отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, сохраняющаяся легальная возможность установления административной ответственности

впределах совместного правового регулирования Российской Федерации и субъектов РФ представляется крайне сомнительной и безосновательной.

Вместе с тем создание в соответствии с Конституцией РФ и международноправовыми стандартами прав человека и гражданина нормативной базы административной ответственности, основания и меры которой надлежит устанавливать исключительно на федеральном уровне, потребует немалых законодательных усилий, подобных очередной реформе административно-деликтного законодательства.

291

5. Намеченная федеральным законодателем тенденция к росту числа административных наказаний, налагаемых в судебном порядке, не вызывает принципиальных возражений. Более того, полагаем, что так называемое судебное присутствие не искажает административную природу указанных мер юридической ответственности. Рассмотрение генезиса правовых основ регламентации мер административной ответственности показало, что роль тех или иных факторов в качестве решающих для природы административных наказаний заметно менялась. Если изначально административный характер мер юридической ответственности поддерживался на основе сравнительной их суровости, то в дальнейшем значение получает именно внесудебный порядок назначения, который играл определяющую роль на протяжении, пожалуй, наиболее продолжительного периода.

Законодательное усиление роли суда в назначении административных наказаний свидетельствует, что порядок применения мер административной ответственности уже не имеет самостоятельного решающего значения. В связи с этим административный характер наказаний по КоАП РФ предопределяется совокупностью факторов, общая оценка которых может представить лучшую и более устойчивую основу для получения необходимого баланса. Таким образом, административная природа наказания по КоАП РФ зависит:

1)от оснований применения (применяется за совершение административного правонарушения);

2)природы удовлетворяемого его применением интереса (удовлетворяет публичноправовые интересы);

3)характера возникающих с его назначением правовых последствий (объем лишений

иограничений представляется большим, чем у гражданско-правовых, дисциплинарных мер, и меньшим, чем у уголовных санкций);

4)степени государственного порицания противоправного поведения (объем содержащихся в нем лишений и ограничений перевешивает размер вреда, причиненного противоправным поведением).

Что же касается порядка назначения, то это обстоятельство является формальным, относительным и может в ряде случаев лишь усиливать административный характер тех или иных мер.

Отмеченная природа наказаний, установленных в КоАП РФ, объективна в большей степени постольку, поскольку находит свое выражение не в процессуальных аспектах их наложения, а в материально-правовых предпосылках (основаниях) и юридически признанных интересах, имеющих цель оправдать само применение таких мер. Считаем, что административные правонарушения представляют собой противоправное нарушение норм административно-правового характера, и всякое властное преследование нарушителя, проявляющееся в том числе и в административных наказаниях, имеет цель удовлетворить интересы именно государственной администрации. Отсюда следует вывод о том, что, когда, с одной стороны в производстве по делу об административном правонарушении выступает лицо, подозреваемое в совершении такого правонарушения, а с другой стороны - преследующий его орган государственной администрации, налицо столкновение интересов, а значит, и спор, вытекающий из административно-правовых отношений.

Таким образом, судебный порядок наложения административных наказаний обусловлен (мотивирован) не только природой (характером) самих прав, ограничиваемых в результате применения административных наказаний, но и выполнением судом особой, корректирующей функции в административно-властном преследовании, допускающем лишь односторонний - обвинительный - уклон. Такая позиция федерального законодателя может лишь приветствоваться с точки зрения как конституционных положений, так и международных принципов в области прав человека. Однако подчеркнем, что традиционно оперативный, экономный характер производства по делам об

292

административных правонарушениях не должен и не может свести в процессуальном смысле судебную функцию к нулевому результату. Судебному рассмотрению дел об административных правонарушениях надлежит быть подчиненным общим принципам судопроизводства, в частности таким, как гласность, состязательность и равноправие сторон. А самое главное, роль суда как независимого и беспристрастного арбитра не может подвергаться сомнению вне зависимости от того, в рамках какого производства он выступает в качестве участника, о чем, к сожалению, в КоАП РФ умалчивается <1>. Следовательно, считаем, что КоАП РФ в своей процессуальной части нуждается в дополнении с учетом прежде всего конституционных традиций отправления правосудия.

--------------------------------

<1> Считаем крупным процессуальным недостатком в КоАП РФ уподобление функций суда в производстве по делам об административных правонарушениях функциям других органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать указанные дела, сводящимся, по сути, к административному преследованию. Такой недочет не только не находит в литературе критической оценки, но и получает, к сожалению, развитие как вполне позитивная данность (см.: Константинов П.Ю., Соловьева А.К., Стуканов А.П. Взаимосвязь административных правонарушений и преступлений: проблемы теории и практики // Правоведение. 2005. N 3. С. 71).

6. Существенное значение для укрепления роли суда в производстве по делам об административных правонарушениях имеет специализация судебного механизма в этом направлении. В связи с этим представляется уместной и позитивной идея учреждения в Российской Федерации административной юстиции как системы органов правосудия, основная задача которой состоит в том, чтобы осуществлять судебный контроль за законностью как правотворческой, так и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Конечно, проблема административной юстиции в связи с вопросами применения административных наказаний не получила в работе специального анализа в силу ее специфики и того, что организация административной юстиции в Российской Федерации в настоящее время мыслится гипотетически, хотя по данной теме в науке административного права накопилось большое количество научных работ. Подчеркнув, что проблема специализации судебного механизма в производстве по вопросам, связанным с назначением административных наказаний, имеет, бесспорно, существенное значение для укрепления роли суда в этом направлении и повышения эффективности гарантий применения самих административных наказаний, постараемся обобщенно обосновать ее и с позиций административно-пунитивной тематики.

Производство по делам об административных правонарушениях, в частности, как одно из ключевых направлений деятельности органов исполнительной власти имеет откровенно односторонний (властный) характер и выражает собой процессуальный аспект преследования нарушителя правил административно-правового характера. При этом такая характеристика деятельности государственной администрации естественна, необходима и справедлива, поскольку борьба с административными посягательствами на интересы этой же администрации составляет неотъемлемые смысл и содержание самого административного преследования. Однако при таких обстоятельствах лицо, в отношении которого осуществляется преследование, объективно оказывается в неравном положении, что повышает вероятность пренебрежения правами и свободами данного лица, а значит, и злоупотребления этим со стороны государства. Именно вследствие этого судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти в рамках осуществления ими производства по делам об административных правонарушениях имеет характер особой гарантии от эксцессов со стороны преследующей власти.

Создание административной юстиции и тем самым совершенствование процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений, в том числе об административных правонарушениях, представляются очередными неотъемлемыми,

293

взаимозависимыми средствами должного развития административно-деликтных отношений в части законодательного определения режима применения административных наказаний.

7. Развитие в нашей стране законодательства об административных правонарушениях свидетельствует о переводе всех государственно-властных усилий в русло единых правовых подходов к механизму преодоления негативных аспектов административной деликтности и формировании устойчивой тенденции к sui generis возобновлению интереса государства к борьбе с административными правонарушениями. Вместе с тем правовые и практические проблемы, с которыми продолжают сталкиваться законодатель и правоприменитель, свидетельствуют о недостаточной устойчивости позитивных тенденций развития административно-деликтных отношений в соответствии с общей концепцией правовой политики Российской Федерации. Значительными остаются масштабы административной деликтности, стандарты административного преследования недопустимо низки, не обеспечивается и минимальный уровень юридических гарантий в производстве по делам об административных правонарушениях.

Вто же время сформировался и благоприятный социальный фон дальнейшего осуществления реформы. Действия, осуществляемые государством в сфере административно-деликтных отношений в публичных интересах, имеют и частное значение, поскольку доверие граждан является в высшей степени легитимным источником оправдания таких действий. Доверие граждан также необходимо для поддержания долгосрочной эффективности государственной политики в области борьбы с административными правонарушениями. Отсюда вытекает необходимость повышения доверия граждан не только к закрепленной в административно-деликтном законе системе мер административно-властного вмешательства в правовой статус личности, но и к тем усилиям органов публичной власти, которые могли бы способствовать повышению такого доверия.

Указанным целям призвано служить создание на основе комплексной оценки масштабов и условий совершения административных правонарушений полноценной системы прогнозирования и координации функциональных задач реагирования на административную деликтность, которая в своей основе направлена на формирование механизма предварительной и последующей защиты общественных отношений, что должно обеспечиваться посредством не только законодательного, но и специального правового регулирования (концепции, программы, общие рекомендации). В правовой литературе до появления КоАП РФ отмечалась, а после его принятия и тем более назрела необходимость формирования в Российской Федерации концепции административнонаказательной политики.

Вроссийской политико-правовой реальности административно-наказательная политика, очевидно, не может быть представлена лишь как инструмент, исполняющий обеспечительную роль по отношению, например, к уголовно-правовой политике. Сами эти понятия уже приобрели иное общественное и в большей степени автономное значение. Административно-наказательная политика принципиально отличается от других видов политики определением параметров, приоритетов, целей, принципов и методов государственно-властного решения стоящих перед государством в сфере административно-деликтных отношений проблем на основе законодательства об административных правонарушениях. Сущность административно-наказательной политики состоит в выработке и формулировании идей и принципиальных положений, форм и методов административно-правового воздействия на административную деликтность. Причем существенным выразителем (показателем) содержания такой политики является, как представляется, не общий характер и состояние законодательства об административных правонарушениях, не условия реализации административной ответственности как таковой, а характер и назначение тех средств административновластного воздействия, с материализацией которых государство связывает достижение

294

социально значимых результатов, выражающих в целом перспективы (цели) административно-наказательной политики в ее гуманистическом измерении. Сами характер и назначение административных наказаний как ключевого элемента административно-карательной деятельности государства являются значимыми для определения содержания административно-наказательной политики, но не решающими. Следовательно, административно-наказательная политика государства нуждается в собственном инструментарии, принципы и методы использования которого специфичны.

Вместе с тем на пути преодоления таких трудностей поднимаются вопросы, ответы на которые представляются не менее важными для целей надлежащего исследования концептуальных основ административно-наказательной политики. Кроме того, развитие таких основ уже невозможно и без законотворческой активности по установлению административной ответственности, предполагающей определение характера борьбы с административными правонарушениями с учетом также и интересов субъектов РФ. Такая активность, как и в целом поступательное развитие административно-деликтных отношений, дает не только основу, но и готовые теоретические решения для будущих научных исследований.

В связи с этим считаем, что концептуальный подход к разработке административнонаказательной политики требует специального и отдельного глубокого анализа. Однако представляется, что такая концепция обязательно должна охватить следующие вопросы:

1)констатация состояния законодательства и оценка его адекватности объективному ходу развития административно-деликтных отношений;

2)цели и принципы развития административно-деликтного законодательства;

3)стратегия (приоритеты) развития законодательства об административных правонарушениях;

4)планы законотворческой работы на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы;

5)методические и социально-экономические ресурсы реализации концепции.

В то же время считаем, что говорить о формировании и интенсивности развития административно-наказательной политики Российского государства имеет смысл в той мере, в какой она придерживается своего правового "регламента".

8. Достигнутый Россией опыт законодательного регулирования в области борьбы с административными правонарушениями, очевидно, может служить достойным примером для многих государств с развивающейся правовой системой. Однако несомненно и то, что Россия не должна игнорировать имеющиеся достижения административно-деликтного регулирования в иных государствах, учитывая общность геополитических и правовых интересов сопредельных с ней государств.

Отсюда немаловажным для целей дальнейшей интеграции государств - участников СНГ в части сближения своих правовых систем, повышения эффективности борьбы с административными правонарушениями и подтверждения приверженности делу уважения прав и свобод человека (как стержневой ценности демократического сообщества) представляется разработка рекомендаций Совета глав государств - участников СНГ об общих принципах установления и применения мер административной ответственности. В таких рекомендациях обязательно должны найти разрешение такие вопросы (гарантии):

1)минимальный уровень правового регулирования административных санкций;

2)действие нормативного правового акта, определяющего административную ответственность, во времени;

3)ограничения, касающиеся двукратного привлечения к административной ответственности за одно и то же противоправное деяние;

4)разумные пределы срока производства по делам об административных правонарушениях;

5)возможность разделения функций административного преследования и применения мер административной ответственности;

295

6)возложение бремени доказывания вины лица в совершении административного правонарушения на должностных лиц и органы, осуществляющие административное преследование;

7)судебный контроль за деятельностью органов и должностных лиц, осуществляющих административное преследование;

8)другие вопросы, касающиеся определения гарантий лицу, против которого осуществляется административное преследование.

9. Соблюдение законного механизма административного преследования и условий установления и применения мер административной ответственности невозможно без совершенствования юридического образования. Пока же весьма распространенным явлением в сфере административно-деликтного регулирования и практической реализации законодательства об административных правонарушениях является недооценка ограничительных аспектов административно-наказательного вмешательства, что неоднократно выявлялось на протяжении всего нашего исследования. Впрочем, отношение к институту административной ответственности как к второстепенному отмечается не только на практическом, но и на теоретическом уровне. Это выражается в относительно незначительных объеме и глубине доктринальной разработки ряда насущных проблем административно-деликтной юриспруденции.

Между тем динамика административно-деликтного регулирования с точки зрения его сообразования с системой развивающихся правовых ценностей, постановка новых приоритетов административно-наказательной политики требуют соответствующих подвижек на уровне правоприменительной практики. Кроме того, как следует из общей оценки современного состояния проблем административной деликтологии, сохранение прежних подходов к ним, по существу, еще допускает явные искажения целей и задач института административно-карательных ограничений и ориентированной на них общей концепции административно-деликтного законодательства.

В то же время конституционные и международные обязательства Российского государства давно диктуют необходимость выравнивания юридических гарантий и подходов во всех случаях вторжения государственной администрации в правовой статус личности. Однако большие сложности могут возникнуть и возникают именно в практической плоскости, где имеют место не только социально-экономические трудности, но и отсутствие профессиональной подготовки практических работников, от действий и, главное, правовой позиции которых во многом зависят законность и эффективность применения мер административной ответственности.

В целом же задача заключается в подготовке достаточного количества квалифицированных практических работников, понимающих концепцию законодательства об административных правонарушениях и конкретные административно-деликтные проблемы, владеющих современными навыками ведения производства по делам об административных правонарушениях. Последнему пока не способствует сложившаяся программа преподавания в системе высшего юридического образования, в которой вопросы административной ответственности рассматриваются весьма поверхностно, фрагментарно и бегло в рамках единого учебного курса "Административное право". Оговоримся сразу, что речь не идет о предметнометодологическом выделении отдельной отрасли права, обособление вопросов административной ответственности сохраняет здесь институциональный характер, но имеет цель прежде всего учебно-методической специализации в рамках образовательной программы высшего юридического образования с тем, чтобы изначально решить задачу комплексного изучения актуальных проблем административной ответственности.

Включение в учебные программы, осуществляемые в рамках высшего юридического образования, курса по подготовке в области административной ответственности позволит высшим учебным заведениям выпускать специалистов-юристов с углубленным знанием вопросов административной ответственности, способных на высокопрофессиональном

296

уровне решать многие практические проблемы и предупреждать тем самым нарушения прав и свобод участников производства по делам об административных правонарушениях. Повышению же качества правоприменительной деятельности в не меньшей степени могут способствовать преимущества системы дополнительного образования, создание современной системы переподготовки и повышения квалификации кадров, включая разработку и внедрение современных отраслевых образовательных стандартов, базирующихся на действующих квалификационных требованиях к работникам судов и органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях. Данное положение требует особой качественной оценки, тем более с позиций поэтапно реализующейся в институциональном смысле концепции судебной реформы <1>, связанной, в частности, с созданием в России административной юстиции, которая не мыслится и без определенных кадровых решений.

--------------------------------

<1> См.: Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1 // ВВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1435.

10. В качестве общего позитивного момента следует особо подчеркнуть смещение акцента на такие более существенные и устойчивые критерии, как суровость и объект правоограничения конкретного административного наказания. Понимание административно-деликтной нормы, какой бы четкой она ни казалась, представляется возможным при дополнительном толковании, поскольку всегда будет существовать надобность в разъяснении неясных моментов и в адаптации к изменяющимся обстоятельствам. Уяснение правил административной ответственности предполагает также последовательное толкование их судебной практикой. Чтобы толкование соответствовало международным и конституционным требованиям, должно быть достигнуто соответствие результатов судебного толкования природе правонарушения и разумная предсказуемость решения, определяющего судьбу лица, совершившего такое деяние. Устойчивость и большая степень адаптивности названных критериев позволяет, в свою очередь, обеспечить достаточную жизнеспособность такой системы административных наказаний не столько по отношению к самой себе, сколько к другим системам мер юридической ответственности, а значит, и поддерживать эффективное существование самого института административной ответственности.

В итоге можно констатировать, что сложившееся на сегодняшний день в Российской Федерации правовое понимание института административных наказаний выражает все то лучшее, что было накоплено за годы практической деятельности законодателя, правоприменителя и научно-теоретической мыслью. Результаты такого развития нашли свое либо полное, либо частичное закрепление в действующем административноделиктном законодательстве. Такие результаты являются показателем не только силы государственной власти в Российской Федерации как "демократическом, правовом, дееспособном федеративном государстве" <1>, но и стабильности в обществе, где действуют, с одной стороны, гарантии справедливости, неотвратимости административных наказаний, а с другой - гарантии защиты прав и свобод личности.

--------------------------------

<1> Путин В. Россия на рубеже тысячелетий // Российская газета. 1999. 31 дек.

Все это с точки зрения общеправовых и сугубо отраслевых представлений об административных наказаниях должно учитываться на всех уровнях правовой регламентации и реализации средств административно-наказательного ограничения юридических возможностей личности - административных наказаний. В доктринальном же плане считаем, что разработанная концепция административных наказаний может способствовать консолидации научных взглядов на эту проблему и развитию теории административно-деликтной юриспруденции в целом.

297

Кроме того, нуждаются в глубокой научной разработке проблемы системного освоения административного принуждения и конкретных его видов, дифференциации и индивидуализации административных наказаний как показателей меры административной ответственности, логического толкования и конструирования административноделиктного законодательства, рассмотрение которых имеет большое теоретическое и прикладное значение, но выходит за рамки задач данного монографического исследования.

298