Б 012 осень 15-16_ Готово / Учебники / Административное / Административные наказания_Максимов _09
.pdfправонарушения. Связь вины с мерой ответственности является общим признаком и не предопределяет типовой характер юридического воздействия, проявляющегося в конкретной мере. Однако следовало бы презюмировать, что применение мер ответственности к невиновным в совершении правонарушения лицам не только искажало бы социальное назначение самого института юридической ответственности, но и превращалось бы в таком случае из легитимной и легальной реакции на правонарушение в орудие произвола и подавления человеческого достоинства, в свете которых сама деятельность государства утрачивает социальное признание и обоснование. Актуальность принципа виновной ответственности обретает особое значение при регламентации мер публично-правовой ответственности в условиях неравноправия сторон. Именно вследствие этого обязательный учет вины нарушителя имеет характер особой гарантии от произвола преследующей его власти.
Из признания публично-правовой (административной) природы правонарушений, за совершение которых предусматривается применение квазиадминистративных наказаний, следует также вывод о необходимой предусмотренности законодателем вины нарушителя как обязательного условия привлечения и к квазиадминистративной ответственности. Например, вина как общеправовое условие применения названных мер предусмотрена в качестве обязательного элемента составов налоговых правонарушений, но не явствует из характеристики многих других правонарушений (нарушения бюджетного, лесного законодательства, законодательства об экспортном контроле, о средствах массовой информации, об исполнительном производстве и т.д.), за совершение которых предусмотрено наложение квазиадминистративных наказаний. Однако такая реальность нисколько не влияет на выводы о необходимости обоснования вины нарушителя при его привлечении к публично-правовой ответственности, которые последовательно проводятся и в практике Конституционного Суда РФ. Конституция РФ, требуя безусловного соблюдения предусмотренных ею гарантий личности и исходя из необходимости обеспечения справедливости соответствующих ограничений, их соразмерности защищаемым конституционным ценностям, предполагает установление публичноправовой ответственности лишь за виновное деяние <1>. Отсутствие же вины при нарушении обязательств в публично-правовой сфере является одним из обстоятельств, исключающих применение санкций, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава правонарушения <2>. Причем указанные правовые позиции Конституционного Суда РФ в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П. <2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П.
Таким образом, квазиадминистративные наказания находятся (должны находиться) в непосредственной связи с условием об их уместности лишь к ситуациям виновного нарушения публично-правовых установлений государства. Такой подход предполагает к тому же не только учет принципа виновной ответственности, но и четкую дифференциацию законодателем критериев и форм вины правонарушителя - физического лица, особенности вины правонарушителя - юридического лица, а также адекватные их характеру степень и качество правоограничительного воздействия, что влияет уже не на общую (административно-правовую) суть мер ответственности, а на их классификацию по ряду родовидовых признаков.
Пожалуй, одним из определяющих и в то же время отличительных признаков любых мер публично-правовой ответственности является качественное и количественное содержание их правоограничений, т.е. признак их содержательной обусловленности карой. Как уже указывалось ранее, правоограничительный потенциал присущ не только мерам публично-правового содержания. Правоограничения несут в себе и гражданскоправовые санкции. Однако правоограничения последних в отличие от карательных
161
санкций эквивалентны вреду, нанесенному нарушителем правоотношениям, что и позволяет именовать такие санкции восстановительными <1>. Что же касается карательных санкций, то их содержание выходит за рамки возмещения вреда и аккумулирует в себе превосходящие сумму такого возмещения правоограничения, которые по своему характеру не однородны содержанию противоправного деяния <2> и переходят в сферу наказания.
--------------------------------
<1> Причем оговоримся, что восстановительный эффект гражданско-правовых санкций не обязательно заключается в наложении на нарушителя лишь имущественных обременений. Эквивалентность не однородность, она может обходиться использованием переходящих (свободно поддающихся имущественной оценке) нематериальных категорий возмещения вреда.
<2> Однородный с нарушением характер мер ответственности хорошо известен древнерусскому праву и его принципу талиона. Возмездие с древних времен иногда принимали за справедливое основание наказания. В самой мести видели имманентное человеку чувство справедливости, вполне инстинктивное, не ведающее границ и не руководствующееся другим принципом, кроме уравнения мести, с тем злом, которое вызвало ее (см.: Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. 12. С. 867).
Современная правовая мысль выработала доктринально обоснованную позицию относительно природы карательных мер ответственности, подразделив их на группы в зависимости от степени суровости правоограничений. Применительно к административным наказаниям кара выражается в причинении нарушителю обусловленных правоограничением страданий, не превышающих уровень уголовной кары, традиционно определяемый уголовным законом. Если обратимся к квазиадминистративным наказаниям, то сделаем однозначный вывод об отсутствии у них характера уголовного наказания. В то же время их нельзя отнести к восстановительным санкциям, поскольку по своему содержанию они представляют собой возложение на нарушителя обременений публично-правового значения с тем, чтобы в административном порядке подвергнуть ограничениям его правовой статус для целей исправления, частной и общей превенции, причем их применение не обусловлено совершением нарушителем реабилитирующих его действий. И наконец, карательный характер квазиадминистративных наказаний аргументирован также тем, что все они (за исключением штрафа) предусматривают в своем содержании режим длящегося правоограничения. В принципе одномоментное изъятие права не может считаться мерой ответственности, поскольку такая мера будет носить не карательный, а пресекательный характер в целях принуждения к соблюдению (выполнению) условий, обязательств, обязанностей из публично-правовых отношений, но в то же время без установления срока действия таких изъятий представлять собой чрезмерное и несоразмерное ограничение прав в силу их абсолютного и бессрочного исключения из правового статуса субъекта отношений. Что же касается штрафных (карательных) санкций, то их размер определяется в виде фиксированного денежного выражения, что, в свою очередь, исключает возможность установления правоприменителем в конкретной ситуации эквивалента между величиной причиненного правонарушением ущерба и размера имущественной санкции. Кроме того, такие штрафы сами по себе не идут в счет удовлетворения частных интересов (т.е. интересов тех лиц, которым действиями (бездействием) нарушителя был причинен вред), а зачисляются в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.
Таким образом, квазиадминистративные наказания по своему характеру, как и административные наказания, являются карательными, т.е. предусматривают превалирующие над вредом, причиненным правонарушением, ограничения правовых возможностей нарушителя. Сами правоограничения для целей их карательной
162
характеристики имеют длящиеся (в то же время срочные) и фиксированные в количественном плане параметры.
Квазиадминистративные наказания имеют, как и всякие меры государственного принуждения (и административные наказания, в частности), личный характер. Личный характер таких мер обусловлен легальной ограниченностью вмешательства органов государства при осуществлении государственно-властного преследования в правовой статус граждан и их объединений, в том числе по кругу лиц. Различное, даже публичноправовое вмешательство должно быть жестко выборочным, а не всеобщим. Такие требования имеют общеправовой характер и в силу этого актуальны и для исследуемых мер ответственности. Ну а о личном характере квазиадминистративных наказаний говорит прежде всего тот факт, что их бремя в отличие от гражданско-правовых санкций не перекладывается на других лиц. В качестве основания применения этих наказаний предусматривается поведенческий акт физического лица и деятельность юридического лица, причем они несут такую ответственность только за то противозаконное деяние, которое было совершено ими лично. Личный характер таких мер предопределяется также содержанием общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования соответствующего закона, и кругом их участников.
Проведенный раздельный анализ признаков квазиадминистративных наказаний содержателен лишь в общем плане и условен, так как не один признак, а их система, взаимообусловленность и взаимосогласованность способны в большей степени раскрыть природу определенной группы мер ответственности. Квазиадминистративным наказаниям присущи все материальные (сущностные) признаки административного наказания постольку, поскольку, во-первых, они применяются в случае совершения правонарушения, во-вторых, они применяются уполномоченными административноюрисдикционными органами и их должностными лицами принудительно, в-третьих, они имеют фиксированное, установленное законом материальное или нематериальное выражение и, в-четвертых, их применение связано с удовлетворением публичноправовых, а не частных интересов.
Таким образом, квазиадминистративные наказания в большей степени согласуются с этими признаками, но их включение в КоАП РФ возможно и необходимо на основе правовой аналогии, возможности которой для целей данного исследования представляются очевидными. Трудности же, с которыми может столкнуться всякий исследователь природы квазиадминистративных наказаний, носят производный от реалий законодательного регулирования характер, они формальны и не представляют собой непреодолимых преград.
По вопросам установления и сравнительного анализа мер административной ответственности показательным может быть и опыт ряда зарубежных стран. Вместе с тем считаем возможным определиться, в чем именно и в какой мере опыт законодательного регулирования и применения мер административной ответственности в зарубежных странах может быть полезен для нашего государства. Известно, что административная сфера деятельности государственных институтов всегда и по большей части развивалась по присущему государству "сценарию". Это вполне объясняется тем, что из всех сфер деятельности и отраслей правового регулирования государств наиболее автономной (менее подверженной межгосударственной интеграции, заимствованию) считалась, считается и будет считаться именно административная (исполнительнораспорядительная). Но даже и те страны, где административное регулирование развито, не всегда могут быть показателем в силу простого отсутствия в их правовых системах административно-деликтного законодательства. Таким образом обстоит дело в США, Канаде и ряде других стран англосаксонской правовой семьи. В ряде стран Европы наблюдается процесс постепенного "поглощения" административно-деликтных отношений уголовно-правовыми.
163
Что касается соизмерения законодательства государств - бывших республик СССР, устанавливающего административную ответственность, отметим, что национальная (российская) система административных наказаний является в целом и относительно этих республик в частности более устойчивой. В связи с этим несомненно то, что Россия не должна прибегать к игнорированию имеющихся прежде всего в экстерриториальном пространстве национальных достижений административно-деликтного регулирования, учитывая тем самым общность геополитических и правовых интересов сопредельных с ней государств. Именно поэтому считаем, что в КоАП РФ могут и должны существовать меры юридической ответственности, административно-правовой характер которых не признан лишь по формальным соображениям, и в этом как раз показателен опыт ряда стран - участниц СНГ <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки // Государство и право. 2005. N 4. С. 24 - 26.
В действующем КоАП РФ система административных наказаний должна быть дополнена (в том числе посредством включения в характеристику существующих видов административных наказаний) такими мерами, как предупреждение; штраф; лишение специального права, предоставленного юридическому лицу; принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного подразделения.
Однако, как следует предположить, отнесение к видам административных наказаний вышеперечисленных мер бесспорно повлечет за собой mutatis mutandis ряд совокупных поправок в КоАП РФ. Например, включение предупреждения потребует дополнительной деликтации деяний, т.е. включению в Особенную часть КоАП РФ тех действий (бездействия), с которыми ныне действующее законодательство связывает применение таких мер. Включению же в КоАП РФ таких мер административной ответственности, как штраф, лишение специального права, предоставленного юридическому лицу, принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного подразделения, будут сопутствовать более существенные поправки, начиная от изменения количества видов административных наказаний, качественных характеристик существующих мер административной ответственности и заканчивая пересмотром ряда условий назначения и исполнения административных наказаний. Рассмотрим каждую из этих ситуаций отдельно.
Формулируя характер и условия применения такой меры, как предупреждение, законодатель в ряде случаев придает ей то карательное (как это имеет место, например, в КоАП РФ), то чисто профилактическое значение <1>, что является немаловажным для целей раскрытия природы указанной меры в каждой конкретной ситуации (как ее установления в законодательстве, так и правореализации). Иногда же определение характера предупреждения требует дополнительных доктринальных усилий либо вообще не представляется возможным в силу "скудного" его выражения в самом законе. Отсюда в рамках данного исследования задача выявления карательной природы некоторых мер, именуемых в законодательстве предупреждением, ставится в зависимость от ряда формальных условий, анализ которых позволяет прийти к более объективному результату. Рассмотрение федеральных законов, устанавливающих предупреждение и формулирующих его характер и целевую направленность неотчетливым образом <2>, показало, что применение предупреждения является, в частности, промежуточным, не исключающим в рамках взаимосвязанных процедур наступление более суровых правовых последствий. Таким образом, законодательство вводит предупреждение в качестве обязательного элемента единой процедуры административного воздействия, что уже говорит о самодостаточности этой меры. По существу же вынесение предупреждения в описываемых законодательством случаях в адрес какого-либо объединения граждан
164
выступает профилактической мерой, которая призвана побудить данное объединение к добровольному исправлению допущенных нарушений, способствовать выполнению им законных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию в процедуре применения административного воздействия. Вместе с тем предупреждение как карательная санкция встречается и за пределами КоАП РФ, когда налицо все признаки противоправного проявления, связанного с последствиями итогового характера в виде предупреждения, выражающего самостоятельную меру ответственности <3>. Для целей сохранения карательного назначения включение такого предупреждения в КоАП РФ видится допустимым одновременно с деликтацией правовых оснований, с наличием которых законодатель связывает наступление подобных негативных последствий.
--------------------------------
<1> См., например: подп. 1 и 2 п. 1 ст. 37 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2895); абз. 2 п. 7 ст. 38 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177).
<2> См.: ч. 3 ст. 85 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5- ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710); п. 4 ст. 12 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171).
<3> См.: абз. 2 ст. 282 Бюджетного кодекса РФ (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823); ч. 1 ст. 16.1 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (ВВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300).
Штраф как мера ответственности известна почти всему законодательству, устанавливающему те или иные виды юридической ответственности. Объем применяемых на данный момент в России штрафов свидетельствует об отсутствии у законодателя четкой позиции относительно отраслевой дифференциации таких мер. Вследствие этого мы и имеем такое разнообразие штрафных санкций, отраслевая мотивация которых далеко не безупречна. Вопрос об административно-деликтной природе оснований применения указанных мер уже был предметом отдельного анализа в рамках данного параграфа, однако рассматриваемая правовая ситуация нуждается в специального рода оговорке.
Дело в том, что по смыслу ст. 395 ГК РФ гражданско-правовая ответственность может наступить и за нарушение некоего публично-правового обязательства, поскольку п. 3 ст. 2 ГК РФ допускает применение гражданского законодательства к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении. Вместе с тем применимость гражданского законодательства к названным отношениям должна определяться исходя именно из прямого указания на то в законе. Отсюда следует, что отсутствие указания в законе не лишает эти отношения административно-деликтного содержания, а применимость к ним гражданского законодательства не вытекает ни из общих норм о возмещении вреда, причиненного противоправным поведением, ни тем более из аналогичных конституционных положений. Тем самым приложение ГК РФ к конкретному спору, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, зависит от того, являются ли спорные имущественные правоотношения гражданско-правовыми, а нарушенное обязательство - денежным, а если не являются, то имеется ли указание законодателя о возможности их применения к этим правоотношениям <1>. Анализ же ряда актов налогового, банковского, валютного и иного законодательства, регламентирующего отчасти и имущественные правоотношения (в части применения штрафов), основанные на административном подчинении <2>, показывает, что в этих случаях законодатель не дает каких-либо четких указаний о применении к ним норм гражданского законодательства, а значит, относит регулирование этого вопроса к сфере административного регулирования.
--------------------------------
165
<1> См.: решения Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2002 г. N 30-О // ВКС РФ. 2002. N 4. С. 52 - 54; от 19 апреля 2001 г. N 99-О.
<2> См.: п. 1 ч. 2 ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790).
Административно-наказательная характеристика данных штрафов вытекает из тех же правовых позиций, которые были высказаны относительно такого квазиадминистративного наказания, как предупреждение. Между тем представляется, что административная формализация и деликтация оснований применения штрафных санкций являются в большей степени принципиальными в той мере, в какой это не изменяет существенным образом заложенный ныне действующим законодательством механизм определения кратного выражения их величины. Отсюда следует, что включение в КоАП РФ таких штрафных санкций требует по меньшей мере дополнительного их выражения в величине, кратной процентному отношению: к неуплаченной сумме налогов; сумме налогов, подлежащей перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд); доходу, полученному незаконно за определенный период; размеру оплаченного уставного капитала. Также целесообразным представляется определение размера отдельных штрафных санкций в твердой денежной сумме. В качестве не менее существенного при применении штрафов считаем к тому же и сохранение преимущественно судебного порядка их наложения <1>.
--------------------------------
<1> Правовая позиция по данному вопросу будет высказана более обстоятельно при рассмотрении проблемы применения административного штрафа как меры административного наказания.
Особо следует рассмотреть дополнение перечня видов административных наказаний такой мерой, как лишение специального права, предоставленного юридическому лицу, учитывая, что ее определение в общем аналогично существующему в КоАП РФ понятию лишения специального права. С точки зрения системы действующего законодательства и накопленного правоприменительной практикой опыта указанное лишение может назначаться на срок от трех месяцев до трех лет либо быть бессрочным. Лишение специального права, предоставленного юридическому лицу, как мера административной ответственности должно применяться в судебном порядке без каких-либо изъятий. Само же лишение специального права может выражаться в виде (форме): лишения права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств; права заниматься отдельными видами лицензируемой деятельности <1>; права пользования отдельными объектами окружающей природной среды <2>. Однако в некоторых правовых источниках обращает на себя внимание тот факт, что данные виды специальных прав формулируются в качестве обособленных (самостоятельных) мер юридической ответственности. В действующем законодательстве ряда государств - членов СНГ в перечне мер административной ответственности обособленно закрепляется такая мера, как лишение лицензии (разрешения) на определенный вид деятельности. Мы не пошли по такому пути, так как это представляется ошибочным, исходя из следующих соображений. Во-первых, было бы правильнее эту меру называть лишением права заниматься отдельными видами лицензируемой деятельности, поскольку лишение лицензии не выражает саму карательную суть такой меры, а является вопросом во многом формальным. Во-вторых, такое право, как реализуемое в особом разрешительном порядке, бесспорно, относится к числу специальных прав, определяющих публично-правовое значение как самого вопроса, лежащего в основе правового интереса, так и правоспособности юридического лица в целом <3>. Таким образом, выделять это право из системы специальных прав, а тем более противопоставлять ей нет смысла, хотя
166
различными здесь могут быть количественные характеристики (например, сроки лишения отдельных видов специальных прав), что составляет уже дискрецию законодателя.
--------------------------------
<1> См.: подп. 1 п. 2 ст. 65 Воздушного кодекса РФ (СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383). <2> См.: п. 1 ч. 3 ст. 10 Водного кодекса РФ (СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381); п. п. 2, 3 и
8 ч. 2 ст. 20 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (Ведомости РФ. 1992. N 16. Ст. 834).
<3> Исходя именно из этих соображений административно-наказательная характеристика принудительного лишения банковской лицензии, встречающаяся в ряде юридических источников (см.: Гейвандов Я.А. Юридическая ответственность кредитных организаций за нарушения федерального банковского законодательства // Государство и право. 2005. N 9. С. 49 - 50), возможно, и представляется важной, но не может проводиться в отрыве от общего понимания административной правоспособности юридического лица.
Не менее важным для целей дальнейшего реформирования системы административных наказаний представляется включение в нее такой меры юридической ответственности <1>, как принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения. В настоящее время она закрепляется рядом федеральных законов, регламентирующих деятельность объединений граждан, созданных для достижения как коммерческих, так и некоммерческих целей. Административно-наказательная характеристика такой меры вытекает прежде всего из того, что основание ее применения представляет собой нарушение нормы административно-правового содержания, имеющее публично-правовое значение. В то же время прекращение деятельности юридического лица следует отличать от ликвидации юридического лица либо его обособленного структурного подразделения.
--------------------------------
<1> См.: подп. "а", "б" и "е" п. 3 ст. 41 и подп. "а", "б" и "г" п. 3 ст. 42 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950).
Если прекращение деятельности юридического лица означает лишь принудительное лишение организации статуса юридического лица (а сама она продолжает функционировать в качестве объединения граждан), то ликвидация юридического лица влечет его принудительное прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, а равно его прекращение и как объединения граждан. Что же касается обособленного структурного подразделения юридического лица, то к нему применяется указанная мера в части принудительной ликвидации, а прекращение деятельности оказывается неприменимым как в формальном, так и материальном (содержательном) смысле. Карательная природа указанной меры не вызывает принципиальных сомнений, хотя само ее применение в не меньшей части сопряжено с имущественными вопросами, регулируемыми гражданским законодательством. Следовательно, как степень суровости, так и характер ограничиваемых ею прав и свобод человека и гражданина, а также затрагиваемый круг корпоративных интересов предполагают исключительно судебный порядок ее применения к юридическим лицам. При этом надлежит учитывать, что принудительная ликвидация в ее правовом смысле является высшей санкцией по сравнению с иными мерами ответственности, предусмотренными административным законодательством в отношении юридических лиц.
Отсюда также следует, что не менее существенное значение имеют вопросы законодательной деликтации оснований применения названной санкции. Во-первых, особенность данной меры в отличие от других случаев принудительного прекращения деятельности или принудительной ликвидации юридического лица либо его
167
обособленного структурного подразделения (а равно любого их прекращения либо ликвидации) заключается в том, что она применяется за нарушение обязательств, вытекающих не из договора, а из юридически властного одностороннего установления. Во-вторых, такая деликтация может признаваться надлежащей лишь постольку, поскольку предполагается, как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, что указанная мера не может быть назначена по одному лишь формальному основанию неоднократности нарушений законодательства, а должна применяться в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и быть соразмерной допущенным юридическим лицом нарушениям и вызванным им последствиям <1>. Таким образом, применение, скажем, административного наказания в виде принудительного прекращения деятельности или принудительной ликвидации юридического лица либо его обособленного структурного подразделения можно признать допустимым лишь тогда, когда применение менее суровых мер не сможет обеспечить достижение целей наказательного воздействия.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 14-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3102.
Что касается вопроса о целях рассматриваемой меры, то здесь затрагивается, по существу, проблема эффективности принудительной ликвидации юридического лица либо его структурного подразделения, но уже не только как административного наказания, а вообще и в том виде, в каком они существуют на данный момент. Однако превентивный потенциал данной меры имеет смысл прежде всего в общем аспекте предупреждения совершения административных правонарушений другими лицами, тогда как частная превенция достигается уже тем, что лицо, подвергнутое принудительной ликвидации, несет ряд как организационных, так и материальных убытков. В то же время решение проблемы эффективности частного предупреждения связано с рядом дополнительных аспектов регулирования, которые прямо зависят от позиции законодателя. В свете появления в КоАП РФ санкции в виде административного приостановления деятельности необходимость придания преемственности административно-карательного воздействия в аспекте всей системы административных наказаний видится тесно связанной именно с данным квазиадминистративным наказанием.
На основе изложенного возможно более полно представить систему административных наказаний как обеспечивающую качество сравнительной суровости и последовательность в рамках этой системы карательного воздействия на административную деликтность. Учитывая существующий перечень административных наказаний, закрепленных в КоАП РФ, и рассмотренные выше квазиадминистративные наказания, считаем, что за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие меры административной ответственности: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; лишение специального права, предоставленного юридическому лицу; дисквалификация; административное приостановление деятельности; принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; административный арест. Причем в отношении юридического лица могут применяться предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного юридическому лицу,
168
административное приостановление деятельности, принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения, а в отношении физического лица - все административные наказания, кроме лишения специального права, предоставленного юридическому лицу, принудительного прекращения деятельности или принудительной ликвидации юридического лица либо его обособленного структурного подразделения.
Собственный опыт участия в разработке законопроектов также подтверждает необходимость переоценки многих аспектов проблем обнаружения квазиадминистративных наказаний. Поэтому в заключение скажем, что ответ на поставленные в рамках рассмотренной проблемы вопросы может дать только законодатель, от деятельности которого во многом и зависят реальность таких мер, качество их регламентации и применения.
Глава V. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ, УСЛОВИЯ
ИПОРЯДОК ИХ ПРИМЕНЕНИЯ
§1. Предупреждение как мера административного наказания
Мера любой юридической ответственности выражается санкцией, являющейся по своей логической природе нормативным определением меры государственного принуждения, применяемой в случае правонарушения и содержащей его итоговую правовую оценку. В свою очередь, административная ответственность выражается в наступлении для правонарушителя таких отрицательных последствий (в виде административных санкций), характер и содержание которых предопределяются конкретными целями административного принуждения. Установленный административно-деликтным законом перечень административных наказаний начинается с предупреждения как наиболее ограниченного вида административного вмешательства в правовой статус личности.
Как мера административной ответственности предупреждение известно отечественному законодательству с середины 50-х гг. XX в. Впервые предупреждение как мера административного взыскания было закреплено Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 июня 1926 г. "Об издании местными исполкомами и городскими Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке" <1>, которым за нарушение обязательных постановлений допускалось применение также таких взысканий, как штраф и принудительные работы. Само же предупреждение применялось в административном порядке в случае, если правоприменитель приходит к выводу о незначительности нарушения, нецелесообразности применения штрафа либо принудительных работ, недостаточной осведомленности нарушителя и т.п.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1926. N 39. Ст. 304.
Постепенно предупреждение как мера административного взыскания получает широкое применение в практике административного воздействия на лиц, совершивших незначительные административные правонарушения, для целей показательности гуманизации административно-наказательной политики социалистического государства в годы послереволюционного строительства. При формулировании на достаточно абстрактном уровне составов административных правонарушений законодатель зачастую формулировал санкцию соответствующей статьи с указанием на целый ряд недифференцированных административных взысканий, ориентируя тем самым правоприменителя на широкий выбор альтернативных средств административнокарательного воздействия. Например, при установлении административной
169
ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным комиссариатом труда РСФСР, предусматривалось, что за их нарушение в случаях, когда такие нарушения не влекли за собой тяжелых последствий для трудящихся и не являлись повторными, Народный комиссариат труда РСФСР мог устанавливать следующие виды административных взысканий: за нарушения, совершаемые в городах и промышленных предприятиях, находящихся вне городов (предупреждение; штраф не свыше 100 руб.; принудительные работы на срок до одного месяца); за нарушения, совершаемые в сельских местностях (предупреждение, штраф не свыше 10 руб.; принудительные работы на срок до двух недель <1>).
--------------------------------
<1> См.: ст. 2 Постановления СНК РСФСР от 27 апреля 1928 г. "Об административной ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным комиссариатом труда РСФСР".
Предупреждение как мера административной ответственности фигурировало и в уголовном законодательстве. Как реакцию на нарушение правил, охраняющих народное здравие, общественную безопасность и порядок, Уголовный кодекс РСФСР 1926 г. предусматривал предупреждение или принудительные работы на срок до одного месяца или штраф до 100 руб., налагаемые в административном порядке, за "нарушение обязательных постановлений местных органов власти, издаваемых ими в пределах установленной законом компетенции, а равно постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, издаваемых по уполномочиям законодательных органов, если в них специально оговорено право на установление административных взысканий" <1>.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1926. N 80. Ст. 600.
На распространенность использования в то время предупреждения как меры административного взыскания указывает и Д.Н. Бахрах <1>, приводя статистические данные, опубликованные в 1929 г. в специальной юридической литературе. Уже в 1927 г. было предупреждено 2,3% всех виновных (привлеченных к административной ответственности), а в 1928 г. - 4,8%. Хотя, как писала О.М. Якуба, в течение ряда лет рассматриваемая мера применялась в административной практике очень редко, что "свидетельствовало о недооценке средств морального воздействия" <2>. Нам трудно согласиться с последним утверждением, поскольку в дальнейшем в общем ряду со штрафом и принудительными работами оказалось и предупреждение как часто соотносимая с ними мера административного воздействия. В частности, в ст. 2 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 30 апреля 1928 г. "Об ограничении наложения взысканий в административном порядке" устанавливалось, что наложение в административном порядке взысканий в виде штрафов, принудительных работ или предупреждений допускалось исключительно в случаях, если эти взыскания: прямо установлены законодательством Союза ССР, законодательством РСФСР, а равно законодательством автономных республик; установлены инструкциями и постановлениями ведомств Союза ССР и РСФСР в случаях и пределах, определяемых законом; установлены обязательными постановлениями местных исполнительных комитетов, советов, революционных комитетов и других соответствующих им местных органов в случаях и пределах, определяемых законом.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Дис. ... д-ра юрид. наук. Пермь, 1971. С. 380.
<2> Якуба О.М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности: Дис. ... д-ра юрид. наук. Харьков, 1963. С. 144.
170