Глава 1

КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ

1.1. СУЩНОСТЬ, РОЛЬ И ФУНКЦИИ КОНТРОЛЯ В УПРАВЛЕНИИ ЭКОНОМИКОЙ

Развитие производительных сил и производственных отношений в разных социально-экономических формациях обусловливает потреб­ность в совершенствовании управления процессом производства, в том числе контроля экономики. В условиях рыночной экономики функция контроля становится ведущей в государственном управлении. В зависимости от поставленных задач контроль выполняет ряд функций:

контроль как функция управления;

контроль как функция социального управления;

контроль как функция политического руководства;

контроль как функция народной демократии.

Контроль как функция управления подчинен решению задач системы управления, а назначение контроля соответствует целям управления, которые определяются экономическими и политически­ми закономерностями развития определенной формации.

Контроль как функция социального управления представляет си­стему наблюдения и проверки процесса функционирования производ­ства с целью установления его отклонений от заданных параметров. Как функция социального управления контроль объективно необхо­дим. Он направляет процесс управления по установленным идеаль­ным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта.

Сущность контроля и надзора состоит в том, что субъект управ­ления осуществляет учет и проверку того, как объект управления выполняет его установки. Основная цель контроля и надзора — бло­кировать отклонения деятельности субъекта управления от заданной социальной программы, а в случае обнаружения аномалий - приве­сти управляемую систему в устойчивое положение с помощью всех социальных регуляторов. Социальное управление и контроль — явле­ния, тесно связанные друг с другом. Как относительно самостоя­тельные явления они, взаимодействуя, образуют устойчивую систему. В процессе социального управления контроль является связую­щим звеном между управленческими циклами. Процесс управления состоит из следующих функционально-логических стадий:

управленческого решения;

контроля и надзора за выполнением;

оценки результатов.

Следовательно, контроль является необходимой самостоятельной функцией управления.

Контроль и надзор начинаются с изучения управленческого ре­шения, сопровождающего процесс разработки конкретной социаль­ной программы действий и наиболее полно проявляющегося на стадии фактического выполнения решения. Завершая первичный про­цесс управления, контрольная деятельность создает благоприятную перспективу для нового управленческого цикла. Таким образом, со­циальный контроль становится одним из компонентов механизма го­сударственного управления. Сущность экономического контроля в демократическом обществе в условиях рыночной экономики состоит в регулировании процесса расширенного воспроизводства обще­ственно необходимого продукта и социально-экономических отно­шений в соответствии с конституционными нормами. Контроль яв­ляется универсальным средством получения информации по каналу обратной связи. Без обратной связи между субъектом и объектом процесс социального управления теряет четкость и целенаправлен­ность.

Контроль как функция политического руководства является сред­ством расширения демократии в условиях многопартийного обще­ства. Основная цель контроля - проверка выполнения правящей парти­ей своих прогрессивных установок и предвыборных платформ по ускорению социально-экономического развития страны в дальнейшем и благосостояния народа.

В качестве одной из форм осуществления власти в правовом демократическом государстве правомерно рассматривать контроль как функцию народной демократии, самоуправления народа, име­ющую двуединую природу.

Как специфическая объективно необходимая функция государства контроль распределяется между разными частями экономической системы в соответствии с их местом в этой системе и с учетом осо­бенностей сфер общественной жизни, в которых она осуществляется.

Таким образом, контроль - это система наблюдения, проверки соответствия процесса функционирования объекта управления при­нятым управленческим решениям, установление результатов уп­равленческого влияния на управляемый объект путем выявления от­клонений, допущенных в ходе выполнения этих решений.

В научной литературе различные авторы контроль подразделяют на экономический, хозяйственный, административный, финансовый и др. Исходя из содержания контроля, периодичности, информаци­онного обеспечения и форм осуществления его необходимо подраз­делять на общеэкономический и финансовый (финансово-хозяй­ственный) контроль.

Общеэкономический контроль имеет следующие объекты ис­следования: выполнение программ экономического и социального развития страны, региона; удовлетворение жизненно важных по­требностей людей; динамика ценообразования; конъюнктура рынка; использование ресурсов страны, региона и другие крупномасштаб­ные национальные программы народно-хозяйственного значения, т.е. осуществляется на макроэкономическом уровне.

Финансовый контроль осуществляется с целью обеспечения законности, эффективности и целесообразности финансовой деятель­ности организаций, является составной частью проводимого в Рос­сийской Федерации контроля и надзора. Законодательно понятие «фи­нансовый контроль» не определено.

Финансовый контроль исследует финансово-хозяйственную де­ятельность предпринимателей в сфере производства, обмена и потребления общественно необходимого продукта на микроэко­номическом уровне и представляет собой проверку специально уполномоченными органами соблюдения финансовых, кредитных, денежных (в национальной и иностранной валюте) операций требо­ваниям законодательства, норм и правил, установленных государ­ством и собственниками.

Таким образом, все виды контроля взаимосвязаны и взаимообус­ловлены, направлены на успешное развитие экономики для удовлет­ворения жизненных потребностей людей.

1.2. ВОЗНИКНОВЕНИЕ, СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РФ

1.2.1. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

С достаточной степенью условности можно считать, что возник­новение финансового контроля на территории будущей России отно­сится к X в. Подати, которые платило население, и прежде всего смерды, своим удельным князьям, а те - князьям великим, дань та­тарским ханам, - все это были платежи в натуральной, а позднее, в денежной форме, контролируемые властью. История российских органов государственного финансового контроля берет свое начало с 1654 г. - с момента учреждения Счетного приказа Алексея Михайловича Романова, созданного для контроля сумм, которые посту­пали в приход и расход по разным государевым учреждениям.

В начале XVIII в. при Петре I была создана Ближняя канцеля­рия, ведавшая вопросами государственного хозяйства, финансов и контроля. В 1719 г. Ближняя канцелярия была преобразована в Ре-визион-коллегию, которая позже была переименована в Ревизион-контору и составляла часть канцелярии Сената. При Екатерине I Ревизион-контора была восстановлена в качестве самостоятельного учреждения, а высший контроль за государственным финансовым хозяйством перешел в Верховный тайный совет. При Екатерине II в области государственного контроля были сделаны существенные преобразования: кроме центрального контрольного управления были организованы контрольные учреждения в губерниях.

Указом Александра I от 20 февраля 1809 г. в Государственном казначействе была образована Государственная экспедиция для реви­зии счетов - первое в России самостоятельное учреждение, в обязан­ности которого входило наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства расходов. Государственная экспедиция была наделена статусом единого органа финансового контроля гражданского ведомства. Ее компетенцию составляли: ревизия счетов учреждений гражданского ведомства, финансовый контроль за деятельностью этих учреждений, проверка и ревизия их отчетов. Экспедиция также контролировала все чрезвычай­ные расходы. Кроме того, в ее полномочия входила ревизия всех гу­бернских счетов. Специальным манифестом Александра I на базе этой экспедиции 28 января 1811 г. было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов во главе с государственным кон­тролером, состоявшее из двух департаментов: ревизии счетов по граж­данской части и ревизии счетов по части военной. В 1836 г. это Главное управление было переименовано в Государственный конт­роль, в состав которого вошло три департамента: гражданских, военных и морских отчетов. На эти департаменты было возложено проведение ревизий, а утверждение их - на тогда же учрежденный Совет государственного контроля. Ревизионная деятельность государ­ственного контроля заключалась в рассмотрении генеральных отче­тов министерств и составлении на основании этих отчетов мнений и замечаний о причинах увеличения расходов и уменьшения доходов. Отчеты министерств составлялись следующим образом. В состав губернских присутственных мест входили так называемые контрольные отделения, которые занимались ревизией отчетности этих мест по под­линным книгам и документам. Составленные на основании такой ре­визии отчеты проверялись в соответствующих министерских департа­ментах, после чего каждое министерство составляло своды доходов

и расходов, распределяло их по разрядам и полученные своды отправ­ляло в Государственный контроль. Ревизия Государственного контро­ля заключалась лишь в подсчитывании и сличении цифровых данных.

1.2.2. СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СССР, РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Выполнение функций государственного финансового контроля в СССР было возложено на Министерство финансов СССР. При этом ему были предоставлены широкие права, в том числе:

право ограничивать и приостанавливать финансирование из бюджета учреждений, предприятий и организаций, нарушающих финансовую дисциплину;

право взыскивать с плательщиков своевременно не перечисленные налоговые и неналоговые платежи в бюджет;

право проводить документальные ревизии и обследования финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков.

Такими же функциями финансового контроля обладали министер­ства финансов союзных республик и низовые финансовые органы. Для выполнения этих функций в министерствах финансов существо­вали специальные контрольные органы - контрольно-ревизионные управления (КРУ), которые осуществляли практическую работу с выходом на объекты с целью контроля за соблюдением финансовой дисциплины. Кроме этих звеньев финансового контроля, определен­ные функции в этой области были закреплены за Госбанком СССР и Стройбанком СССР, Комитетом народного контроля ЦК КПСС, различными государственными комитетами, ведомствами и инспек­циями. Наряду с межведомственным контролем действовала развет­вленная система внутриведомственною контроля.

Переход к рыночным отношениям ослабил существовавшую ранее систему централизованного государственного финансового контроля. Политические и экономические отношения, сложившиеся в России за последние годы, потребовали создания развитой сис­темы государственного финансового контроля, способной в условиях децентрализованного управления экономикой обеспечить соблюдение интересов государства и общества в целом. В этой связи в первую очередь усилия государства были направлены на существенную модификацию налоговой системы страны. В частности, были приня­ты меры, направленные на развитие и укрепление налоговой служ­бы. Для обеспечения надлежащего контроля со стороны Правитель­ства РФ за формированием государственных доходов и рациональным их использованием были сохранены и даже расширены функции контрольно-ревизионных органов Минфина России. Органы исполнительной власти субъектов Федерации также стали создавать кон­трольно-ревизионные органы для контроля за находящимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.

Федеральным законом № 4-ФЗ от 18 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» был образован высший орган государ­ственного финансового контроля в России - Счетная палата РФ. Одновременно аналогичные органы стали создаваться на уровне субъектов Федерации. Этим было положено начало созданию в Рос­сии института внешнего государственного финансового контроля. Более того, создан институт независимого аудиторского контроля. Таким образом, построение системы органов финансового контроля в современной России проводилось приблизительно по одной схеме как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

1.3. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РФ

За последнее десятилетие произошли значительные изменения в организации финансового контроля и его содержании.

С одной стороны, в целях укрепления государственного фи­нансового контроля были упразднены органы «народного контро­ля», образованы новые государственные контрольные и надзорные органы; с другой стороны, в условиях формирования рыночных от­ношений возросло значение внутрихозяйственного контроля, контроля со стороны собственников, инвесторов, кредиторов, кроме того, по­явился контроль в новой для России форме - аудиторская деятель­ность, проводимая на основе возмездных договоров независимыми аудиторами.

Однако, несмотря на столь значительные изменения системы финансового контроля, до настоящего времени в России не принят Федеральный закон «О государственном финансовом контроле», который бы определял единые правовые основы, терминологию, за­дачи и порядок проведения государственного финансового контро­ля в РФ. В многочисленных нормативно-правовых актах федераль­ного законодательства и законодательств субъектов Федерации права и обязанности, порядок организации, проведения и оформления ре­зультатов контрольных мероприятий различными органами государ­ственного финансового контроля, как правило, определяются не одинаково.

Правовые основы государственного финансового контроля со­ставляют:

Конституция РФ;

Бюджетный кодекс РФ, разд. IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль»;

Налоговый кодекс РФ, ч. 1, гл. 14 «Налоговый контроль»;

Таможенный кодекс РФ, разд. IV «Таможенный контроль»;

Федеральный закон № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»;

указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты РФ, международные договоры и соглашения, признанные Россией.

В обобщенной форме права и обязанности органов государствен­ного финансового контроля (ГФК) могут быть представлены следу­ющим образом. Органы государственного финансового контроля имеют право:

проводить проверки и ревизии;

получать письменные и устные объяснения от должностных лиц и граждан при проведении контрольных мероприятий;

направлять представления и предписания по результатам проведенной проверки или ревизии органам государственной власти, руководителям проверяемых объектов;

при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний органа государственного финансового контроля, создании препятствий для проведения контрольных мероприятий орган государственного финансового контроля по согласованию с вышестоящим органом государственной власти может принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций проверяемого объекта;

применять санкции, предусмотренные законодательством.

В случае выявления нарушений, за которые предусмотрена уго­ловная ответственность, органы государственного финансового кон­троля обязаны передавать материалы проверки или ревизии в пра­воохранительные органы.

Работники органов государственного финансового контроля на основании служебного удостоверения и предписания на ревизию или проверку имеют право:

беспрепятственного доступа в государственные органы, на предприятия, в учреждения и организации, банки и кредитно-финансовые учреждения, воинские части и подразделения, в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения для получения необходимой информации, если иное не предусмотрено законодательством РФ или государственными международными договорами;

опечатывания касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений имеют право изымать необходимые документы, оставляя у проверяемого лица акт изъятия, копии или описи изъятых документов.

Руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормаль­ные условия труда для работников органов, осуществляющих госу­дарственный финансовый контроль, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое обслуживание и выполнение работ по делопроизводству.

Органы государственного финансового контроля несут ответствен­ность за ущерб, причиненный лицам и их имуществу в результате незаконных решений, действий или бездействия органов финансовою контроля, а также незаконных решений, действий или бездействия их работников при исполнении ими служебных обязанностей.

Работники органов государственного финансового контроля так­же несут предусмотренную законодательством ответственность за дей­ствия или бездействие, ведущие к нарушениям прав и законных интересов проверяемых лиц. Убытки, причиненные в результате не­законных действий органов государственного финансового контроля и их работников, возмещаются на общих основаниях в порядке, пре­дусмотренном законодательством. Убытки, причиненные в результате законных действий, возмещению не подлежат.

Информация о деятельности органов государственного финансо­вого контроля предоставляется средствам массовой информации и публикуется в специализированных изданиях. Информация, связан­ная с сохранением государственной и иной, охраняемой законом тайны, предоставляется органам законодательной и исполнительной власти для закрытого рассмотрения.

1.4. КЛАССИФИКАЦИЯ ВИДОВ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

По своему содержанию контроль и надзор включают проверку и оценку экономических, социальных, политических, идеологических, научно-технических и других направлений развития общества. Финан­совый контроль распространяется на сферу развития экономики го­сударства в целом, экономики регионов и отдельных отраслей, фи­нансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.

Классификация видов финансового контроля приведена на рис. 1.

Уровень контроля подразумевает деление на внешний и внутрен­ний контроль.

Внешний

Государственный контроль осуществляется независимыми государственными органами, внешними по отношению к проверяемому субъекту;

Муниципальный контроль осуществляется независимыми муниципальными органами, внешними по отношению к проверяемому субъекту.

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

Рис. 1. Классификация видов финансового контроля

• Независимый контроль внешними организациями независимыми органами по отношению к проверяемому субъекту по приглашению государственных или муниципальных органов.

Внутренний

• Внутрихозяйственный контроль — осуществляется структурными подразделениями самого проверяемого субъекта.

• Независимый контроль — внешними организациями, независимыми по отношению к проверяемому субъекту по приглашению самого субъекта.

Периодичность

• Предварительный контроль осуществляется перед выполнением хозяйственной операции, чтобы предотвратить нерациональные расходы и бесхозяйственность, незаконные действия и разные потери; всеми органами государственного и хозяйственного управления, а также собственниками.

Оперативный (текущий) контроль осуществляется в процессе выполнения хозяйственных операций. Основной задачей этого контроля является выявление отклонений в процессе выполнения работ с целью принятия необходимых мер по устранению негативных факторов и закреплению положительного опыта.

Последующий (ретроспективный) контроль осуществляется после завершения хозяйственных операций всеми контрольными органами, на которые возложен контроль за экономическими процессами в разных сферах деятельности. Основная задача последующего контроля — проверить правильность и законность хозяйственных операций, совершенных на экономическом субъекте, выявить нарушения и злоупотребления, а также разработать меры по устранению и предотвращению выявленных недостатков. Важнейшими формами последующего контроля являются аудит и ревизия.

Превентивные контрольные проверки осуществляются на стадии предварительного контроля производственной и финансово-хозяйственной деятельности объединений и предприятий. Собственник или делегированное им лицо проверяет оптимальность прогнозов и сбалансированность ресурсами согласно технически обоснованным нормативам. В превентивных проверках хозяйственных операций, отражаемых в системе бухгалтерского учета, особенно ответственна роль главного бухгалтера. Каждая хозяйственная операция, зафиксированная на материальных носителях, подлежит повторной превентивной проверке, которую осуществляет главный бухгалтер или другое, уполномоченное им лицо. Превентивные проверки - наиболее эффективное средство экономического контроля, поскольку они дают возможность предотвратить возникновение недостач, перерасходов и потерь ресурсов в хозяйственной деятельности экономического субъекта.

Полные (комплексные) проверки - способ сплошной проверки всех активов, источников их образования и хозяйственных операций. Полные (комплексные) проверки проводят контролирующие органы, в компетенцию которых входят функции осуществления контроля. Это один из наиболее эффективных способов (но и наиболее трудоемкий) экономического контроля, поскольку дает возможность выявить имеющиеся недостачи, перерасход и потери ресурсов в хозяйственной деятельности экономического субъекта.

Текущие контрольные проверки — средство оперативного систематического контроля конкретных операций хозяйственной деятельности объединений, предприятий. Текущие проверки проводят все контролирующие органы по вопросам, которые входят в их компетенцию. Текущие контрольные проверки являются способом оперативного систематического контроля конкретных операций хозяйственной деятельности, которые не требуют применения сложных методик и выполняются, чтобы предотвратить бесхозяйственность.

• Тематические контрольные проверки — средство периодического оперативного хозяйственного контроля хозяйствующих субъектов за осуществлением однородных хозяйственных операций, например за использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов, обеспечением сохранности имущества. Тематические проверки подобны текущим, но проводятся по более широкому кругу показателей конкретной темы, конкретного участка учета с применением методов экономического анализа, вычислительной техники и привлечением специалистов разного профиля не систематически, а периодически по мере возникновения потребности. Если в процессе текущего обследования применяются в основном методы фактического контроля, то при тематических проверках используются планово-нормативная и внеучетная информация, данные бухгалтерского учета, хрономегражных наблюдений, выборочных инвентаризаций и т.п.

Информационное обеспечение

Документальный контроль состоит в том, чтобы установить сущность и достоверность хозяйственной операции по данным первичной документации, учетных регистров и отчетности, в которых она была отражена в бухгалтерском, внутрихозяйственном и статистическом учете.

Фактический контроль состоит в установлении действительного реального состояния объекта путем подсчета, взвешивания, измерения, лабораторного анализа и т.п. Объектами фактического контроля являются наличные деньги в кассе, основные средства, материальные ценности, готовая продукция, незавершенное производство.

Фактический и документальный контроль взаимосвязаны между собой и дополняют друг друга. Поэтому совместное их применение дает возможность установить действительное состояние объектов, разработать меры по устранению недостатков.

Виды

• Ревизия - система обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности о обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера и иных лиц, на которых возложена ответственность за их осуществление.

• Проверка — единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации.