- •§ 1. Загальна характеристика гарантій прав на землю
- •§ 2. Способи захисту прав на земельні ділянки
- •§ 3. Правове забезпечення відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам
- •§ 4. Умови та порядок відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам
- •§ 5. Причини виникнення, визначення видів та правові засади вирішення земельних спорів
- •§ 6. Органи, що вирішують земельні спори, умови та порядок їх розгляду і вирішення
§ 6. Органи, що вирішують земельні спори, умови та порядок їх розгляду і вирішення
Новий земельний закон дещо змінив систему органів, які мають вирішувати земельні спори. Так, згідно зі ст. 158 ЗК останні вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Причому зазначена норма передбачає певне розмежування компетенції цих органів. Так, виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування та розпорядження земельними ділянками, що знаходяться у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Органи місцевого самоврядування вирішують спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, які знаходяться у власності та користуванні громадян, і додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах. Органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів вирішують спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розташування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів.
При цьому учасники спору не позбавляються права звернення до суду. Так, відповідно до ч. 5 ст. 158 ЗК у разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування або органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів спір вирішується судом. З цього випливає, що досудовий розгляд земельного спору зазначеними органами у межах їх компетенції є обов'язковим. Однак уявляється доцільним прийняття спеціального нормативного акта (хоча б на урядовому рівні), присвяченого розгляду та вирішенню земельних спорів. Детальне врегулювання земельних спорів є нагальною потребою практики сучасного реформування земельних відносин.
Вирішення земельних спорів судами загальної юрисдикції нині є досить поширеним. Згідно з п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ" якщо учасником земельного спору є громадянин, то за заявою зацікавленої особи спір підлягає розгляду судом загальної юрисдикції.
Відповідно до зазначеної постанови такими можуть бути спори: про захист та відновлення порушених прав власників земельних ділянок і землекористувачів, а також про усунення перешкод у користуванні земельними ділянками; про припинення права власності на землю або права користування земельною ділянкою у випадках, передбачених ЗК; про вилучення (викуп) земельних ділянок за клопотаннями підприємств, установ та організацій згідно з рішеннями органів виконавчої влади або місцевого самоврядування; про відшкодування власникам землі та землекористувачам завданих збитків, а також про приведення земельної ділянки у стан, придатний для використання за її основним цільовим призначенням підприємствами, установами та організаціями, що проводили розвідувальні роботи; про вирішення спорів між власниками жилих будинків, розташованих на суміжних земельних ділянках, щодо усунення перешкод у користуванні такими ділянками; про визначення порядку розпорядження земельною ділянкою та її використання громадянами, яким жилий будинок, господарські будівлі та споруди належать на праві спільної (часткової або сумісної) власності; про визнання недійсними договорів купівлі-продажу, дарування, застави, самочинного обміну земельними ділянками землекористувачами, у тому числі орендарями, а також договорів, укладених власниками землі з порушенням встановленого для них порядку або порядку придбання чи відчуження земельних ділянок; про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок, приведення їх у стан, придатний для використання за цільовим призначенням та знесення самовільно зведених на них будинків і споруд; про оскарження рішення органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо земельного спору, з яким заявник не погоджується; про вирішення майнових спорів, пов'язаних із земельними відносинами; про вирішення спорів між суб'єктами права приватної власності на землю або їх спадкоємцями щодо прав на земельну частку, зокрема між садівницькими товариствами та їх членами, між членами такого товариства та членами їх сімей, а також іншими особами з приводу використання наданої члену товариства земельної ділянки та усунення перешкод у цьому.
Безумовно, зазначена постанова Пленуму Верховного Суду України не охоплює увесь перелік земельних спорів, що розглядаються та вирішуються судами загальної юрисдикції. Крім того, у зв'язку з прийняттям нового ЗК наведений перелік потребує істотного перегляду та уточнення. Це пов'язано з тим, що ним передбачена нова категорія земельних спорів, які розглядаються органами судової влади, — спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Ці спори можуть виникати між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування різного рівня. Вони повинні розглядатись та вирішуватись господарськими судами.
Особливості вирішення господарськими судами земельних спорів, що виникають між підприємствами, установами та організаціями як юридичними особами, визначаються ГПК України. У наведеному вище роз'ясненні Президії Вищого арбітражного суду України "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із захистом права державної власності на землю" звертається увага на те, що при розгляді та вирішенні зазначених земельних спорів цим судам треба застосовувати не тільки процесуальні норми, а й норми матеріального права.
Якщо одним з учасників спору є іноземний суб'єкт права або підприємство, що належить іноземним інвесторам, міжнародним організаціям чи об'єднанням, такий спір може розглядатися господарським судом за наявності згоди на це сторін. Це пов'язано з особливостями юрисдикційного статусу іноземних підприємств та допустимістю застосування до них процесуальних норм національного законодавства.
Вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування здійснюється радами відповідно до їх повноважень, що прямо передбачені у земельному законі. Повноваження обласних рад закріплені у ст. 8, Київської та Севастопольської міських рад — у ст. 9, сільських, селищних, міських рад — у ст. 12 ЗК. При цьому згідно з ч. З ст. 158 земельного закону органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, які знаходяться у власності та користуванні громадян, тобто межові спори, спори щодо додержання громадянами правил добросусідства, а також щодо розмежування меж районів у містах.
Треба зазначити, що як межові спори, так і спори, які виникають у зв'язку з відхиленнями від правил добросусідства, є відносно новими видами спорів. Критерії визначення меж земельних ділянок та зміст вимог щодо додержання правил добросусідства передбачені у главі 17 ЗК. Однак відсутність визначення поняття добросусідства значно ускладнює вирішення таких земельних спорів органами місцевого самоврядування. Що стосується спорів щодо розмежування меж районів у містах, то їх вирішення має суто самоврядний зміст.
Вирішення земельних спорів органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів зберігає адміністративні ознаки і здійснюється державними органами. Це визначається самою категорією цих
спорів, до яких віднесені спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, а також розташування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів. Виникнення таких спорів може мати місце, наприклад, у разі відхилення від вимог змісту права земельного сервітуту, передбачених главою 16, або недодержання обмежень прав на землю, встановлених нормами глави 18 ЗК.
Однак зі змісту наведеної норми випливають декілька цікавих обставин. Як відомо, органом центральної виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Держком-зем, а його місцевими органами — відповідні управління в областях та відділи у районах. Проте ст. 15 ЗК, яка присвячена повноваженням центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, не передбачає виконання ним функцій, пов'язаних з вирішенням земельних спорів. А повноваження місцевих органів виконавчої влади у галузі земельних відносин у земельному законі взагалі не визначені. Не передбачені такі функції й для місцевих державних адміністрацій, а отже, й їх делегування регіональним і місцевим органам спеціального управління земельними ресурсами.
Можна було б задовольнитися вказівкою наведеної земельно-правової норми на те, що орган центральної виконавчої влади з питань земельних ресурсів уповноважений вирішувати інші питання у галузі земельних відносин. Проте земельний закон обмежує їх вирішення рамками вимог закону. Не передбачена компетенція зазначеного органу щодо вирішення земельних спорів й у Положенні про Державний комітет України по земельних ресурсах. Теж саме стосується Типових положень про обласне, Київське і Севастопольське міські управління, районний відділ, міське (міст обласного і районного підпорядкування) управління (відділ) земельних ресурсів. Отже, компетенція органів державної виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо вирішення земельних спорів недостатньо врегульована на законодавчому і підзаконному рівнях.
Зі змісту наведеної норми випливає, що органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів вправі вирішувати усі земельні спори щодо меж земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів. Однак за такого всеосяжного охоплення ними зазначеного виду спорів незрозуміле, які ж спори мають вирішувати обласні та районні ради, повноваження яких закріплені у статтях 8 та 10 ЗК. Можна припустити, що органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів розглядають і вирішують земельні спори щодо меж земельних ділянок державної власності, що знаходяться за межами населених пунктів, а обласні та районні ради вправі вирішувати аналогічні межові спори, пов'язані з земельними ділянками комунальної власності. Але це прямо не випливає зі змісту зазначеної норми.
Умови та порядок розгляду і вирішення земельних спорів включають наявність низки передбачених законодавством правових вимог, що визначають правомірність започаткування земельного спору та правомочність участі в його розгляді. До них треба віднести володіння суб'єктивним правом на конкретну земельну ділянку та його реальне порушення, перешкоджання задоволенню необхідних потреб та законних інтересів власника земельної ділянки або землекористувача, наявність предмета земельного спору та встановлення меж правових домагань з боку його сторін, звернення до компетентного органу за захистом порушеного суб'єктивного права тощо. Це може бути виявлене як у процесі підготовки справи до розгляду, так й під час вирішення земельного спору.
Найбільшу складність для органів, що розглядають земельні спори, становлять питання відокремлення справжніх порушень суб'єктивних прав і законних інтересів землевласників і землекористувачів від мнимих, викликаних юридичною необізнаністю. Правові наслідки розгляду таких спорів різні. Адже у першому випадку матиме місце відновлення порушених земельних прав, а в другому — збереження існуючого правового стану. Тому попередня підготовка земельних спорів до розгляду з метою визначення умов правомірності їх порушення і правомочності участі у їх розгляді має важливе значення для правильного та обґрунтованого вирішення таких спорів.
На необхідність досудової підготовки земельних спорів до розгляду звертається увага у постанові Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ". Так, відповідно до п. 24 цієї постанови, зокрема у справах про встановлення порядку користування й розпорядження земельною ділянкою, необхідно витребувати: документи про надання її для будівництва та обслуговування жилого будинку й господарських будівель; план земельної ділянки, відведеної в натурі (на місцевості); правовстановлюючі документи на будинок із зазначенням розміру часток кожного співвласника; угоду чи рішення суду про поділ будинку в натурі або визначення порядку користування ним; угоду про порядок користування земельною ділянкою, якщо вона мала місце. Наведені вимоги щодо попередньої підготовки земельних справ до розгляду залежно від їх змісту, видів та складу учасників є важливими не тільки для органів судової влади, а й для органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів.
Вимоги до умов та порядку вирішення земельних спорів під час їх судового розгляду передбачені у відповідних нормах ЦПК та ГПК. їх судовий розгляд здійснюється певним складом суду та у передбачені строки, а завершується прийняттям відповідного рішення із визначенням порядку набуття ним чинності, його оскарження та виконання з додержанням вимог, що пред'являються до судових рішень.
Дещо інший порядок встановлено земельним законом для вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Так,
згідно зі ст. 159 ЗК земельні спори розглядаються органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів на підставі заяви однієї зі сторін у місячний термін з дня подання заяви. Це відбувається за участю зацікавлених сторін, які повинні бути завчасно повідомлені про час і місце розгляду спору. У разі відсутності однієї зі сторін при першому вирішенні питання та відсутності офіційної згоди на його вирішення розгляд спору переноситься. Повторне відкладання розгляду спору може мати місце лише з поважних причин.
Відповідно до змісту зазначеної норми відсутність однієї зі сторін без поважних причин при повторному розгляді спору не зупиняє його розгляд і прийняття рішення. Рішення передається сторонам у п'ятиденний термін із визначенням порядку його виконання. Оскільки розгляд земельних спорів органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів належить до адміністративного порядку їх вирішення, у процесі їх розгляду, вирішення та виконання можуть застосовуватися відповідні норми КпАП. Під час вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування останні керуються не тільки земельним законом, а й положеннями Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".
Оскільки місцеві ради не є постійно діючими органами, а діють у сесійному режимі, передбаченому ст. 46 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (сесії скликаються у міру необхідності, але не менше одного разу на квартал), додержання місячного строку, встановленого для розгляду ними земельних спорів, є проблематичним. Справді, важко уявити, що сесія ради буде скликана для розгляду земельного спору лише заради додержання встановленого земельним законом строку. З метою додержання зазначеного строку вирішення земельних спорів місцеві ради делегують свої повноваження щодо їх розгляду органам виконавчої влади або виконавчим органам місцевого самоврядування. А затверджуються прийняті цими органами рішення на черговій сесії ради. У цілому це не суперечить статтям 27, 33 і 44 та іншим нормам Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".
Права і обов'язки сторін при розгляді земельних спорів мають важливе значення для їх об'єктивного та обгрунтованого вирішення. Так, згідно зі ст. 160 ЗК сторони, які беруть участь у земельному спорі, мають право ознайомлюватися з матеріалами щодо цього спору, робити з них виписки, брати участь у розгляді спору, подавати документи та інші докази, порушувати клопотання, давати усні й письмові пояснення, заперечувати проти клопотань та доказів іншої сторони, одержувати копію рішення щодо земельного спору і у разі незгоди з цим рішенням оскаржувати його. Під час судового розгляду земельного спору сторони наділені усіма процесуальними правами, передбаченими для учасників судового процесу.
Виконання рішення органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів та органів місцевого самоврядування щодо земельних спорів є кінцевою метою їх розгляду та вирішення. Тому ці органи повинні передбачати вжиття реалістичних заходів щодо виконання рішення вже на стадії його прийняття. Відповідно до ч. 1 ст. 161 ЗК рішення відповідних органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів та органів місцевого самоврядування вступають в силу з моменту їх прийняття. Проте оскарження зазначених рішень у суді призупиняє їх виконання.
Згідно з земельним законом виконання рішення щодо земельних спорів, за положенням земельного закону, здійснюється органом, який його прийняв. Причому виконання рішення не звільняє порушника від відшкодування збитків або втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва внаслідок порушення земельного законодавства. Виконання рішення щодо земельного спору може бути призупинено або його термін може бути продовжений вищестоящим органом чи судом.