2. Роль юридичних служб міністерств та інших органів виконавчої влади у підготовці правового (локального) акта для подання його на державну реєстрацію

З метою впорядкування видання міністерствами, іншими орга­нами державної виконавчої влади нормативних актів, забезпе­чення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, організацій та установ Указом Президента Україні від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 вперше в Україні з 1 січня 1993 встановлено, що нормативні акти, які видаються міністерствами, іншими органами державної виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. Реєстрацію здійсню­ють Міністерство юстиції України та його управління в областях і районах. Тобто державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю здійснює Міністерство юстиції України. Реєстрацію нормативних актів відділів, управлінь, інших служб обласних, Київської та Севас­топольської міських державних адміністрацій, а також місцевих органів господарського управління і контролю здійснюють об­ласні управління юстиції обласної, Київської та Севастопольсь­кої міських державних адміністрацій (крім місцевих органів гос­подарського управління і контролю районів). Реєстрацію норма­тивно-правових актів районних державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів здійснюють районні, рай­онні у містах Києві та Севастополі управління юстиції.

Кабінетом Міністрів України прийнято постанову про запро­вадження Єдиного державного реєстру нормативних актів та здійснення правової інформації України. Метою цієї постанови є уникнення дублювання і паралелізму в сфері правової інфор­мації, забезпечення доступності гласності та відкритості право­вої інформатизації для юридичних і фізичних осіб.

Державний реєстр створено з метою забезпечення єдиних принципів ідентифікації нормативних актів та їх державного об­ліку в межах інформаційного простору України; створення фон­ду та підтримання в контрольному стані нормативних актів, на­дання інформації щодо них; забезпечення в межах, визначених законодавством, доступності, гласності та відкритості правової інформації для користувачів.

До державного реєстру вносяться нормативні акти, видані починаючи з Акта проголошення незалежності України (з 24 сер­пня 1991 р.), і нормативні акти, прийняті з часу утворення Рес­публіки Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів (11— 12 грудня 1917 р.) до прийняття Акта проголошення незалеж­ності України (24 серпня1991 р.), ідо не втратили чинності і не суперечать законодавству України.

До державного реєстру також включаються чинні, опубліко­вані та неопубліковані, в тому числі з обмежувальними грифа­ми, закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативні акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зареє­стровані в Міністерстві юстиції України, а також тимчасові нор­мативні акти зі строком дії один рік і більше та менше одного року в разі наступного його продовження.

Передбачено, що Фондом Державного реєстру мають право користуватися юридичні та фізичні особи. За користування Фон­дом Державного реєстру справляється плата, яка перераховуєть­ся до Державного бюджету.

Державна реєстрація проводиться в порядку, що визначає Кабінет Міністрів України, яким 28 грудня 1992 р. затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарсь­кого управління та контролю, що зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, з наступними змінами та доповненнями. Про реєстрацію нормативних актів Міністерство юстиції України та управління юс­тиції складають реєстри. Такі нормативні акти набувають чин­ності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановле­но пізнішого строку надання їм чинності.

Статтею 56 Закону України від 20 травня 1999 р. № 679-ХIV «Про Національний банк України» передбачено, що державна реєстрація нормативно-правових актів Національного банку Ук­раїни здійснюється в порядку, встановленому Указом Президен­та України від 3 жовтня 1992 р. № 495/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади».

На державну реєстрацію подаються акти, що містять правові норми (правила поведінки), розраховані на невизначене коло осіб, підприємств, установ, організацій і господарств та на неоднора­зове застосування, незалежно від строку їх дії та характеру відо­мостей, що в них містяться, в тому числі з грифами «Для служ­бового користування», «Не для друку», «Таємно», а також прийняті в порядку експерименту.

Державній реєстрації підлягають нормативні акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що зачіпають соціально-економічні, правові, політичні, особисті та інші права, свободи та законні інтереси громадян, проголошені і гарантовані Конституцією України та законами України, встановлюють новий або змінюють, допов­нюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, підприємств, установ, організацій і господарств, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативний акт. Державну реєстрацію здійснюють:

1. нормативно-правових актів міністерств, інших централь­них органів виконавчої влади, органів господарського управлін­ня та контролю — Мін’юст;

2. нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим — Головне управління юстиції Мін’юсту в Автономній Республіці Крим;

3. нормативно-правових актів обласних, Київської та Севас­топольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарсь­кого управління та контролю — обласні, Київське та Севасто­польське міські управління юстиції;

4. нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів — районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції.

Якщо дія нормативного акту, виданого місцевими органами господарського управління та контролю, поширюється на тери­торії інших адміністративно-територіальних одиниць, він реєст­рується в управлінні юстиції за місцем перебування органу, що видав нормативний акт.

На державну реєстрацію не подаються такі акти:

• персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

• дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

• оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

• якими доводяться до відома підприємств і організацій рішен­ня вищих органів;

• спрямовані на організацію виконання рішень вищих органів і власних рішень міністерств, інших органів державної виконав­чої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають правових норм;

• нормативно-технічного характеру (державні стандарти, бу­дівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності).

Нормативний акт на державну реєстрацію подається до реє­струючого органу в п'ятиденний строк після його прийняття у трьох примірниках (оригінал і дві завірені копії).

Нормативний акт, що подається на реєстрацію, повинен відпо­відати вимогам законодавства про мови та іншим актам законо­давства, узгоджуватися з раніше прийнятими актами і бути вик­ладеним згідно з правописом.

Разом з нормативними актами до реєструючого органу пода­ються обґрунтування підстав для видання нормативного акта чи окремих його норм; відомості про чинні акти з цього питання;: інформація про строки приведення їх у відповідність з нормативним актом, поданим на державну реєстрацію, а також про акти, що втрачають чинність у зв'язку з прийняттям цього акта; відомості про офіційне погодження акта із зацікавленими органами незалежно від того, чи є таке погодження обов'язковим і згідно з законодавством.

Посадові особи, які порушили законодавство про державну реєстрацію нормативних актів, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством України.

Державна реєстрація нормативного акта проводиться протягом 10, а якщо акт має великий обсяг — 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до реєструючого органу.

У разі потреби (необхідність проведення аналізу нормативно­го акта із залученням експертів, вивчення значної кількості актів чинного законодавства тощо) ці строки можуть бути продовжені керівником реєструючого органу, але не більше як на 10 робочих днів, про що повідомляється орган, який надіслав нормативний акт на реєстрацію. Нормативний акт після висловлених реєструючим органом зауважень на прохання органу, що його видав, може бути повернутий на доопрацювання. Строк доопрацюван­ня визначається реєструючим органом за погодженням з органом, що подав акт.

Якщо нормативний акт відповідає вимогам названого Поло­ження, реєструючий орган на оригіналі акта робить напис за встановленим зразком про дату державної реєстрації і номер акта за державним реєстром.

У державній реєстрації може бути відмовлено, якщо норма­тивний акт:

• не відповідає Конституції України;

• видано з порушенням чинного законодавства; якщо цей акт порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи та законні інтереси громадян, підприємства, установи, організації або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки;

• виходить за межі компетенції органу, що його видав;

• не відповідає законодавству про мови;

• суперечить установленому порядку ведення діловодства;

• не узгоджено із заінтересованими органами, якщо таке уз­годження відповідно до чинного законодавства є обов'язковим;

• викладено з порушенням правил правопису;

• не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Орган, якому відмовлено у державній реєстрації нормативно­го акта, має право оскаржити рішення Міністерства юстиції Ук­раїни до Кабінету Міністрів України, а рішення управління юс­тиції — до Міністерства юстиції України в 10-денний строк з дня отримання рішення про відмову в державній реєстрації нор­мативного акта.

При розсиланні і опублікуванні нормативного акта посилан­ня на номер і дату державної реєстрації є обов'язковим.

Зміни та доповнення також підлягають реєстрації.

Міністерству юстиції України та управлінням юстиції надано право перевіряти в органах державної виконавчої влади і госпо­дарського управління та контролю питання про державну реєст­рацію нормативних актів, вносити пропозиції про усунення ви­явлених порушень і недоліків та притягнення винних осіб до відповідальності.

Юридична служба міністерства, іншого органу, який видає акт, надає необхідну правову допомогу структурним підрозділам з питань, що виникають при підготовці проекту нормативного акта. Вона за дорученням керівництва міністерства, іншого орга­ну, який видає акт, безпосередньо бере участь у розробці проек­ту з питань, що входять до її компетенції.

Юридична служба міністерства, іншого органу, який видає акт, визначає з урахуванням Рекомендацій з питань підготовки, по­дання на державну реєстрацію, юридичного обліку та зберігання нормативних актів міністерств, інших органів державної виконав­чої влади, органів господарського управління та контролю, чи підлягає нормативний акт державній реєстрації, вносить керівни­ку пропозиції щодо його подання до реєструючого органу.

Крім того, актами, які регулюють питання порядку державної реєстрації, також вимагається на зворотній стороні останнього аркуша першого примірника нормативно-правового акта, що подається на державну реєстрацію, віза працівника юридичної служби, з котрим погоджено проект нормативно-правового акта, або на окремому аркуші, де проставлені візи про погодження проекту зі структурними підрозділами апарату органу, що видає акт, або з іншими відповідними органами, з якими нормативний акт погоджено.

Спеціалісти юридичних служб повинні стежити, щоб норма­тивно-правові акти, які підлягають державній реєстрації, також відповідали вимогам щодо оформлення документів, передбаче­ним Примірною інструкцією з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автоном­ної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовт­ня 1997 р._, № 1153, з наступними змінами та доповненнями.

Зокрема, слід звертати увагу на те, що до складу реквізиту «Підпис» входить найменування посади особи, що підписує до­кумент (повне, якщо документ оформлений не на бланку, ско­рочене — на документі, оформленому на бланку), особистий підпис та його розшифровка.

При підписанні документа декількома особами їх підписи розміщують один під одним у послідовності відповідно до поса­ди, яку обіймають. При підписанні документа декількома особа­ми рівнозначних посад їх підписи розміщують на одному рівні.

При засвідченні вірності копії нормативних актів (документів) нижче реквізиту «Підпис» роблять надпис «Згідно», зазначають найменування посади особи, яка засвідчила копію, її особистий] підпис, його розшифровку та дату засвідчення.

Відповідно до названих Рекомендацій в такому порядку проводиться також підготовка змін і доповнень, що вносяться до нормативних актів, які пройшли державну реєстрацію.

Отже, доцільно ще раз наголосити на тому, що відповідно до вимог п. 8, пп.3, абз. 3 Загального положення про юридичну службу видання наказу, іншого нормативного акта, а також подання проекту акта законодавства відповідному органу для вирішення питання щодо його прийняття чи узгодження без попереднього розгляду юридичною службою не допускаються.

Проте юридична практика та матеріали перевірки органів прокуратури свідчать про те, що міністерства і відомства та відповідні виконавчі органи облдержадміністрацій нерідко приймають нормативні акти з порушенням чинного законодавства України і незаконно надсилають їх до виконання на місця телеграмами, листами, рекомендаціями без реєстрації в Міністерстві юстиції України або Міністерстві юстиції в Автономній Республіці Крим, управліннях юстиції в областях, районах, районах у містах міських управліннях (міст обласного значення). Причиною цього є те, що працівники таких органів, які видають нормативні акти, недостатньо обізнані з чинним законодавством про державну реєстрацію та правилами нормотворчої роботи з підготов­ки проектів актів. Не встановлено порядок підготовки і подачі актів на державну реєстрацію; не визначені відповідальні за цю справу посадові особи; порушується порядок ведення діловод­ства та правопису. Значна кількість нормативних актів прий­мається органами центральної та місцевої виконавчої влади з порушенням наданої їм компетенції, не узгоджується з зацікав­леними органами. Окремі управління та відділи обласних дер­жавних адміністрацій приймають нормативні акти на виконання наказів вищих органів, які не зареєстровані у Міністерстві юс­тиції України. Нерідко допускаються порушення законодавства про мови (нормативні акти або додатки до них видавалися ро­сійською мовою).

Наявність подібних порушень і недоліків пояснюється відсут­ністю юридичної служби у ряді міністерств, управлінь і відділів облдержадміністрацій та низькою кваліфікацією працівників юридичних підрозділів, які не підтримують у контрольному стані законодавчі та нормативні акти, не проводять роботи з приве­дення відомчих (локальних) нормативних актів у відповідність до чинного законодавства.

У зв'язку з цим Кабінет Міністрів України пунктом 1 поста­нови від 14 грудня 2001 р. № 1693 «Про вдосконалення правової роботи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади» зобов'язав дані органи здійснювати в межах своєї компе­тенції постійний перегляд нормативи о-правових актів з метою приведення їх у відповідність з Конституцією та законами Ук­раїни, іншими актами законодавства, усунення множинності, скасування застарілих актів і таких, що не відповідають новим умовам соціально-економічного розвитку України; забезпечити обов'язкове узгодження з юридичною службою проектів норма­тивно-правових актів, відповідальним за розроблення яких є центральний орган виконавчої влади.

Адже якщо спеціаліст юридичної служби не вніс письмових пропозицій щодо приведення у відповідність до законодавства проектів локальних актів, які суперечать чинному законодавству, Що призвело до негативних економічних наслідків, порушення прав і законних інтересів працівників, він понесе відповідальність у встановленому законодавством порядку.