2.2. Анализ и оценка полноты поступлений неналоговых и других платежей республиканского бюджета

 

Неналоговые поступления республиканского бюджета в 2007 году исполнены на 129,3% от уточненного плана и составили 170,4 млрд. тенге, превысив утвержденный показатель в 4,2 раза, а показатель 2006 года – в 3,5 раза. В результате доля неналоговых поступлений в доходах республиканского бюджета увеличилась с 2,6% в 2006 году до 7,7% в 2007 году. При этом в отчетном году преобладала доля прочих неналоговых поступлений (57,3%) и доходов от государственной собственности (36,3%). Штрафы, пени, санкции, взыскания, налагаемые государственными учреждениями, финансируемыми из государственного бюджета, а также содержащимися и финансируемыми из бюджета (сметы расходов) Национального Банка Республики Казахстан, составили 7,7 млрд. тенге, или 4,5% от суммы неналоговых поступлений (Приложение 3).

Структурный анализ неналоговых поступлений показывает, что вследствие недостатков планирования по некоторым спецификам складывалось перевыполнение назначенного показателя в два и более раза. Так, исполнение по дивидендам на госпакеты акций, находящихся в государственной собственности, составило 29,5 млрд. тенге, или в 2,1 раза больше уточненного назначения, соответственно по арендной плате за пользование военными полигонами – 7,0 млрд. тенге (2,3 раза), по вознаграждениям (интересам) по бюджетным кредитам, выданным из республиканского бюджета за счет средств правительственных внешних займов местным исполнительным органам областей, городов республиканского значения – 329,1 млн. тенге (2,1 раза), по средствам, полученным от природопользователей по искам о возмещении вреда, средствам от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой продукции – 1,7 млрд. тенге (2,6 раза).

Кроме того, в отчетном году было допущено занижение прогнозных показателей, что подтверждается незапланированным поступлением дивидендов от ряда акционерных обществ. В частности, только от компании «ENRC PLС» поступление дивидендов на момент проведения IPO (публичного размещения акций) по законодательству Великобритании составило 15,0 млрд. тенге, однако по данной компании в отчетном году выплата дивидендов не была запланирована.

В целом, как показывают результаты анализа, выплаты дивидендов в бюджет осуществлены 38 (из 119) акционерными обществами, или только 32% от общего их количества. При этом 32-мя акционерными обществами не произведены выплаты дивидендов в бюджет в связи с допущенными убытками на общую сумму 9,0 млрд. тенге. 27 акционерных обществ находятся на стадии ликвидации, проходят процедуру банкротства и не функционируют.

Необходимо отметить, что только четыре акционерных общества обеспечили почти 99% поступлений дивидендов на госпакет акций в доход бюджета, в том числе компания «ENRC PLС» - 15,0 млрд. тенге, АО «Казахстанский холдинг по управлению государственными активами «Самрук» - 6,4 млрд. тенге, АО «Соколовско-Сарбайское горно-обогатительное производственное объединение» - 4,3 млрд. тенге (по итогам за 2005 год) и АО «Транснациональная компания «Казхром» - 3,3 млрд. тенге (по итогам за 2005 год), всего – 29,0 млрд. тенге.

Вновь образованными государственными холдингами перечисление дивидендов производилось не в полном объеме, а отдельными, в связи с убыточной деятельностью, не производилось совсем.

Так, АО «Холдинг «Самрук» необоснованно оставлены полученные дивиденды от трех национальных компаний в размере 3,8 млрд. тенге (см. стр. 111-113 Отчета). АО «Фонд устойчивого развития «Казына» дивиденды в бюджет не направляло в связи с убытками за 2006 год в размере 4,6 млрд. тенге.

Допускаются факты неперечисления дивидендов в республиканский бюджет по вине государственных органов, осуществляющих права владения и пользования госпакетами акций акционерных обществ, в связи с несвоевременно принятым решением по распределению чистого дохода данными госорганами, выступающими единственными акционерами. По оценке Счетного комитета, вследствие этого, потери бюджета в отчетном году составили 694,5 млн. тенге.

Так, от АО «НАК «Казатомпром» в течение 2002-2005 годов не поступали в бюджет дивиденды на государственный пакет акций, хотя за эти годы данным обществом получен чистый доход на общую сумму 7,1 млрд. тенге. Согласно Плану развития АО «НАК «Казатомпром» на 2007-2009 годы, утвержденному постановлением Правительства от 16 ноября 2007 года № 1091, предусмотрена выплата дивидендов на государственный пакет акций в 2007 году по итогам 2006 года в размере 390,7 млн. тенге. Однако, согласно приказу министра энергетики и минеральных ресурсов от 28 декабря 2007 года, от полученного чистого дохода за 2006 год на сумму 47,2 млрд. тенге перечисление дивидендов в бюджет произведено только в январе 2008 года в размере 390,7 млн. тенге, что составляет лишь 0,8% от чистого дохода компании.

Национальным космическим агентством, являющимся единственным акционером АО «НК «Қазақстан Ғарыш Сапары», приказ о распределении полученного за 2006 год чистого дохода данного общества на сумму 155,2 млн. тенге принят только 14 марта 2008 года, вследствие этого в бюджет 2007 года недопоступило 77,6 млн. тенге.

Аналогично, Министерством образования и науки, являющимся единственным акционером АО «Центр международных программ», до настоящего времени не приняты меры по распределению чистого дохода общества за 2006 год в размере 343,4 млн. тенге, в связи с чем потери бюджета составили 171,7 млн. тенге.

Министерством обороны только после проверки Счетного комитета был принят приказ о распределении чистого дохода АО «Казахстан ГИС Центр» и перечислении дивидендов на госпакет акций на сумму 7,5 млн. тенге в доход республиканского бюджета.

Поступление части чистого дохода республиканских государственных предприятий составило 1 717,0 млн. тенге, или 114,3% от уточненного годового назначения.

Проведенный анализ показывает, что по итогам 2006 года 30 республиканских государственных предприятий (20% от общего количества) допустили убытки на общую сумму 1 085,0 млн. тенге, в том числе РГП «Канал им. Каныша Сатпаева» - на сумму 431,0 млн. тенге, 61 предприятие (41%) не выполнило прогнозный показатель по чистому доходу на общую сумму 277,0 млн. тенге и 11 предприятий имели задолженность на сумму 13,2 млн. тенге.

Увеличение неналоговых поступлений в республиканский бюджет связано с тринадцатикратным по сравнению с 2006 годом ростом прочих незапланированных сборов и платежей, которые за отчетный год составили 97,7 млрд. тенге, из них только 57,9 млрд. тенге за легализацию имущества. При этом, в утвержденном бюджете показатель по сбору за легализацию имущества не прогнозировался, а был установлен лишь после уточнения республиканского бюджета в октябре 2007 на сумму 57 676,2 млн. тенге, а выполнение по данному виду сбора на 1 января 2008 года составило 57 866,1 млн. тенге, или 100,3 процента.

В разрезе кодов бюджетной классификации прогнозные показатели исполнены по всем платежам, однако за 2007 год в республиканский бюджет поступило 4,5 млрд. тенге незапланированных неналоговых платежей, что свидетельствует о недостатках планирования доходной части бюджета.

Контролем Счетного комитета, проведенным в Комитете по защите конкуренции Министерства индустрии и торговли (далее – Комитет) по вопросу полноты и своевременности перечисления в республиканский бюджет доходов, полученных в результате нарушения антимонопольного законодательства, установлена неотработанность механизма исчисления, уплаты и контроля за поступлением вышеуказанного дохода в бюджет.

Так, в 2005 году Комитетом выявлены три нарушения антимонопольного законодательства в АО «Локомотив», в их числе повышение цен на услуги без согласования с антимонопольным органом. Во всех трех случаях работниками Комитета составлены протоколы об административных правонарушениях на общую сумму 22,9 млрд. тенге с нарушением норм, предусмотренных в статье 638 Кодекса об административных правонарушениях. При этом, постановлением Специального межрайонного административного суда города Астаны прекращены дела об административном правонарушении в отношении АО «Локомотив», в связи с истечением двухмесячного срока привлечения к административной ответственности.

Суд города Астаны при рассмотрении дел по искам к Комитету товариществ с ограниченной ответственностью «Жанармай Торг», «Кызылорда Мунай Сервис», «Восток Мунай ЛТД», «Эль-Мунай», «Мунай Сауда Ойл», «Петролиум Кантри» и «Карнефтехим» установил, что, подлежащий к взысканию в республиканский бюджет доход, полученный в результате недобросовестной конкуренции вышеуказанных семи предприятий, составил 7,4 млрд. тенге. Комитетом письмом от 28 октября 2005 года для принудительного исполнения в адрес администраторов судов по Карагандинской, Южно-Казахстанской, Кызылординской, Алматинской, Жамбылской, Восточно-Казахстанской областям и городу Астана направлены исполнительные листы. Данными администраторами судов, в связи с невозможностью взыскания сумм доходов с вышеуказанных предприятий, из-за отсутствия на их счетах денежных и основных средств на балансе, материалы исполнительного производства возвращены в Комитет.

Комитетом за 2006 год было вынесено 5 постановлений о наложении административного штрафа и 57 предписаний об устранении нарушений антимонопольного законодательства. Из них: 7 предписаний за недобросовестную конкуренцию, 8 – за нарушение условий договора, 4 – за нарушение порядка ценообразования и 38 – за иные нарушения антимонопольного законодательства. По результатам выявленных нарушений в государственный бюджет перечислено всего лишь 6,2 млн. тенге, в том числе в республиканский бюджет – 3,8 млн. тенге.

Приведенные факты свидетельствуют о том, что Комитет и его территориальные подразделения не обеспечивают полное и своевременное поступление дохода в республиканский бюджет, полученного субъектами рынка в результате недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности.

Контролем Счетного комитета установлено, что, в нарушение постановления Правительства от 10 декабря 2002 года «О нормативах распределения чистого дохода государственных предприятий на праве хозяйственного ведения», РГП «Национальный центр по комплексной переработке минерального сырья Республики Казахстан» Министерства индустрии и торговли по итогам 2006 года от полученного чистого дохода в размере 29,6 млн. тенге не перечислено в бюджет 3,8 млн. тенге. Возмещение в бюджет произведено вышеуказанными РГП только после проверки Счетного комитета в марте 2008 года.

Контролем Счетного комитета в ГУ «Восточно-Казахстанский территориальный комитет государственного имущества и приватизации» установлено, что начисление и взимание арендной платы и размеров применяемых коэффициентов по передаче в имущественный найм объектов республиканской собственности производилось по заниженным расчетным ставкам, в результате потери республиканского бюджета за 2006 – 2007 годы составили 4,1 млн. тенге. Аналогичные факты имели место и в Алматинской, Актюбинской областях и городе Алматы.

Утверждение расчетных ставок арендной платы и размеров коэффициентов для территориального комитета осуществлено Комитетом государственного имущества и приватизации Министерства финансов только по рекомендации Счетного комитета в октябре 2007 года, с вводом их в  действие с 1 января 2008 года, т.е. соответствующие изменения не вносились в течение 4 лет.

Проведенный анализ полноты и своевременности поступления налоговых, неналоговых и других платежей республиканского бюджета за 2007 год показывает, что доходы бюджета в целом выполнены. Вместе с тем, недостатки в обоснованности планирования и качестве исполнения доходной части бюджета в течение финансового года сказались на мобилизации всех имеющихся источников доходов бюджета. Кроме того, по оценке Счетного комитета, реализация налоговой политики, включая применяемые уполномоченными органами меры налогового регулирования, не в полной мере способствовала диверсификации экономики и повышению деловой активности отечественных товаропроизводителей.

 

2.3. Анализ состояния налогового администрирования на основе результатов контрольных мероприятий

 

Счетным комитетом в отчетном периоде в рамках закрепленных Бюджетным кодексом полномочий в части осуществления контроля за деятельностью государственных органов и организаций всех форм собственности по обеспечению полноты и своевременности поступлений в республиканский бюджет, а также за возвратом сумм поступлений из республиканского бюджета проведен ряд контрольных мероприятий по оценке состояния налогового администрирования в республике. Общая сумма выявленных нарушений по доходам составила 6,1 млрд. тенге.

По оценке Счетного комитета, из-за отсутствия проводимой на системной основе комплексной оценки эффективности применяемых мер налогового администрирования в 2007 году, как и в предыдущие годы, не была обеспечена максимальная мобилизация доходов бюджета за счет расширения налогооблагаемой базы, в том числе перспективного – через стимулирование производства и реализации товаров с высокой добавленной стоимостью. Также не в полной мере были решены вопросы упрощения механизма администрирования и повышения результативности деятельности налоговых органов.

В частности, Счетным комитетом установлено, что, вследствие недостатков работы налоговых органов и отсутствия их взаимодействия с уполномоченным органом – Министерством энергетики и минеральных ресурсов, не поступили в доход республиканского бюджета в виде бонусов за право осуществления деятельности по недропользованию по 51 контракту 12,6 млрд. тенге, срок уплаты которых истек в 2006 году. При этом, налоговыми органами не применены штрафные санкции к недропользователям, не оплатившим суммы бонусов за право осуществления деятельности по недропользованию. В целом, из-за отсутствия взаимодействия между налоговыми органами и уполномоченным органом, из 107-и заключенных контрактов по недропользованию за 2005-2007 годы фактически только по 56 контрактам недропользователями были перечислены минимальные размеры подписного бонуса в республиканский бюджет в размере 25,8 млрд. тенге.

Также в отчетном году во исполнение постановления Счетного комитета, принятого по итогам контроля в АО «Эйр Астана» по вопросам исчисления, полноты и своевременности поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет, налоговыми органами дополнительно взыскано в доход республиканского бюджета более 1,2 млрд. тенге.

Не проводится на должном уровне работа по оценке целесообразности действующих налогов и других обязательных платежей в бюджет, а также предоставляемых налоговых льгот и преференций. В целом, в республике действуют 11 видов налогов, 13 видов сборов, 10 видов плат и 4 вида таможенных платежей, а также государственная пошлина. В частности, ежегодные поступления за использование особо охраняемых природных территорий, также как и затраты по его сбору, составляют 25-30 млн. тенге, что свидетельствует об экономической нецелесообразности данного платежа. Аналогичная ситуация складывается и по сборам за проезд грузового транспорта.

Общая сумма предоставленных льгот по таможенным платежам, налогам, а также по НДС, уплаченному методом зачета и отсрочки, в 2007 году составила 586,5 млрд. тенге, или 36,0% от суммы налоговых поступлений республиканского бюджета. Сумма возмещения НДС из республиканского бюджета по нулевой ставке составила 184,4 млрд. тенге, из них более 70,0% получены хозяйствующими субъектами, экспортирующими сырье. Кроме того, с января 2007 года по нулевой ставке НДС стал облагаться оборот по реализации товаров собственного производства, реализуемых налогоплательщикам, осуществляющим на территории Республики Казахстан деятельность в рамках контракта на недропользование. При этом перечень налогоплательщиков определяется Правительством.

Установлены факты нарушений налогового законодательства в специальных экономических зонах при проведении налоговых проверок, что свидетельствует о недостаточном налоговом администрировании этих зон. Так, вследствие некачественной проверки Налогового комитета Министерства финансов, нерезидентом – Астанинским филиалом фирмы «Kruger Hoch-& Tiefbau GmbH», в нарушение налогового законодательства, применена пониженная ставка налога на чистый доход. В результате, в республиканский бюджет не поступило 2,8 млн. тенге, которые были восстановлены в ходе проведенного Счетным комитетом контроля за деятельностью Налогового комитета «Астана - жана кала».

Налоговым комитетом из-за недостатков в работе по досудебному регулированию налоговых споров принято необоснованное решение по жалобе «Kruger Hoch-& Tiefbau GmbH» об отмене уведомления в части начисленной суммы налога на чистый доход на сумму 0,1 млн. тенге. Кроме того, вследствие недостатков камерального контроля со стороны налогового органа этой же компанией допущено неправомерное применение положений международного договора, повлекшее неполную уплату налога на чистый доход в республиканский бюджет в размере 2,3 млн. тенге, которые также были восстановлены в ходе проведенного Счетным комитетом контроля.

Установлено несвоевременное представление отдельными налогоплательщиками, зарегистрированными в Налоговом комитете «Астана - жана кала», налоговой отчетности по НДС, по которым налоговым органом не применены меры административного взыскания в виде штрафа на сумму 0,5 млн. тенге. При контроле за порядком ведения лицевых счетов налогоплательщиков, Счетным комитетом установлен факт завышения налогового обязательства налогоплательщика по уплате КПН на 1,1 млн. тенге, что свидетельствует об отсутствии надлежащего контроля со стороны налогового органа за учетом исчисленных (начисленных) сумм налогов и других обязательных платежей в бюджет.

По оценке Счетного комитета, недостаточно эффективными являются меры налогового администрирования Межрегиональных налоговых органов. Так, Межрегиональным налоговым комитетом № 1 Налогового комитета (далее - МРНК) за 2004-2007 годы доначислены налоги, сборы и другие обязательные платежи, пенсионные взносы в НПФ, а также штрафы и пени на сумму более 144,0 млрд. тенге, из них взыскано только 2,5 процента.

За отчетный период из 25 рассмотренных дел по обжалованию результатов налоговых проверок, по итогам которых общая сумма доначислений составила 15,2 млрд. тенге, во всех случаях приняты судебные решения в пользу налогоплательщиков. В общей сумме «проигранных» дел по всем налоговым органам республики, доля МРНК составила в 2006 году 60,2% (отменено на 22,0 млрд. тенге), в 2007 году – 73,6% (отменено на 25,7 млрд. тенге).

В 2006 году в Налоговом комитете создан специализированный отдел, который выполняет функции МРНК, в результате выделенные в 2007 году на содержание его аппарата средства на сумму 50,7 млн. тенге, использованы неэффективно.

При проведении контроля налоговых органов Южно-Казахстанской области выявлены факты нарушений порядка постановки и снятия с учета предприятий, низкого уровня работы по проведению камерального контроля налоговой отчетности плательщиков и актуализации лицевых счетов налогоплательщиков. Так, за проверенный период поставлен и снят с регистрационного учета в Налоговом комитете «Оңтүстік» без каких-либо оснований в ИНИС РК 41 налогоплательщик, из которых 26 присвоены и выданы свидетельства налогоплательщика с РНН, начинающимся с кода НК «Оңтүстік». Не применялись меры административного воздействия к налогоплательщикам, допускающим нарушения срока постановки на налоговый учет.

Не на должном уровне организована работа по обеспечению прозрачности работы налоговых органов. Не соответствует требованиям пользователей программного обеспечения также качество работы информационных систем налоговых органов и предоставление налоговой отчетности в электронном виде, а именно возникающие в системе сбои, несвоевременная доставка и обновление базы, частые перегрузки каналов обработки отчетности, что в совокупности снижает уровень налогового администрирования в этом направлении.

В целом, динамика основных показателей, на основе которых может быть оценена эффективность мер налогового администрирования, выглядит следующим образом. Удельный вес взысканных сумм от дополнительно начисленных налоговых платежей со штрафными санкциями и обязательных пенсионных взносов по результатам налоговых проверок снизился с 16,7% в 2006 году до 9,5% в 2007 году. Так, в 2007 году доначислено платежей в бюджет и накопительные пенсионные фонды на сумму 589,8 млрд. тенге, взыскано всего 56,3 млрд. тенге.

Сумма обжалуемых результатов за 2007 год составила 455,8 млрд. тенге и по сравнению с 2006 годом увеличилась в 11 раз. Основные суммы, находящиеся на обжаловании, приходятся на АО «Митал Стил Темиртау» - 226,4 млрд. тенге, АО «ПетроКазахстанКумколь» - 57,6 млрд. тенге, филиал «Аджип Казахстан Норт Каспиан» - 112,5 млрд. тенге.

Анализ качества исполнения доходной части бюджета показывает, что ее исполнение в определенной мере обеспечено ростом цен на сырье, импорта и внеплановых поступлений. Данная тенденция наблюдается ежегодно, что позволяет планировать и утверждать «ненапряженный» план по налогам, сборам и другим платежам в бюджет. В частности, по Налоговому комитету города Алматы утвержденные показатели по доходам в 2006 году корректировались 9 раз на общую сумму 195,2 млрд. тенге, в 2007 году – 12 раз на 57,4 млрд. тенге, что свидетельствует о недостатках в определении налогооблагаемой базы. Сложившаяся ситуация с налоговым администрированием негативным образом сказалась на рейтинге республики в Индексе глобальной конкурентоспособности Отчета Всемирного экономического форума, опубликованном 31 октября 2007 года. Согласно Отчету, по индикатору «Степень и эффективность налогообложения» в 2007 году республика «спустилась» на 4 позиции и находится на 81-м месте, по новому индикатору «Общая налоговая нагрузка» страна находится на 61-м месте.