3.3. Анализ представленных государственных гарантий, поручительств и оценка параметров государственного долга

 

В 2007 году государственный и гарантированный государством долг по сравнению с 2006 годом уменьшился на 236,9 млрд. тенге, или на 19,4%, и составил 983,7 млрд. тенге. При этом долг Правительства увеличился на 77,4 млрд. тенге, или на 12,8%, и составил 683,9 млрд. тенге, долг Национального Банка уменьшился на 304,2 млрд. тенге, или в 2,3 раза. Гарантированный государством долг в 2007 году составил 65,7 млрд. тенге и по сравнению с 2006 годом уменьшился на 11,9%, расходы на обслуживание правительственного долга составили 33,7 млрд. тенге.

Правительством была разработана Концепция управления государственным и внешним долгами, усилена работа по совершенствованию системы управления долгами. Вместе с тем, в 2007 году валовый внешний долг республики по сравнению с 2006 годом увеличился на 30,2% и составил более 96,4 млрд. долларов США. В связи с этим, с учетом сложившейся ситуации на мировом финансовом рынке целесообразно усилить системную работу в области управления валовым внешним долгом страны.

Правительство в 2007 году увеличило расходы на погашение и обслуживание правительственного внешнего долга из средств республиканского бюджета, которые составили 69,0 млрд. тенге, из них на погашение основного долга - 60,9 млрд. тенге, на погашение процентов и прочих платежей по ним - 8,1 млрд. тенге. В том числе в 2007 году погашены евроноты на сумму 350,0 млн. долларов США, расходы по которым составили 43,9 млрд. тенге, за счет остатков свободных средств на конец 2006 года досрочно погашены четыре иностранных займа на сумму 13,8 млрд. тенге.

Погашение внешнего долга осуществлялось в основном путем рефинансирования за счет выпуска и размещения государственных ценных бумаг (далее – ГЦБ) на внутреннем рынке. Общая сумма ГЦБ в обращении в 2007 году составила 511,7 млрд. тенге, или 74,8% от правительственного долга.

Правительством на выполнение обязательств по государственным гарантиям в 2007 году предусматривались средства из республиканского бюджета в размере 3,5 млрд. тенге, фактическое исполнение составило 3,4 млрд. тенге, или 97,3 процента. Остаток неиспользованных средств сложился вследствие изменения кросс-курсов иностранных валют, плавающих процентных ставок.

В республике в настоящее время функционирует ряд высокорентабельных компаний, привлекавших под гарантию государства внешние займы в 90-е годы прошлого века, но из-за финансовых потерь обратившихся в Правительство за помощью по рефинансированию их долгов. В связи с высокими рисками по возникновению дефолта, Правительство в 2001-2002 годы рефинансировало долги данных компаний перед иностранными кредиторами и на сегодняшний день за счет средств республиканского бюджета выплачивается большая часть их долгов.

Результаты контрольно-аналитической работы Счетного комитета показали, что чистый доход за последние четыре года АО «СКТП «Айт-Отель» в среднем ежегодно составлял 740,7 млн. тенге, или около 6,1 млн. долларов США, который распределялся среди акционеров компании, тогда как за этот же период государство выплачивало за них финансовые средства в среднем ежегодно на сумму 576,0 млн. тенге, или 4,8 млн. долларов США.

Аналогичная картина наблюдается по АО «КАСП «Рахат», которое последние три года ежегодно получало чистую прибыль в среднем в размере 815,0 млн. тенге, или около 6,7 млн. долларов США (только за первое полугодие 2007 года 706,7 млн. тенге, или 5,9 млн. долларов США), что сопоставимо с ежегодными суммами бюджетных средств, направляемых на погашение их долга перед иностранными кредиторами.

В связи с этим, Правительству целесообразно пересмотреть условия предоставления государственных гарантий по отдельным организациям с увеличением суммы возврата по обязательствам в бюджет и сокращением расходов республиканского бюджета на выполнение этих обязательств.

В 2007 год лимит государственной гарантии установлен в размере 11,7 млрд. тенге, лимит по поручительствам - 35,1 млрд. тенге, но государственные гарантии и поручительства государства не предоставлялись.

Вместе с тем, Правительством, в нарушение Бюджетного кодекса, не разработан ряд нормативных документов, касающихся механизма применения поручительства государства. Так, не разработаны и не утверждены предусмотренные Бюджетным кодексом порядки ведения мониторинга обязательств по поручительству государства, определения стоимости объектов концессии, а также контроля за использованием средств займа, привлекаемого под поручительство государства. Вследствие этого, Правительством не ведется анализ, оценка, выявление и управление рисками по поручительству, контроль целевого и эффективного использования средств по поручительствам государства, что снижает возможность принятия превентивных мер по недопущению и минимизации рисков, своевременному устранению недостатков. Все это актуализирует вопрос наступления досрочных обязательств государства на общую сумму 37,1 млрд. тенге и в целом отрицательно сказывается на эффективности управления долгом страны.

Министерство финансов, в целях управления рисками правительственного заимствования и поддержки пенсионной системы, без предварительной экономической экспертизы, проведения средне и долгосрочных расчетов в 2005-2006 годы подписало соглашения с международными финансовыми структурами «Merrill Lynch International» и «JP Morgan Chase Bank» (далее - Контрагенты) по хеджированию правительственных займов на общую сумму 200,0 млн. долларов США, или 26,6 млрд. тенге по ставке Libor+0,5 процентов. Вместе с тем, процедуры по применению сделки хеджирования не были предусмотрены в Бюджетном кодексе.

В результате данной сделки, сальдо по встречным потокам оказалось отрицательным для республиканского бюджета, фактические выплаты из бюджета за 2006-2007 годы превысили поступления от контрагентов на 2,8 млрд. тенге, что компенсировало только 50,6% расходов республиканского бюджета. Кроме того, «JP Morgan Chase Bank», который должен размещать свои облигации в накопительных пенсионных фондах 20,5% от общего их объема на сумму 2,7 млрд. тенге разместил в АО «КазкоммерцИнвест», которое не является субъектом накопительной пенсионной системы.

В связи с увеличением инфляции в 2007 году, при одновременном снижении ставки Libor до 3% расходы республиканского бюджета по сделкам хеджирования правительственных займов увеличатся и, по оценке Счетного комитета, в I полугодии 2008 года составят дополнительно 2,0 млрд. тенге.

Счетный комитет считает нецелесообразным заключать новые соглашения по сделке хеджирования до детального изучения и внесения соответствующих процедур по его применению в Бюджетный кодекс. Кроме того, учитывая ситуацию на внешнем и внутреннем рынке, а именно уровень казахстанской инфляции и снижение ставки Libor, связанные с кризисными явлениями в отдельных зарубежных странах, Правительству рекомендовано провести работу по оценке использования новых финансовых инструментов, в частности – механизма хеджирования.

На недостаточном уровне проводится работа по созданию и функционированию Единой интегрированной информационной базы данных по валовому внешнему долгу, которая с целью обеспечения эффективности информационного управления долгом должна связать в единую систему Информационные базы данных по долгам Национального банка, Министерства экономики и бюджетного планирования и Министерства финансов.

Установлено, что разработанная Министерством финансов интегрированная информационная система «Управление требованиями и обязательствами государства», включающая шесть подсистем, функционирует неэффективно: подсистемы недостаточно интегрированы между собой, отдельные подсистемы с момента ввода в эксплуатацию не работают, что отрицательно сказывается на функционировании информационной системы и управления долгом в целом.