26.2. Нормотворчість як система відомчого правового регулювання організації та діяльності органів внутрішніх справ

Система правового забезпечення управління органами внутрішніх справ являє собою сукупність законів та підзаконних нормативних актів, які створюють правове поле для функціонування органів внутрішніх справ.

У широкому розумінні мова йде про міжнародні правові акти, пов’язані з правоохоронною діяльністю, Конституцію України, закони України, укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України, які визначають статус системи органів внутрішніх справ, основні напрями її діяльності та ін., а також відомчі нормативні акти у формі наказів, директив, настановлень, положень, статутів, правил, інструкцій.

Усю нормативну базу, якою керується система органів внутрішніх справ, можна також умовно поділити на зовнішню, яка створюється формально за межами системи ОВС (Конституція, закони та постанови Верховної Ради, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України), але до створення якої система ОВС доволі часто має пряме відношення, безпосередньо розробляючи або беручи участь у розробці проектів тих чи інших нормативних актів, і внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, якій за своєю питомою вагою належить значне місце. Про доцільність такого підходу до визначення нормативної бази діяльності органів внутрішніх справ України свідчить, наприклад, і структура Інструкції з організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності МВС України⁴, яку можна умовно поділити на дві частини, перша із яких присвячується підготовці проектів законів України, указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України, а друга – розробці відомчих нормативних актів.

Нормотворчість являє собою правову форму управлінської діяльності МВС України та УМВС, УМВСТ, яка здійснюється суворо у межах їх компетенції, на основі і на виконання законів та підзаконних актів, її основне призначення полягає у створенні правової основи управління, тобто правових норм, які встановлюють, змінюють або відміняють правові відносини, що визнача-

⁴ Див.: Наказ МВС України від 22 травня 1992р. №285. "Про заходи щодо удосконалення нормотворчої діяльності МВС України".

591

ють зміст форм управлінської діяльності й надають їм загальнообов’язкової сили.

Іншими словами, нормотворчість у системі МВС України слід розглядати як процес створення відомчих нормативних актів при відповідному забезпеченні технологій їх підготовки та прийняття.

Під нормативним актом розуміється правовий документ (акт), виданий правомочною на те посадовою особою, який містить юридичні норми, розрахований на багаторазове застосування та відносно невизначене коло осіб.

Недостатня визначеність правового статусу елементів системи органів внутрішніх справ України не дає змоги подати категоричний перелік питань, з яких керівники органів внутрішніх справ відповідного рівня можуть видавати нормативні акти, але логіка та практика функціонування системи органів внутрішніх справ тепер свідчать про те, що, наприклад, керівники УМВС, УМВСТ можуть видавати нормативні акти, які регламентують:

організаційно-правові відносини в апаратах УМВС, УМВСТ та-питання їх взаємодії з іншими правоохоронними органами, державними, комерційними та приватними організаціями і фірмами у справі забезпечення правопорядку та громадської безпеки на обслуговуваній території;

організацію та удосконалення процесів управління в апаратах УМВС, УМВСТ та підлеглих органах, у тому числі формування та функціонування надійної системи контролю;

заходи управлінського впливу апаратів УМВС, УМВСТ на систему підлеглих органів та підрозділів, безпосередньо зайнятих у сфері боротьби зі злочинністю і охороні громадського порядку; тактику виконання завдань у зв’язку з оперативною обстановкою, що склалася, наявністю сил та засобів й інших факторів, притаманних республіці, області, транспортній магістралі; проведення великомасштабних заходів обласного характеру через суспільно-політичну необхідність, надзвичайні обставини, надзвичайне становище і т. п.;

ресурсне забезпечення служб, підрозділів та органів внутрішніх справ області, транспортної магістралі для успішного виконання завдань правоохоронної діяльності та ін.

Коло питань, які підлягають нормативно-правовому регулюванню в УМВС,УМВСТ, надто широке і багато в чому визначається необхідністю прийняття тих чи інших управлінських рішень у багатофункціональній системі, якою є органи внутрішніх справ.

Підставами для видання відомчих нормативних актів в УМВС, УМВСТ можуть служити:

припис зверху;

рішення керівництва;

план роботи органу;

рішення колегії;

ініціатива інших відомств та організацій (як спільних, так і внутрішньосистемних нормативних актів);

ініціатива підрозділів УМВС, УМВСТ.

592

Пріоритетною організаційною основою нормотворчої діяльності УМВС, УМВСТ мають бути річні плани роботи цих апаратів. Природно, що в ряді випадків внаслідок динамічності суспільно-політичних, економічних, правових процесів, які мають місце у суспільстві, може виникнути необхідність видання позапланових нормативних документів. Виданню кожного такого акта має передувати дозвіл керівника УМВС, УМВСТ, котрому ініціатор видання має подати письмове обґрунтування з указанням:

виду і назви нормативного акта, що пропонується до видання;

аргументації необхідності його видання;

переліку актів, які підлягають в зв’язку з цим відміні або змінюванню;

суб’єктів (служби МВС, УМВС, УМВСТ, навчальні заклади та ін.), що залучаються до розробки акта, та посадових осіб, відповідальних за його підготовку;

терміну подання проекту нормативного акта на розгляд колегії або керівництва органу.

Очевидно, що в умовах екстремальності для досягнення оперативності у розв’язанні виникаючих питань ця процедура буде максимально спрощена як на стадії підготовки, так і в процесі прийняття нормативного акта. Однак у будь-якому випадку ініціатор видання, особливо керівники УМВС, УМВСТ, зобов’язані забезпечити виконання основних вимог, що пред’являються до нормативних документів: законності; наукової обґрунтованості; доцільності; оперативності; стабільності; викладення тексту зрозумілою та ясною мовою; дотримання встановленої форми документа.