Глава 26. Правове забезпечення управління органами внутрішніх справ

26.1. Поняття правового забезпечення управління органами внутрішніх справ, його зміст і завдання

26.2. Нормотворчість як система відомчого правового регулювання організації та діяльності органів внутрішніх справ

26.3. Процедура підготовки нормативних актів 26.3.1. Юридична техніка підготовки проектів відомчих нормативних актів

26.1. Поняття правового забезпечення управління органами внутрішніх справ, його зміст і завдання

Поняття "правове забезпечення управління" нключає його нормативне регулювання і виконання права як засобу управління стосовно конкретної сфери практики. Воно розуміє під цим також сприяння пошуку шляхів удосконалення існуючих та створюваних нових правових норм, необхідних для виконання принципово нових завдань управління.

Термін "правове забезпечення управління" пов’язують з виникненням^ автоматизованих систем управління (АСУ), розвиток яких тривалий час розглядався виключно як техніко-математична та економічна проблема. Виникнувши у зв’язку зі становленням нової галузі людської практики, поняття "правове забезпечення управління" охопило тепер практично всі сфери соціального управління.

Правове забезпечення управління можна визначити як створення та підтримку в необхідних межах конструктивних організаційно-функціональних характеристик систем ‘управління за допомогою упорядковуючого впливу всього арсеналу юридичних засобів.

Основу правового забезпечення управління складають формування та підтримка його нормативної бази як юридичного засобу досягнення реальної упорядкованості систем управління та їх ефективності. Нормативна база являє собою своєрідний організаційно-функціональний образ системи управління, виражений юридичною мовою і відповідаючий її цільовому призначенню. При цьому правові норми забезпечують моделювання систем управління, нормування та формалізацію їх функціональних, організаційних та інформаційних структур, а також самі виконують інформаційну функцію.

Вихідною, управляючою, правовою інформацією для функціонування системи органів внутрішніх справ є Конституція України, закони тапідзаконні акти, що визначають завдання та компетенцію системи ОВС як в цілому, так і по конкретних напрямах н діяльності, по окремих підсистемах, по рівнях управління і т. іи.

МВС України та його органи на місцях не тільки застосовують норми права. Відповідно до своєї компетенції вони видають відомчі нормативні акти на основі та на виконання діючих

587

законів, указів Президента, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Нормотворча діяльність МВС України та його органів на місцях є конкретною формою управління відповідною системою. Вона полягає не тільки в заповненні прогалин правового регулювання, виникаючих у результаті недостатньої реалізації право-творчої спроможності. Така діяльність ґрунтується насамперед на свідомому створенні правомочним органом можливості більш детального регулювання відносин у певній галузі управління.

Нормотворча діяльність має своїми цілями забезпечити:

а) юридичне закріплення існуючих у галузі відносин та їх правове регулювання;

б) формування нових відносин, відсутніх у поточний момент, але бажаних чи необхідних з погляду виконання перспективних завдань;

в) ліквідацію відносин та ситуацій, віджилих та гальмуючих розвиток нових прогресивних тенденцій.

Названі цілі досягаються роботою в двох основних напрямах:

а) правовою організацією галузі управління, яка передбачає юридичне закріплення завдань, компетенції, функцій, організаційної структури всіх ланок даної системи;

б) правовою організацією здійснення функцій управління кожною її ланкою з нормативним визначенням форм, методів та прийомів найбільш ефективної діяльності системи.

Питання організації управління знаходять своє правове закріплення головним чином в положеннях, що встановлюють правовий статус органу управління та усіх структурних ланок даної системи на усіх її рівнях. Правду кажучи, слід визнати, що сучасний рівень правового забезпечення системи органів внутрішніх справ не відповідає реальним погребам системи і що системний підхід до розвитку правового фактору реалізується ще недостатньо повно. Навряд чи можна визнати нормальним явищем те, що впродовж багатьох років відсутні затверджені належним чином типові положення про УМВС, УМВСТ та міськраиліноргани внутрішніх справ.

На наш погляд, найбільш відповідає завданням положення структура цього документа, що складається із таких розділів: "Загальні положення", "Основні завдання", "Функції", "Права", "Зв’язки", "Організація роботи", "Відповідальність підрозділів". Центральним є розділ "Функції", в котрому дається точне описання діяльності конкретного органу управління. Цей розділ складається на основі необхідного системно-функціонального аналізу, що дає змогу точно визначити функції органу управління, а потім і його підрозділів, посадових осіб з тим, щоб згодом визначити критерії ефективності діяльності кожної ланки і апарату в цілому. Положення про орган внутрішніх справ передбачає розробку та введення в дію відповідних актів про його структурні підрозділи та посадових інструкцій для кожної категорії оперативно-начальницького складу, а також для працівників та службовців.

588

Завдання правового забезпечення функціонування систем управління різноманітні. В узагальненому вигляді вони зводяться до:

забезпечення точного розподілу функціональних ролей працівників управління, їхніх прав та обов’язків, створення системи взаємозв’язку управлінських відносин;

розмежування і розподілу збирання, обробки інформації й надсилання результатів її аналізу на різні рівні управлінської структури;

раціональної побудови системи прийняття рішень і точного співвіднесення її з інститутом відповідальності;

нормативного визначення компетенції посадових осіб при прийнятті ними управлінських рішень;

упорядкування: розподілу часу, необхідного для виконання управлінських функцій працівниками; зв’язку результатів праці з точними критеріями її оцінки, в тому числі з розміром оплати, системою морального заохочення і т. ін.

Кожне із названих загальних завдань включає багато часткових, правове забезпечення виконання яких здійснюється у різних формах. Із них найбільш відомою є складання посадових інструкцій. Інструкція для посадових осіб органів внутрішніх справ може мати таку структуру: 1) загальні положення, які визначають мету роботи; 2) функції, тобто описання виконуваної управлінської діяльності; 3) обов’язки та права, тобто встановлення того, як може і повинен діяти працівник; 4) зв’язки за посадою, тобто регульовані посадові ділові контакти співробітника; 5) оцінка роботи та відповідальність за її виконання.

Поряд із положеннями та посадовими інструкціями, регламентуючими головним чином що слід робити відповідним органам, структурним підрозділам та посадовим особам у сфері управління, правове забезпечення останнього передбачає розробку посадових інструкцій, настанов та інших нормативних актів, що визначають методи та прийоми технології управління. Ці правові акти мають містити приписи про те, як треба діяти при виконанні обов’язків та реалізації прав. Таким чином нормативне встановлюються засновані на використанні позитивного досвіду та досягненнях науки найбільш правильна послідовність і зміст виконуваних дій. Зокрема, нормативного закріплення потребують процедури підготовки й прийняття управлінських рішень, методи їх здійснення і відповідного контролю.

Правове регулювання процедур управління буде сприяти найбільш повній реалізації вимог директивних органів, які мають відношення до системи органів внутрішніх справ. Навряд чи доцільно приймати нові рішення з одного і того ж питання до здійснення раніш прийнятих, необхідно забезпечити комплексний підхід до розробки управлінських установлень, враховуючи складні взаємозв’язки та взаємозалежності регульованих явищ реальної дійсності. Корисними є також норми, що забороняють використання при підготовці, прийнятті й виконанні рішень застарілих, неефективних методів та прийомів управлінської діяльності,

589

тобто такі, що визначають як не слід діяти в процесі реалізації управлінської компетенції. Важливим об’єктом нормативного регулювання технології управління є його документаційне забезпечення та раціональна організація документообігу.

Самостійним та складним завданням є правове забезпечення наукової організації управлінської праці (НОУП). Ця проблема тісно пов’язана з раніш розглянутими питаннями правового забезпечення організації та функціонування систем управління. "Ніяка наукова організація управлінської праці неможлива, якщо працівник апарату не знає, якими повноваженнями він володіє, які є засоби їх виконання, хто його підлеглі, якими є межі його повноважень, якою мірою він несе відповідальність і в яких формах та ін.’".

Своєрідність управлінської праці, відсутність наочно виражених показників її результатів, складність їх оцінки стали у минулому причинами зарахування службовців до розряду "непродуктивних працівників", а грошових асигнувань на управління – в розділ "витрати". Надалі цей погляд змінюється. Управлінська праця, –писав Ю.А. Тихомиров, – з повною підставою розглядається як продуктивна, суспільне корисна праця, яка приводить в рух величезний людський, матеріальний та організаційний потенціал".

Управлінська праця припускає створення сталих її методів та прийомів навіть в умовах динамічності і різноманітності викопуваних завдань. Проблема нормативного закріплення вимог НОУП порівняно легко розв’язується стосовно постійно повторюваних технічних дій щодо погодження, координації діяльності виконавців, контролю, обліку, звітності й т. ін. Однак правове регулювання необхідно і в таких елементах наукової організації управлінської праці, як, наприклад, планування робочого часу, нормування трудових витрат, впровадження та використання засобів оргтехніки. На жаль, в рамках всієї системи органів внутрішніх справ питання методики планування особистої праці співробітників як на тепер не визначені, хоча практична можливість і необхідність нормативного розв’язання вказаної проблеми не викликає ніяких сумнівів.

Результати досліджень свідчать, що до 75% всієї роботи в органах управління може бути у певних межах стандартизовано та унормовано. Якщо під правовим регулюванням такої сфери управлінської діяльності, як прийняття рішень, розуміти не розробку детальних схем, суворо визначаючих зміст, послідовність і методи здійснення інтелектуальних операцій, а лише правильне визначення того, на що має бути спрямована робота думки, установлення порядку виконання цих операцій, то правове регулюванню підготовки та прийняття рішень слід вважати можливим і корисним.

‘ Вишняков В.Г. Право й научная организация управ.іенческого труда. - М., 1968. - С.Б.

² Тихомиров Ю.А. Зффективность деятельности управленческих органов // Государство й право. – 1971. –№ 4. –С. 51.

³ Див.: Вишняков В.Г. Указ. праця. – С. 28–29.

590

Роль права в НОУП полягає в активному сприянні реалізації об’єктивних закономірностей управлінської праці, в усуненні перешкод та подоланні суперечностей, що виникають у процесі удосконалення його організації. Право здатне прискорювати або стримувати розвиток певних форм суспільної організації праці. За допомогою права поширюються передові методи роботи та здійснюється економія трудових витрат. Цим і обумовлюється важлива ролі. правового фактору в науковій організації праці.