Глава 1. Теоретические и правовые основы процесса перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда

1.1 Общие сведения о землях сельскохозяйственного назначения

Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного само­управления, направленную на обеспечение рацио­нального использования и охраны единого земельного фонда страны. Практически управление земельным фондом проявляется в виде регу­лирования земельных отношений посредством правовых норм и обес­печения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охра­ной земель и принятия, необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства.

Управление земельным фондом, как и вся правоприменительная де­ятельность государства, осуществляется как через систему государ­ственных органов, так и посредством привлечения к этому процессу негосударственных структур (общественных, муниципальных и др.).

В этом смысле управление земельным фондом, являясь категорией государственной, может включать в себя, условно говоря, некие состав­ляющие элементы в виде муниципального или внутрихозяйственного управления соответствующими землями в той мере, в какой это может быть делегировано государством.

Земельный фонд Российской Федерации — это вся территория, т.е. вся земля, включая водопокрытую, в пределах границ страны.

Хотя земля представляет собой единый природный объект, отдельные ее части обладают различными природными качествами и свойствами, представляющими определен­ный хозяйственный интерес (почвенным плодородием, лесопокрытостью, наличием полезных ископаемых и т.п.), которые в связи с этим целесообразно использовать определенным образом, т.е. в определен­ных народнохозяйственных целях. С этой точки зрения единый земель­ный фонд подразделяется на 7 целевых категорий:¹

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли поселений (городов, поселков и сельских поселений);

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиове­щания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космичес­кой деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специ­ального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного, рекреационного, оздоровительного и историко-культурного назначения);

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

К землям сельскохозяйственного назначения отнесены участки еди­ного земельного фонда, используемые или по своим природным каче­ствам пригодные для использования в сельском хозяйстве, т.е. для про­изводства сельскохозяйственной продукции.

Землями поселений считаются земли, расположенные в пределах ад­министративных границ различных поселений, которые подразделяют­ся с точки зрения их функционального назначения на две группы: сель­ские и городские населенные пункты (т.е. города и поселки городского типа). Основное целевое назначение этих земель — удовлетворение градостроительных потребностей этих населенных пунктов.

Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, оборо­ны, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и иного назначения представляют собой участки земельного фонда, пре­доставленные юридическим или физическим лицам для осуществления специальных задач в промышленности, на транспорте, энергетике и дру­гих отраслях народного хозяйства. Основное целевое назначение земли в этих сферах народного хозяйства — служить операционным базисом для размещения и функционирования промышленных и иных предприятий и объектов.

Землями лесного фонда признаются земли, покрытые лесом, а так­же не покрытые им, но предоставленные или предназначенные для ве­дения лесного хозяйства. Лес представляет собой очень ценное природное сырье для промышленности, энергетики, как незаменимый строительный материал. В то же время земля здесь играет роль сред­ства производства лесохозяйственной продукции и нуждается в связи с этим в установлении особого правового режима использования.

К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, лед­никами, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли по берегам водоемов (прибрежные полосы), необходимые для их обслуживания. Их основное целевое назначение — удовлетво­рение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, природоохранных, промышленных, энер­гетических, транспортных, рыбохозяйственных и иных потребностей.

К категории особо охраняемых территорий относятся земли при­родоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреацион­ного и историко-культурного назначения, имеющие статус особо охра­няемых территорий в силу их специфической роли и особого значения в жизни-общества. Они служат удовлетворению духовных, биологичес­ких, эстетических и иных потребностей граждан.

Землями запаса считаются все участки земельного фонда, не предо­ставленные в собственность или пользование физическим или юриди­ческим лицам или изъятые у них по основаниям, предусмотренным за­конодательством.

В соответствии с основным целевым назначением упомянутых час­тей единого земельного фонда, земельным законодательством установ­лен и правовой режим их использования в народном хозяйстве.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.²

Так, к видам разрешенного использования земель сель­скохозяйственного назначения могут быть отнесены: индивидуальное и коллективное садоводство, огородничество, животноводство и т.п. Разрешенное использование земель лесного фонда может состоять в использовании участков этой категории для заготовки древесины, жи­вицы, второстепенных лесных материалов, побочного лесопользования, сенокошения, выпаса скота, охотничьего промысла и т.п.

Другой классификационный признак земельного фонда — есте­ственно -историческое состояние и хозяйственное использование от­дельных его частей, которое получило название земельных угодий. Под земельными угодьями понимаются участки земли (массивы), си­стематически используемые для определенных хозяйственных целей и имеющие качественные различия естественно -исторического харак­тера. Все земельные угодья подразделяются на две группы: сельско­хозяйственные, т.е. систематически используемые для производства сельскохозяйственной продукции (их еще называют продуктивными землями), и несельскохозяйственные, т.е. земли, не включенные в сельскохозяйственный оборот. К сельскохозяйственным угодьям от­носятся: пашня, сенокос, пастбище, участки, занятые многолетними плодовыми насаждениями. Несельскохозяйственные угодья — все ос­тальные (участки, занятые лесом, кустарником, болотом, постройка­ми, дорогами и т.д.).

Общее государственное управление земельным фондом осуществляют представительные и испол­нительные органы власти, наделенные соответству­ющими властными полномочиями по обеспечению рационального использования и охраны земель. По объему и пределам этой деятельности ведущее ме­сто принадлежит органам исполнительной власти, которые, участвуя в нормотворческой части этой работы, осуществля­ют всю правоприменительную деятельность.

Органы исполнительной власти как субъекты управления земель­ным фондом подразделяются на два вида: органы общей и органы спе­циальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся: Правительство РФ и со­ответствующие органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления — городские, районные, поселковые и сельские — в той мере, в какой деятельность по управлению земель­ным фондом может быть делегирована им федеральным или региональ­ным законодательством.

Органы специальной компетенции подотчетны исполнительно-рас­порядительным органам общей компетенции и в свою очередь подраз­деляются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы. К функциональным органам специальной компетенции относятся Росземкадастр, Минимущество России, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральная санитарно-эпидемиологическая служба и Федеральная архитектурно-гра­достроительная служба.

Указанные органы осуществляют деятельность по управлению зем­лями на всей территории соответствующего административно -терри­ториального образования независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственной принадлежности находятся земли.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее органы на местах являются главными органа­ми специальной компетенции федеральной исполнительной власти, на которые возложено общее государственное управление земельным фон­дом страны.

Отраслевыми (ведомственными) органами являются различные ми­нистерства и ведомства, в ведении которых находятся земли опреде­ленного целевого назначения (Минсельхоз России и др.).

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.³

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; казачьими обществами; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.⁴

До земельной реформы и реорганизации бывших колхозов и совхозов деление земель сельскохозяйственного назначения на сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья не имело правовых последствий, так как все эти земли закреплялись за сельскохозяйственными организациями на одном праве – праве постоянного (бессрочного) пользования и находились в государственной собственности.

Правовой режим сельскохозяйственных угодий и несельскохозяйственных угодий резко поменялся в ходе осуществления земельной реформы.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно – исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Важной проблемой является правовой режим земель сельскохозяйственных товаропроизводителей до конца не урегулированный нашим законодательством.

Согласно статистике именно сельскохозяйственные предприятия-товаропроизводители используют большую часть земель сельскохозяйственного назначения.

Землям сельскохозяйственного назначения придается особое значение в силу следующих факторов: ограниченности (неизменности количества); неперемещаемости; невоссоздаваемости; неуничтожаемости; практически неисчерпаемости производительной силы.

Издревле земли сельского хозяйства давали человечеству все самое необходимое. И не случайно они ставятся законодателем на первое место среди выделяемых в законодательстве семи категорий земель земельного фонда страны. Основное их назначение – производство сельскохозяйственной продукции. Поэтому при характеристике этих земель выделяется такое важнейшее их свойство, как плодородие, при отсутствии плодородия невозможно производство сельскохозяйственной продукции.

Статья 78 Земельного кодекса РФ говорит о том, что земли, пригодные для нужд сельского хозяйства предоставляются, прежде всего, для сельскохозяйственных целей. Строго ограничена возможность изменения целевого назначения этих земель, и их изъятие из сельскохозяйственного оборота. При предоставлении земельного участка сельскохозяйственного назначения приоритетностью пользуется именно сельскохозяйственное предприятие.

Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства линий электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений допускается предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества. Данные сооружения размещаются главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей севооборотов.

Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия Российской Федерации, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.⁵

В случае установления неправомерного изъятия сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственного производства, возмещаются не только убытки, причиненные таким изъятием, но и потери сельскохозяйственного производства.

Также убытки будут возмещены при ограничении какими-либо предприятиями или организациями использование земель сельскохозяйственного назначения.