19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с

право» «неприемлемым по следующим причинам: во-первых, широкие круги населения, незнакомые с проблемой деления права на отрасли, отождествляют «государственное право» со всем внутригосударственным (в отличие от международного) правом. Лишь специалисты знают, что «государственное право» – только одна из отраслей внутригосударственного права». Что касается, во-вторых, то В.А. Рянжин акцентировал внимание на то, что «отношения, связанные с организацией государства, регулируют

итакие отрасли права, как административное и судоустройственное»1.

Спрекращением существования Союза ССР и принятием Конституции Российской Федерации 1993 года начинается, практически, массовый отход от употребления термина «государственное право» с использованием, в каждом конкретном случае, достаточно своеобразных обоснований подобного отхода (отказа).

К 1993 году относятся и «руководящие» указания Министра науки

итехнической политики, который своим приказом (!) вводит в России новую научную специальность, заменяя в ней название «государственное право» на «конституционное право» (то есть, тот самый административный ресурс).

Это привело к тому, что и в последующие годы с новой силой, но так же без научного обоснования, продолжают появляться различные авторские позиции. Так, в 1998 году М.В. Баглай в учебнике «Конституционное право Российской Федерации» уже достаточно откровенно говорит: «В современных условиях большинство российских исследователей стремятся к замене традиционного названия на конституционное право. В этом видят своеобразный знак отказа от тоталитарной государственности в пользу конституционализма и демократии».

Какой вывод можно сделать из приведенных рассуждений: во-пер- вых, не все авторы без должного внимания отнеслись к вопросу о наименовании данной отрасли права. Наименование любой отрасли права определяется объектом и предметом правового регулирования, которые не сводятся к наименованию основного источника данной отрасли права. Тем более, что Конституция Российской Федерации, в качестве основного закона государства, выступает главным учреждающем источником всех от-

раслей права российского государства, а не только государственного

1Советское конституционное право. Изд. Ленинградского университета. Л., 1975.

С.4-5.

21

(конституционного). Кроме того, нормы государственного права содержатся также во многих федеральных конституционных законах, федеральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, с помощью которых Конституция Российской Федераций становится жи-

вым организмом.

Во-вторых, во многих авторских позициях, к сожалению, практически отсутствуют объективные научные обоснования необходимости изменения наименования действующей отрасли права Российской Федерации. В их предложениях (суждениях) больше эмоций, субъективизма и необъяснимого (необъективного) отношения к традициям и теоретическим разработкам дореволюционных и советских государствоведов. И еще: «Небезынтересным является тот факт, что различий (какие? – И.Б.) между конституционным и государственным правом стираются (!! – И.Б.) и в германском праве»1.

В-третьих, мы, при определении наименования данной отрасли права Российской Федерации, руководствуемся тем, что, во-первых, объектом правового регулирования нормами государственного права Российской Федерации является собственно (!) российское государство, а его предметом – общественные отношения, складывающиеся в процессе учреждения и устройства российского государства; во-вторых, основным учредительным нормативным правовым актом является Конституция Российской Федерации. Поэтому и первичным, основополагающим при определении наименования данной отрасли права должно быть именно государственное право Российской Федерации (его объективная сторона). В то же время, с формальной стороны (субъективный фактор), то есть, уже производным может быть и наименование конституционное право, но тогда содержание его предмета должно иметь определенные отличия от содержания предмета государственного права Российской Федерации как отрасли права.

IV. О современном понимании предмета государственного (конституционного) права Российской Федерации. Изобилие тех или иных авторских позиций относится и к определению предмета правового регулирования данной отрасли права Российской Федерации. В «Учебном пособии» нет возможности и это не вызывается необходимостью, детально

1 Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Вводный курс лекций. М., 2003. С.34-35.

22

анализировать имеющиеся в науке авторские позиции относительно предмета данной отрасли права; мы в данном случае ограничимся только некоторыми из них.

Так, Е.И. Козлова, автор первой главы «Общая характеристика конституционного права Российской Федерации «в учебнике «Конституционное право России»2 исходит из того, что нормы конституционного права регулируют: во-первых, определенный слой отношений, которые складываются во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и др.; во-вторых, лишь определенный слой отношений в указанных сферах.

Поэтому к предмету конституционного права, по мнению Е.И. Козловой, относятся те общественные отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из указанных сфер. Они образу-

ют как бы фундамент всего здания сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию, определяют структуру всего социального организма. Эти отношения, по мнению Е.И. Козловой, вы-

ступают как системообразующие, обеспечивающие целостность общества, его (то есть общества) единство как организованной и функционирующей структуры, основанных на общих началах политического, экономического и социального единства (все подч.- И.Б.). В этих нормах вы-

ражается также и качественная характеристика государства – суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, (общие основы функционирования всей системы политической организации общества);

основы правового статуса членов общества (без этого общество как единый организм не может существовать). Федерализм, то есть объективно существующая широкая сфера отношений между федерацией в целом и ее субъектами; целостность и единство общества обеспечиваются соот-

ветствующим механизмом управления социальными процессами

(И.Б.), через которые осуществляются функции, присущие данному сообществу как организованной структуре. В обществе это выражается через систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России./ Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. Изд. 2-е перераб. – М., 2005. С. 6-9.

23

После столь продолжительного и обширного изложения устройства общества (!), Е.И. Козлова предлагает следующее определение понятия

конституционного права как отрасли права. Итак, конституционное право России – ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, через которые обеспечивается организационное и функциональное единство общества (И.Б.) как целостной социальной системы, то есть основы конституционного строя Российской Федерации, статус человека и гражданина, федеративное устройство, система органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Представленный Е.И.Козловой вариант определения объекта и предмета конституционного (государственного) права Российской Федерации (России) является достаточно сложным для ответа на вопрос и о содержании объекта и предмете. Считая объектом государственно-правового (конституционно-правового) регулирования общества, Е.И. Козлова делает само общество как бы посредником между обществом и государством, которое само по себе уже является ничем иным, как политической организацией того же общества. Мы считаем, конституционные (государственноправовые) отношения хотя и складываются в обществе, но регулируются они нормами конституционного (государственного) права и, обеспечивая «организационное и функциональное единство общества» они, прежде всего и главным образом, призваны обеспечить не обустройство общества «как целостной системы», а именно определяющую его часть –

устройство политической организации, то есть – государство.

По мнению О.Е. Кутафина1, особенность конституционного правового регулирования общественных отношений состоит в том, что, во-пер- вых, в одних сферах жизни общества конституционное право непосредственно и в полном объеме регулирует общественные отношения; во-в- торых, в других – лишь основополагающие, то есть такие, которые предопределяют содержание остальных отношений в этих сферах. Далее О.Е. Кутафин разъясняет:

преобладающая часть первой группы представлена общественными отношениями, складывающимися в областях, составляющих основные

1 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права / О.Е. Кутафин. – М., 2001. – С.23-26.

24

элементы государства, которыми, как известно, являются население, территория, власть;

другую группу общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, образуют отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Их особенность в том, что они могут складываться во всех сферах жизни общества и государства. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений в этой сфере и предопределяют содержание всех остальных отношений в этой сфере. Данные отношения не

являются обязательным атрибутом предмета конституционного права.

Они становятся элементами предмета конституционного права только тогда, когда в этом заинтересовано государство, что выражается в соответствующих нормах права, содержащихся в таких основополагающих актах, как конституция, или в других актах, имеющих учредительный характер. Их принадлежность может быть установлена только государством».

Сложность подобного рода формулировок в довольно своеобразной форме отметила И.А. Конюхова: «При таком подходе нужна интуиция опытного, если не гениального государствоведа, чтобы правильно определить первую группу от второй»1.

Ю.А. Дмитриев при определении предмета конституционного (государственного) права использует так называемую трехуровневую систему организации общественных отношений, составляющих данную отрасль права. По его мнению, «...предмет конституционного права можно определить как совокупность общественных отношений, определяющих:

1)основы конституционного строя (основы государственного и общественного строя), закрепленные в качестве таковых положениями Конституции Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, и политико-территориальное устройство страны;

2)отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом Российской Федерации (населением субъекта Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непо-

1 Конюхова, К.А. Конституционное право Российской Федерации: вводный курс лекций / К.А. Конюхова. – М., 2003. – С.55.

25

средственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих случаях выборных органов государственной власти;

3) основы правового статуса человека и гражданина, а также содержание процесса реализации политических прав и свобод граждан»1.

Несколько видоизмененную трехуровневую систему организации общественных отношений, относящихся к предмету конституционного права, предлагает И.А. Конюхова, которая говорит: «...определение предмета конституционного права России в современный период (И.Б.) следует проводить с учетом функционального назначения данной отрасли права...». Опираясь на свою исходную позицию, И.А. Конюхова говорит: «…современное конституционное право Российской Федерации можно было бы определить как ведущую фундаментальную отрасль публично-

го права, которая объединяет в единую систему конституционно-пра- вовые нормы, устанавливающие:

−основы общественного строя;

−основы взаимоотношений личности и государства;

−отношения по организации и осуществлению публичной (общественной и государственной) власти»2 (Подч.- И.Б.).

В наиболее общем виде, относительно рассмотренных авторских позиций, можно отметить следующее:

во-первых, в современной науке государственного (конституционного) права ближе других к определению предмета данной отрасли права подошли авторы учебника «Конституционное право России» Е.И. Козлова

иО.Е. Кутафий, а также И.А. Конюхова. Е.И. Козлова в своем определении предмета конституционного права слишком усложнила его содержание, «насытив» его терминологией, которая в большей степени относится к обществу, а не к государству. Что касается И.А. Конюховой, то в ее функциональном определении заложено «рациональное зерно», но без его дальнейшего развития;

во-вторых, вряд ли есть необходимость вводить в науку конституционного права термины, которые в Конституции Российской Федерации не используются. Тем более что термин «общественное устройство» имел ярко выраженное идеологическое содержание;

1 Дмитриев Ю.А. К вопросу об определении предмета конституционного права // Государство и право. – 2003. – № 7. – С. 22.

2 Конюхова И.А. Указ. соч. – С.56.

26

в-третьих, следует учитывать и то, что государственное право Российской Федерации не является чем-то вроде системы правовых норм, имеющих всеобъемлющие значение и включающих в свой предмет все те общественные отношения, которые урегулированы и закрепляются нормами других отраслей российского права. Государственное право является одной из отраслей права Российской Федерации, причем – ведущей его

отраслью, имеющий свой самостоятельный предмет правового регулирования;

§ 2. Государственно-правовые нормы, их особенности и виды. Государственно-правовые институты

Государственное право Российской Федерации, как и любая другая отрасль права Российской Федерации, состоит из норм, что и определяет его нормативные характер. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения, которые составляют предмет государственного права Российской Федерации, именуются государственно-правовыми нормами. Государственно-правовые нормы, как и вообще правовые нормы, это общее правило поведения, определяющее поведение участников государ- ственно-правового отношения, устанавливающее их права и обязанности. Государственно-правовые нормы устанавливаются уполномоченными на то органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, а в установленных законом случаях – и референдумом. Государственно-правовые нормы определяют не только какое-либо правило, но и обязывают исполнять его. Исполнение го- сударственно-правовой нормы обеспечивается принудительной силой государства, так как в государственно-правовой норме проявляется государственная воля, сформулированная как официальное обязывающее установление (предписание).

Наряду с тем общим, что характерно для государственно-правовых норм других отраслей права Российской Федерации, у норм государствен-

ного права Российской Федерации имеются и определенные особенности. В наиболее общем виде, к межотраслевым особенностям (отличиям) государственно-правовых норм следует отнести то, что:

27

во-первых, среди государственно-правовых норм большую группу

составляют конституционные нормы, которым присущ учредительный характер содержащихся в них предписаний. Именно конституционные го- сударственно-правовые нормы первично учреждают государствообразующие государственно-правовые институты, определяется устройство Российской Федерации, форма ее правления. Государственно-правовые нормы в данном случае первично устанавливаются наименование органов государственной власти Российской Федерации, наименование и юридические свойства нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, порядок их принятия и опубликования, вступления в силу; первично определяется компетенция органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; и др. Конституционные нормы являются источником для других отраслей права Российской Федерации.

Во-вторых, государственно-правовые нормы отличаются от норм других отраслей права своей структурой. Обычно правовые нормы состоят из трех частей – диспозиции, гипотезы, санкции. Однако следует иметь в виду, что трехчленная структура правовой нормы – это лишь образец, который в той или иной степени воспринимаются другими отраслями права Российской Федерации. Что касается государственного права Российской Федерации, то специфика (особенности), государственно-право- вых норм состоит в том, что они в своем подавляющем большинстве не содержат всех трех структурных элементов правовой нормы. Структура отдельных государственно-правовых норм может соответствовать традиционной модели правовой нормы, структура других государственноправовых норм, а таких – большинство (!) может быть представлена в виде различных модификаций.

Подавляющее большинство государственно-правовых норм состоит из одной диспозиции. Диспозиция – обязательная составная часть каждой правовой нормы, поскольку определяет само ее существование. Диспозиция составляет содержания правовой нормы. Так, первая статья Конституции Российской Федерации устанавливает: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»; статья 80-я – «Президент Российской Федерации является главой государства» и др.

28

Имеются государственно-правовые нормы, которые состоят из двух элементов – диспозиции и гипотезы. Гипотеза служит целям установления сферы действия диспозиции. Она как бы обслуживает применение диспозиции, определяет условия, границы ее осуществления. Например, в ч. 4 ст. 105 Конституции сказано: «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был одобрен Советом Федерации».

Многие государствоведы считают, что наиболее характерной особенностью государственно-правовых норм является отсутствие в их структуре санкций. Обычно под санкцией понимают определение юридического последствия, наступающее при нарушении или несоблюдении диспозиции данной правовой нормы. О государственно-правовой санкции можно говорить только в том случае, когда соответствующая санкция закреплена в самой государственно-правовой норме. Такие нормы с соответствующими санкциями содержатся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах. К ним следует отнести: отрешение от должности Президента Российской Федерации (ст. 93); роспуск Государственной Думы (ст. 109); отставка Правительства Российской Федерации в случае выражения ему недоверия Государственной Думой (ч. 1 ст. 117). Конституционные санкции могут состоять в устранении конституционных нарушений: отмена федеральных законов (ч. 3 ст. 115), приостановление действий федеральных законов (ч. 2 ст. 85), запрещение применения актов при определенных условиях (ч. 3 ст. 15). Соответствующие санкции также содержатся в федеральных конституционных законах, например в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации», в федеральных законах о выборах государственных органов Российской Федерации (отмена решения о регистрации и др.).

Обладая специфическими чертами по сравнению с правовыми нормами других отраслей права, государственно-правовые нормы сами по себе (внутри отрасли) очень многообразны и отличаются друг от друга по многим признакам. В юридической литературе выдвинуто немало классификаций государственно-правовых норм. В зависимости от целей классификации может быть применено то или иное основание, тот или иной критерий. Мы не ставим своей целью анализировать все имеющиеся точки зрения по этому вопросу. Наша цель – учебная, и потому мы

29

предлагаем следующую классификацию государственно-правовых норм внутри отрасли государственного права.

1.По содержанию или по закрепляемому и регулируемому ими объекту, государственно-правовые нормы подразделяются на нормы, закрепляющие основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, федеративное устройство, систему, принципы организации и деятельности государственных органов Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, а также формы непосредственной демократии.

2.Государственно-правовые нормы могут подразделяться по территории действия. По этому признаку различают нормы, действующие на всей территории Российской Федерации; на территории субъектов Российской Федерации; на территории, подчиненной соответствующим органам местного самоуправления (в муниципальных образования), а также на территориях, в пределах которых действует режим чрезвычайного положения, военного положения или правовой режим контртеррористической операции. Эти нормы регулируют отношения на основе конституционно установленного разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Есть и такие государственноправовые нормы, которые регулируют сравнительно узкий и специфический круг общественных отношений. К примеру, это Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, представительных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности соответствующих органов по реализации ими своих конституционных и законодательно установленных полномочий.

3.Государственно-правовые нормы отличаются по действию их во времени. В этом случае государственно-правовые нормы подразделяются на нормы постоянные, временные, исключительные.

Большинство государственно-правовых норм постоянные, то есть

уних неопределенный срок действия. Это Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции субъектов Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации и др.

Временные государственно-правовые нормы содержатся обычно в переходных положениях Конституции Российской Федерации (раздел вто-

30