19-12-2012_00-35-07 / Государственное право РФ_Беспалый И.Т, Полянский В.В_Самара, 2008 -539с

дарственной власти, правосудия, на территории которого действуют единые конституционные и иные правовые акты.

Федеративное государство, независимо от его разновидности, ха-

рактеризуется следующими государственно-правовыми признаками:

1)это также единое, но уже сложное государство (!), состоящее из государств-членов (субъектов), то есть это постоянное (!) объединение нескольких государств или государственных образований, которые образовали новое государство. При этом, каждый из субъектов федерации обладает значительной самостоятельностью;

2)правовой формой закрепления государственных связей является либо договор, либо конституция, законодательно закрепившие предметы ведения двух уровней;

3)у федерации есть единая территория, образованная в результате объединения территорий её субъектов;

4)в федерации имеется единое федеральное гражданство и одновременно может сохраняться гражданство её отдельных субъектов;

5)в федерации существуют общие для всего государства высшие законодательные (представительные) органы государственной власти, единые органы исполнительной власти. В то же время субъекты федерации вправе иметь свои законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти;

6)в федерации создаются единые вооруженные силы, устанавливается единая денежная система и система федеральных налогов.

Названные признаки являются общими для всех федераций. Вместе с тем, следует также отметить и структурно-функциональную правовую специфику отдельного федеративного государства. Для федеративных государств в этом случае характерно: закрепление принципа верховенства федерального закона на всей территории государства; особый порядок разрешения конституционных споров между федерацией и её субъектами относительно объемов предоставленных им полномочий; учреждение федеральных органов, которые призваны выносить окончательное решение по всем вопросам компетенционного характера; право субъектов федерации участвовать в управлении делами федерации.

Рассматривая вопрос о формах государственного устройства, мы отмечали, что такими формами является унитарное государство и федеративное. Однако в учебной литературе довольно часто к формам государ-

101

ственного устройства относят и конфедерацию. Что такое конфедерация? Слово «конфедерация» в переводе на русский язык означает – союз, объединение. Применительно к рассматриваемому вопросу, это означает

постоянный, а чаще – временный союз суверенных государств (!), созданный для достижения каких-либо общих целей политического, военного или таможенного характера без образования нового государства (!). В конфедерации образуются только те органы, которые необходимы для решения общих задач в пределах делегированных им полномочий. Эти органы не обладают прямой властью над государствами, входящими в конфедерацию. Решения этих органов, хотя и принимаются по принципу единогласия, подлежат осуществлению только с согласия органов власти соответствующего государства, которому принадлежит также право нуллификации, то есть право отказа в признании либо в применении актов союзной власти на своей территории. Конфедерация не обладает суверенитетом, который сохраняется за входящими в союз государствами; не является субъектом международного права, поскольку конфедерация лишена суверенной власти над территорией и населением; субъектам конфедерации принадлежит право выхода из союза (сецессия). В конфедерации нет единого гражданства, отсутствует единая система налогов; бюджет конфедерации формируется за счет взносов субъектов конфедерации, при чем, возможность принудительного взыскания налогов конфедерация не обладает. Всё это свидетельствует о том, что конфедерация не представляет единого государства с присущими ему соответствующими государ- ственно-правовыми признаками, а потому не может быть признана формой государственного (внутригосударственного) устройства. Конфедерация – это международно-правовое объединение государств.

Политический режим Российской Федерации. Мы рассмотрели два элемента, которые характеризуют внешнюю форму Российского государства. Третьим элементом, главной, внутренней стороной формы государства является политический режим, который характеризуется: во-первых, совокупностью приемов и методов осуществления государственной власти и, во-вторых, определенными структурными особенностями самого государственного аппарата. Можно сказать, что именно анализ политического режима позволяет высказать наиболее адекватное суждение о подлинных возможностях человека в его взаимоотношениях с государственными органами.

102

В современном мире существуют: либеральный, либерально-демо- кратический или конституционный, бонапартистский, военно-поли- цейский, фашистский, диктаторско-монополистический, марионеточный, клерикально-фундаменталистский и различные варианты того или иного из названных режимов.

Однако всё многообразие политических режимов в науке сводят к двум большим разновидностям – демократическому и антидемократическому политическому режиму.

Демократический режим характеризуется высокой степенью политической свободы человека, реальным существованием политических и правовых институтов, позволяющих ему оказывать влияние на государственное управление обществом. Демократический политический режим обычно находит отражение в конституциях и законах, которые закрепляют институты представительной и непосредственной демократии, гарантированные личные и политические права и свободы, независимые средства массовой информации, политическое многообразие, разделение властей, широкое местное самоуправление и мн. др.

Отличаются многообразием и антидемократические политические режимы. Эти режимы обычно делят на авторитарные и тоталитарные.

Авторитарным называется политический режим, при котором власть полностью или в достаточно полном объеме сконцентрирована в руках одного органа или лица, роль представительных органов игнорируется или существенно снижается. В таком государстве полностью или почти полностью отсутствует политическая оппозиция, она либо прямо запрещается, либо ставится в такие условия, которые не позволяют ей нормально функционировать. Публичная власть широко прибегает к администрированию, выборы проводятся под контролем властей. Формальным характером отличается и разделение властей, даже если оно и провозглашено конституционно.

Предел авторитаризма образует тоталитарный режим. Своё законченное выражение тоталитаризм получает в виде фашистского государства.

Политический режим в Российской Федерации. Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации 1993 года: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

103

Демократический политический режим в Российской Федерации характеризуется следующими особенностями.

Во-первых, демократический политический режим Российской Федерации раскрывается в таких основах конституционного строя как народовластие, а формой его реализации выступает республиканское правление с разделением и взаимодействием властей, развитой системой народного представительства и различных форм непосредственной демократии, с учетом национальной самобытно многонационального народа России.

Во-вторых, демократический режим Российской Федерации находит своё выражение и в том, что в ней человек, его права и свободы провозглашаются (объявляются) высшей ценностью. При чем, Конституция устанавливает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (статья 2 Конституции Российской Федерации).

В-третьих, демократия в России осуществляется на основе принципа идеологического и политического многообразия. Этот принцип исключает возможность существования в стране государственной или иной обязательной идеологии (статья 13 Конституции Российской Федерации).

В-четвертых, к числу важнейших проявлений демократизма российского государства относится наличие местного самоуправления и различных форм непосредственной демократии на федеральном, региональном и местном уровнях, которые распространяются не только на территориальные сообщества, но и на национальные образования, места проживания малочисленных народов России.

Таким образом, демократический режим российского государства в юридическом аспекте представляет собой механизм выявления и реализации воли большинства народа; это – механизм, в котором или с помощью которого выявленная воля не искажается, не извращается в интересах меньшинства, а в целом соответствует интересам подавляющего большинства общества.

§2. Народовластие в Российской Федерации

Вчасти 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации сказано: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Именно это

104

конституционное положение является исходным для рассмотрения вопроса

онародовластии в Российской Федерации.

Влитературе содержание понятия «народовластие» раскрывается как народный суверенитет, полновластие народа, народоправство и др. То есть, сам термин «народовластие» прямо указывает на то, что речь идет о власти народа. Однако каждая из категорий – «народ» и «власть», – составляющие в целом понятие «народовластие», представляют собой сложные явления и требуют самостоятельного рассмотрения.

I. Что следует понимать под категориями – «народ» и «власть».

Точное определение понятия «народ» имеет важное значение для определения понятия «народовластие».

Вданном случае необходимо исходить из того, что народ, в отличие от населения, категория политическая, потому что именно народу принадлежит власть. С этих позиций субъектный состав понятия «народ» составляет та часть граждан Российской Федерации, которым предоставлено право принимать участие в выборах и референдуме, то есть лица, достигшие 18-тилетнего возраста. Иначе говоря, народ – это избиратель-

ный корпус.

Вторым по счету, но не по значимости, структурным элементом в системе народовластия является – «власть». В юридической и иной обще- ственно-политической литературе очень часто употребляется термин – «власть». В различных сочетаниях: публичная власть, социальная власть, государственная власть, политическая власть и др. Можно встретить и такие словосочетания – «власть денег», «власть церкви». Таким образом, несмотря на то, что в науке государственного права наиболее распространенным является следующее определение понятия власти: власть – это функ-

ция, определенная форма руководства, предполагающая право и возможность распоряжаться и управлять кем-либо (людьми) и чем-либо (определенными процессами), подчинять своей воле других.

Таким образом, любая власть – это право и возможность распоряжаться, повелевать, управлять. Концентрированным выражением власти, ее сутью являются отношения господства и подчинения. В то же время, любая власть, будь то авторитарная или демократическая, подразумевает легитимность санкций, то есть, законное право наказывать, подчинять и принуждать. Без этого права власти просто нет. При этом, принуждение является одновременно и элементом содержания власти, будь то

105

господство или руководство, и одним из наиболее универсальных методов ее осуществления, органически сочетающимся с методом убеждения. Власть как принуждение свойственна любому человеческому обществу.

II. Народовластие и его формы в Российской Федерации. В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть, отличие в осуществлении власти в данном случае проводится по конкретным субъектам власти, а именно: государственная власть и самоуправление.

Содержание государственной власти характеризуется рядом специфических свойств. Определяющее место среди них принадлежит государственному суверенитету, который придает верховный характер государственной власти, делает ее единственным институтом, правомочным действовать от имени народа. Это свойство придает государственной власти политический характер, подтверждающий, что данная власть не только обладает верховенством и независимостью, но и является единственной, которая выступает объединяющим фактором на определенной территории и всегда выступает как форма государственного руководства обществом.

Второй формой народовластия в Российской Федерации является «общественная власть» или общественное самоуправление. Народовластие не может быть сведено только к государственной власти, которая, будучи главной формой власти, должна гармонично сочетаться с деятельностью различных форм самоуправления.

Под самоуправлением, в широком смысле, следует понимать выполнение функций государственного или общественного управления по принципу относительной, определенной законом самостоятельности граждан или представляющими их органами на началах самоорганизации и под свою ответственность.

Все самоуправление можно разделить на две большие группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу. Если такой базой является территориальная общность людей, то и единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной; в данном случае мы говорим о действующем в Российской Федерации местном само-

управлении.

106

Если такую базу составляют коллективы, объединенные определенной производственно-профессиональной деятельностью, одними и теми же вероисповедными заботами, общими творческими устремлениями и т.д.,

то перед нами корпоративные единицы самоуправления. Например, общественные объединения, политические партии, национально-культур- ные автономии, творческие коллективы и др.

Отправным пунктом в теоретическом осмыслении политико-правовой природы и организации самоуправления является положение о том, что самоуправление и государственное управление совмещаются в едином комплексе публичной власти и соучаствуют в реализации публичновластных полномочий. Вместе с тем при сопоставлении государственного управления и самоуправления необходимо исходить из следующих положений.

Во-первых, самоуправление четко проявляется в деятельности самоуправленческих негосударственных организаций, объединений, сообществ;

Во-вторых, самоуправление охватывает многие стороны деятельности самоуправленческих формирований:

а) они вправе выполнять переданные в их ведение функции государственных органов;

б) они активно участвуют в руководстве подведомственными им объектам хозяйственного и социально-культурного назначения;

в) они самостоятельно управляют делами своего объединения, сообщества (решение всех организационных, организационно-правовых задач).

В-третьих, государственное управление и самоуправление осуществляется двумя видами организации народа – государственными и негосударственными, которые входят в единую систему демократических форм управления делами государства.

В-четвертых, наибольшее значение для разграничения государственного управления и самоуправления имеет наличие у государственного управления властных полномочий. Однако, учитывая, что власть – понятие не только государственное, самоуправленческие формирования также располагают определенными властными полномочиями, которые выражаются в той или иной форме относительно к территориальному и корпоративному самоуправлению.

107

III. В зависимости от способа осуществления власти народа различают непосредственное или прямое народовластие и представительное народовластие. Таким способом может осуществляться как государственная власть, так и общественное самоуправление, то есть и местное самоуправление.

III. 1. Непосредственное или прямое народовластие. Это такая форма, при которой власть или отдельные ее функции осуществляются народом непосредственно, то есть решение определенных вопросов выносится на непосредственное рассмотрение граждан. В этом случаев не создается непрерывно действующая централизованная система или организация управления.

Обычно формы непосредственной демократии подразделяются на императивные и факультативные.

Вчасти 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что: «Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы». Именно эти формы относятся к императивным формам народовластии.

Референдум (от лат. referendum – то, что должно быть сообщено) в государственном праве, в широком смысле, – принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам. Специальная литература рассматривает Швейцарию в качестве родины референдума. Первый

референдум был проведен в кантоне Берн в 1439 г. С тех пор и по настоящее время наиболее активно референдум используется в Швейцарии, где за период с 1874 г. по 1979 г. только по конституционным вопросам было проведено 139 референдумов.

Взависимости от предмета, способа проведения и сферы применения различаются конституционный (на референдум выносятся проект конституции или конституционные поправки) и законодательный (предмет референдума – проект закона) референдумы; обязательный и фа-

культативный референдумы.

Народные голосования, проводимые по вопросам, которые указаны в законе о референдуме, именуются обязательными потому, что эти вопросы не могут быть решены иначе, как путем референдума. Референдумы по другим вопросам считаются факультативными, поскольку вынесение на народное голосование соответствующих законопроектов или других во-

108

просов зависит от уполномоченных органов. Решение, принятое в порядке обязательного референдума, обладает наивысшей юридической силой по сравнению с решениями, принятыми законодательными органами. Решение, принятое таким референдумом, может быть отменено или существенно изменено только новым референдумом. Факультативный референдум порождает решения, которые могут быть изменены как законодательным органом, так и новым народным голосованием.

Референдум Российской Федерации. Порядок организации и проведения референдума Российской Федерации урегулирован Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации». Отдельные вопросы, относящиеся к порядку организации и проведения референдума Российской Федерации закреплены также в

Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (глава II).

В статье 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» дано следующее определение понятия референдума: «Референдум Российской Федерации – всенародное голосова-

ние граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения».

Право на участие в референдуме принадлежит гражданам российской Федерации, достигшим 18-летнего возраста, за исключением лиц, признанных судом недееспособными или содержащимися в местах лишения свободы по приговору суда. Граждане Российской Федерации, обладающие в соответствии с законодательством Российской Федерации о референдуме правом на участие в референдуме, признаются участниками референдума.

Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации, поэтому в соответствии со статей 39 Федерального конституционного закона: «Округ референдума включает в себя всю территорию Российской Федерации». В связи с этим, участники референдума, проживающие за пределами Российской Федерации, считаются приписанными к округу референдума.

Вопросы на референдум Российской Федерации могут выносить:

1) Конституционное Собрание вправе выносить на референдум проект Конституции Российской Федерации, в случае, если Конституци-

109

онное Собрание приняло решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации;

2)на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос,

обязательное вынесение которого на референдум предусмотрено международным договором Российской Федерации;

3)на референдум выносятся также вопросы государственного значе-

ния, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство Российской Федерации предусматривает возможность проведения как обязательного (принятие Конституции Российской Федерации и обязательное вынесение на референдум нормативного акта или вопроса, такой порядок вынесения которого предусмотрен международным договором Российской Федерации), так

ифакультативного (по вопросам, инициатива вынесения которых на референдум принадлежит гражданам Российской Федерации).

В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» определены также вопросы, которые не могут выноситься на референдум Российской Федерации. Это вопросы, в частности:

1)об изменении статуса субъекта Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

2)о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов; и др. (п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона).

В статье 7 Федерального конституционного закона определены обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума. К таким обстоятельствам отнесены следующие:

инициатива референдума не может быть реализована и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, а также по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения;

референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания

110