Глава 5. Федеральное собрание

Статья 94

Комментарий к статье 94

1. Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение (см. Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).

2. Как следует из статьи 94 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 1 и 5, представительным и законодательным органом РФ именно как федеративного государства является парламент в целом, то есть Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы. Проведение же выборов в Государственную Думу на основе единой нормы представительства, без исключения, предусмотренного оспариваемым положением, привело бы к тому, что субъекты РФ с малочисленным населением не были бы представлены в этой палате парламента. В результате под вопрос были бы поставлены принцип равноправия субъектов РФ, составляющий одну из основ ее конституционного строя, а также представительный характер Государственной Думы.

Из статей 3, 32, 94, 95 и 96 Конституции РФ в их взаимосвязи следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа РФ, то есть представителем народа в смысле статьи 3 Конституции РФ (см. Постановление от 17 ноября 1998 года N 26-П).

3. В соответствии со статьями 71 (пункт "з"), 76(часть 1), 94, 106 (пункт "а") и 114 (пункт "а" части 1) Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент РФ принимает федеральный бюджет, определяет в нем суммы государственных доходов и расходов и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа РФ и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей (см. Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).

Статья 95

Комментарий к статье 95

Цель установления в статье 95 Конституции РФ числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа РФ (см. Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).

Статья 97

Комментарий к статье 97

Вопрос о порядке назначения министров является подчиненным по отношению к принципу разделения властей, заложенному в Конституции, а также в нормах законов о выборах народных депутатов и статусе народных депутатов. Именно этот принцип обусловливает несовместимость поста министра со статусом народного депутата РФ.

Решая проблему досрочного прекращения депутатских полномочий, следует исходить из того, что лица, входящие в состав Правительства РФ, не могут быть народными депутатами РФ согласно принципу разделения властей независимо от порядка их назначения. При этом народные депутаты не лишаются депутатских полномочий - их полномочия досрочно прекращены.

В связи с тем что полномочия народного депутата РФ прекращаются, а не приостанавливаются, депутатский мандат этому лицу не восстанавливается и в случае, если он покинет пост министра (см. Постановление от 26 февраля 1993 года N 4-П).

Статья 98

Комментарий к статье 98

1. Постановление от 20 февраля 1996 года N 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 9. Ст. 828).

Правовые категории в Постановлении.

Статус парламентария; неприкосновенность личности; депутатская неприкосновенность (парламентский иммунитет); полномочия палат Федерального Собрания; полномочия Генерального прокурора РФ; уголовная и административная ответственность; освобождение от обязанности давать свидетельские показания.

Заявитель.

Президент РФ (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Положения статей Федерального закона от 8 мая 1994 года, которые предусматривают: (а) невозможность привлечения депутатов к уголовной или административной ответственности и проведения допроса, ареста и обыска без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания (часть первая статьи 18); (б) внесение Генеральным прокурором РФ представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия (часть вторая статьи 20); (в) распространение депутатского иммунитета на жилое, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые парламентарием средства связи, а также на принадлежащие ему документы (часть вторая статьи 18); (г) предоставление парламентарию права на отказ от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им депутатских обязанностей (статья 19).

Позиция заявителя.

Оспоренные положения устанавливают более широкий перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишен неприкосновенности без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, чем указанный в статье 98 Конституции РФ.

Итоговый вывод решения.

Оспоренные положения статей 18 (часть первая) и 20 (часть вторая) Федерального закона соответствуют Конституции РФ в отношении действий по осуществлению депутатской деятельности, но не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 15 (часть 1), 19 (часть 1), 52 и 98, применительно к действиям, не связанным с осуществлением депутатской деятельности.

Часть вторая статьи 18 и статья 19 Федерального закона соответствуют Конституции РФ.

Мотивы решения.

Неприкосновенность (парламентский иммунитет) - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности, которая по своему содержанию является гарантией более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам.

Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета. Даже если в ходе осуществления своей деятельности депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности.

В связи с этим оспоренные законоположения о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на его допрос применительно к действиям по осуществлению депутатской деятельности, а также о внесении Генеральным прокурором РФ представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия признаны конституционными.

Вместе с тем законодатель не может игнорировать общий смысл и цели правового института депутатской неприкосновенности. Неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных статьей 98 Конституции РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК и УПК РФ, КоАП без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. В соответствии с этим Конституционный Суд счел положения статей 18 (часть первая) и 20 (часть вторая) Федерального закона применительно к действиям, не связанным с осуществлением депутатской деятельности, не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения препятствуют возбуждению уголовного дела, проведению дознания и предварительного следствия, досудебному производству по административным правонарушениям. Применение таких мер, как задержание, арест, обыск, личный досмотр, в любом случае и независимо от стадии процесса производится в соответствии с требованиями статьи 98 Конституции РФ.

Неприкосновенность парламентария не ограничивается только его личной неприкосновенностью, а распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Из рассмотрения во взаимосвязи положений статей 51 и 98 Конституции РФ был сделан вывод, что парламентарий вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им депутатских обязанностей. Однако данное право не допускает расширительного толкования и отказа от дачи свидетельских показаний об обстоятельствах, не связанных с осуществлением им депутатской деятельности, но необходимых в интересах правосудия.

2. Отсутствие в статье 450 УПК РФ прямого указания на согласие соответствующей палаты Федерального Собрания как на обязательное условие применения в отношении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы домашнего ареста не может, однако, расцениваться как обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии необходимости получения такого согласия в случае применения к этим лицам данной меры пресечения (см. Постановление от 29 июня 2004 года N 13-П).

Статья 99

Комментарий к статье 99

Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, определяется в статье 99 (часть 1) Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном статьей 111 Конституции РФ, также одновременно с назначением Председателя Правительства РФ) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено статьей 109 (часть 2) Конституции. Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Государственной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки. В этих целях законодатель может установить также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Президент РФ в свою очередь вправе созвать заседание вновь избранной Государственной Думы не ранее чем на тридцатый день после ее избрания (статья 99 (часть 2) Конституции РФ).

Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется, кроме того, невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными статьей 109 Конституции РФ запретами на роспуск Государственной Думы в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции (часть 3); с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации (часть 4); в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (часть 5). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента РФ (статья 92 (часть 3) Конституции РФ) (см. Постановление от 11 ноября 1999 года N 15-П).

Статья 101

Комментарий к статье 101

Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 29. Ст. 2860).

Правовые категории в Постановлении.

Федеральный бюджет и контроль за его исполнением; статус военнослужащих; право граждан на социальное обеспечение; право граждан участвовать в управлении делами государства; компетенция Конституционного Суда РФ.

Заявители.

Группа членов Совета Федерации (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), гражданин А.В. Жмаковский (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Нормы бюджетных законов, которыми приостанавливается действие положений Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", предусматривающих ее полномочие по оперативному контролю за исполнением федерального бюджета и порядок осуществления этого полномочия, а также нормы данных законов и приложений к ним, приостанавливающие выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или невозможности временного размещения этих граждан в других жилых помещениях.

Позиция заявителей.

Группа членов Совета Федерации утверждает, что оспариваемые нормы, приостанавливающие действие положений Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", препятствуют реализации Федеральным Собранием конституционного права осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета и тем самым ограничивают право граждан участвовать в управлении делами государства и получать информацию по вопросам, непосредственно затрагивающим их права и свободы, а потому не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 3 (часть 2), 15 (часть 4), 24 (часть 2), 32 (часть 1) и 55 (части 2 и 3).

Гражданин А.В. Жмаковский полагает, что оспариваемые законоположения нарушают условия контракта, заключенного им с Министерством обороны РФ, отменяют и умаляют права и свободы человека и гражданина, не обеспечивают социальную защиту граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, не гарантируют право каждого на жилище, а потому противоречат Конституции РФ, ее статьям 2, 7 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 18, 39, 40, 45 (часть 1) и 55 (части 2 и 3).

Итоговый вывод решения.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 71 (пункт "з"), 94, 101 (часть 5) и 106 (пункт "а"), оспоренные нормы, касающиеся приостановления полномочий Счетной палаты.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 55 (части 2 и 3) и 59 (части 1 и 2), нормы, приостанавливающие выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или невозможности временного размещения этих граждан в других жилых помещениях; этим не исключается правомочие Федерального Собрания - при соблюдении требований Конституции РФ и настоящего Постановления - приостанавливать посредством федерального закона о федеральном бюджете действие отдельных положений федеральных законов, связанных с расходами РФ.

Мотивы решения.

(а) По смыслу статьи 104 (часть 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции РФ и конкретизирующим их Бюджетным кодексом РФ, в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Федеральный закон о федеральном бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы.

Из статьи 101 (часть 5) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "з"), 94, 102 (пункт "и" части 1), 103 (пункт "г" части 1) и 106 (пункт "а") следует, что определение организации, полномочий и порядка деятельности Счетной палаты, в том числе по вопросам оперативного контроля за ходом исполнения федерального бюджета и представления Федеральному Собранию соответствующих отчетов, не относится к вопросам, составляющим предмет регулирования федерального закона о федеральном бюджете.

(б) Федеральный закон "О статусе военнослужащих" предусматривает ряд государственных гарантий и компенсаций, в том числе для тех граждан, которые увольняются, прослужив длительное время, с военной службы и не имеют при этом жилища или нуждаются в улучшении жилищных условий. Федеральный законодатель, как следует из статей 59 (части 1 и 2), 71 (пункты "в", "е", "з"), 37 (часть 3), 40 и 55 (часть 3) Конституции РФ, может, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией РФ целей и ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила, касающиеся условий возникновения и порядка реализации данных прав (в том числе посредством временного регулирования), в частности в связи с недостаточностью бюджетных средств, выделяемых на обеспечение жильем граждан, увольняющихся с военной службы.

При внесении подобных изменений должны соблюдаться положения Конституции РФ, из которых вытекает, что в России, как в правовом и социальном государстве, осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также положения, запрещающие издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55), и положения, устанавливающие, что ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55).

По смыслу статьи 106 (пункт "а") Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 35, 37 (часть 3), 40, 59 (части 1 и 2), и 71 (пункты "в", "з", "м"), в федеральный закон о федеральном бюджете не должны включаться не связанные с расходами Федерации положения, касающиеся прав и обязанностей военнослужащих. Вместе с тем допускается, что положения федеральных законов, устанавливающие материальные гарантии социальных прав военнослужащих, связанные с расходами Федерации, могут в исключительных случаях, в частности при нехватке бюджетных средств, выделяемых на реализацию мер социальной защиты военнослужащих и граждан, увольняющихся с военной службы, приостанавливаться федеральным законом о федеральном бюджете, но при наличии определенного компенсационного механизма.

2. Согласно статье 101 (часть 4) Конституции РФ каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Этим обусловливается необходимость нормативно-правового закрепления в Регламенте Государственной Думы соответствующих процедур принятия ею решений, в том числе установления порядка голосования при принятии законов, предполагающего обеспечение личного участия депутата в заседаниях и голосовании в ходе законодательного процесса. Наличие такого рода правил и их соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции РФ, порядка принятия законов и гарантирует соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов. Выявленный Конституционным Судом конституционно-правовой смысл соблюдения требования Регламента Государственной Думы о личном участии депутата в голосовании является обязательным для всех участников законодательного процесса (статьи 79 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Это означает, что нарушение данного требования при принятии федерального закона, допущенное после вступления в силу настоящего Постановления, может служить основанием для признания его не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия. При этом не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер (см. Постановление от 20 июля 1999 года N 12-П).

Статья 102

Комментарий к статье 102

1. Статьей 102 Конституции РФ в системном истолковании с ее статьями 94 и 95 (часть 1), определяющими конституционный статус Совета Федерации, к его компетенции как палаты парламента РФ непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела. В Конституции РФ закрепляются полномочия Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора РФ (статья 102) на основании соответствующего представления Президента РФ (статьи 83 и 129). Однако указанные полномочия Совета Федерации сами по себе не предопределяют его компетенцию по временному отстранению Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела (см. Постановление от 1 декабря 1999 года N 17-П).

2. Формулировки решений Верховного Совета, содержащиеся в его официально опубликованном Постановлении от 17 июля 1992 года "О газете "Известия", не соответствуют предложениям, которые были поставлены на голосование на заседании Верховного Совета. Следовательно, те решения, которые были официально опубликованы, не были приняты. Решения парламента (палат) не могут быть изменены после окончательного голосования на его (их) заседаниях, в том числе органами парламента (его палат) (см. Постановление от 19 мая 1993 года N 10-П).

3. Текст акта, принятого коллегиальным государственным органом, должен быть официально опубликован именно в той редакции, которая была поставлена на голосование и принята необходимым числом голосов (см. Постановление от 27 мая 1993 года N 11-П).

Статья 103

Комментарий к статье 103

1. Постановление РФ от 12 апреля 1995 года N 2-П по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 N 16. Ст. 1451).

Правовые категории в Постановлении.

Представительный характер Федерального Собрания, порядок принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания; общее число депутатов Государственной Думы; общее число членов Совета Федерации.

Заявитель.

Государственная Дума (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Конституционные понятия "общее число депутатов Государственной Думы" и "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы"; тождественно ли общее число депутатов Государственной Думы ее численному составу, установленному статьей 95 (часть 3) Конституции РФ, либо оно означает число фактически избранных депутатов; является ли указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы основанием для принятия решения на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания.

Позиция заявителя.

Понятия "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов" тождественны.

Итоговый вывод решения.

Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции РФ, - 450 депутатов; положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов, соответственно, от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции РФ. Решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат.

Мотивы решения.

Цель установления в статье 95 Конституции РФ числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа РФ. Следовательно, интерпретация понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер. Такие законы и иные акты, как нарушающие статью 94 Конституции РФ, окажутся нелегитимными.

Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации).

В статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ предусматривается принятие решений квалифицированным большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Статья 100 (часть 1) Конституции РФ устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. В силу статей 102 (часть 3), 103 (часть 3), 105, 108 (часть 2) Конституции РФ федеральные законы, постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно. В статье 107 (часть 3) Конституции РФ подчеркивается, что повторное рассмотрение федерального закона палатами Федерального Собрания осуществляется в установленном Конституцией РФ порядке, то есть также раздельно. В тех предусмотренных частью 3 статьи 100 Конституции РФ случаях, когда палаты собираются совместно, голосования не проводятся и решения не принимаются. Следовательно, указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в тексте статей 107 и 135 Конституции РФ, должно пониматься только как единый для обеих палат принцип определения результатов голосования.

Особые мнения по данному делу представили судьи Г.А. Гаджиев, Б.С. Эбзеев.

2. Постановление от 5 июля 2001 года N 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-III ГД "О внесении изменений в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 3059).

Правовые категории в Постановлении.

Принцип охраны достоинства личности; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы; законодательная процедура; правовая природа постановлений Государственной Думы об амнистии; запрет произвола при применении амнистии; ответственность государства за неправомерные действия государственных органов; недопустимость отмены или умаления прав и свобод; гарантии прав обвиняемых и осужденных при объявлении амнистии; запрет обратного действия закона, ухудшающего положение, при привлечении к ответственности.

Заявители.

Советский районный суд города Челябинска, а также 16 граждан (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Нормативное положение пункта 12 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года в редакции Постановления от 28 июня 2000 года, согласно которому действие амнистии исключается в отношении лиц, награжденных орденами и медалями СССР либо Российской Федерации, а также инвалидов I или II группы и больных туберкулезом I или II группы диспансерного учета в случае совершения ими тяжких и особо тяжких преступлений, с момента опубликования не первого, а второго из названных Постановлений. Правовая природа оспариваемого Постановления допускает его рассмотрение в качестве предмета конституционного судопроизводства по жалобам граждан и запросам судов, поскольку акт об амнистии представляет собой часть правового института амнистии, нормативная база которого образуется единым комплексом норм, включающим наряду с самими нормами оспариваемого Постановления также предписания УК и УПК об освобождении от уголовной ответственности и наказания по амнистии; последняя предполагает отказ от реализации норм уголовного закона и, следовательно, не может быть осуществлена нормативным актом, не приравненным к закону.

Позиция заявителей.

Оспариваемое Постановление Государственной Думы противоречит Конституции РФ, ее статьям 2, 6 (часть 2), 15 (часть 1), 17 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 22 (часть 1), 45 (часть 1), 46, 54 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3), 56 (часть 3) и 103 (часть 1).

Итоговый вывод решения.

Нормативное положение, содержащееся во взаимосвязанных предписаниях пункта 12 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года и изменившее редакцию пункта 1 Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года, согласно которому применение амнистии к лицам, перечисленным в подпунктах "б" и "д" пункта 2 Постановления от 26 мая 2000 года, в случае совершения ими тяжких и особо тяжких преступлений исключалось лишь после принятия Постановления от 28 июня 2000 года, не соответствует Конституции РФ, ее статьям 1, 2, 6 (часть 2), 17 (часть 3), 18, 21 (часть 1) и 55 (часть 2).

В силу того что первое Постановление Государственной Думы от 26 мая 2000 года в связи с неадекватностью отдельных его положений целям объявленной амнистии было не только изменено Постановлением Государственной Думы от 28 июня 2000 года, но, по сути, признано не соответствующим ее целям, оно в этой части не может рассматриваться как соответствующее Конституции РФ, а его положения в новой редакции не имеют юридической силы, как противоречащие Конституции РФ. Поэтому в отношении не освобожденных от уголовной ответственности или наказания лиц, указанных в подпунктах "б" и "д" пункта 2 акта об амнистии, которым вменяется совершение перечисленных в его пункте 12 деяний, восстанавливается действие уголовного закона, если только их не освободили в результате нарушений в соответствующих процедурах освобождения. Нарушение общеправовых требований при проведении амнистии, повлекшее определенные неблагоприятные последствия для первоначально подлежавших освобождению, но не освобожденных, является основанием для решения вопроса о правовых компенсаторных средствах и механизмах - как в формах, предусмотренных действующим законодательством, так и в формах, установление которых возможно на основе специального регулирования.

Мотивы решения.

При освобождении одних лиц от уголовной ответственности и наказания за деяния, наиболее опасные для охраняемых Конституцией РФ ценностей, Государственная Дума, реализуя в акте об амнистии гуманистические задачи, в то же время должна взвешивать конкурирующие конституционные ценности и, исходя из обеспечения их баланса, не может допускать, чтобы права других лиц и являющиеся необходимым условием их реализации законность, правопорядок и общественная безопасность были поставлены под угрозу нарушения. Иное не согласуется с вытекающими из конституционно-правовой характеристики России как правового государства требованиями справедливости и соразмерности при регулировании общественных отношений и может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ.

Акт об амнистии определяет изменения в правовом статусе тех, на кого он распространяется. Решение же правоприменительных органов, принимаемое во исполнение акта об амнистии в отношении конкретного лица, подлежащего освобождению от уголовной ответственности и наказания, лишь оформляет устранение связанных с уголовной ответственностью препятствий в реализации им своих прав. Предусматривая наступление указанных правовых последствий при наличии определенных предпосылок, акт об амнистии фиксирует тем самым те юридические факты, которые влекут восстановление предусмотренного Конституцией РФ правового статуса гражданина. В этом, по смыслу статьи 18 Конституции РФ, также выражается непосредственное действие прав и свобод, - те из них, которые были ограничены в силу приговора или в связи с начатым уголовным преследованием, признаются подлежащими восстановлению уже с момента вступления акта об амнистии в силу. Принятие же нормативного решения, в соответствии с которым определенная категория лиц, подпадавших под амнистию, лишается возможности быть амнистированными, означает, по существу, введение такого регулирования, которое устраняет для них правовосстанавливающие последствия амнистии, умаляя тем самым их вновь обретенный конституционно-правовой статус.

В отличие от ограничений в конституционно-правовом положении личности, которые ранее являлись следствием привлечения к уголовной ответственности и наказания, повторный - после отмены амнистии - запрет на реализацию прав в полном объеме не связывается с какими-либо негативными виновными действиями лиц, в отношении которых восстанавливается прекращенное амнистией действие ранее примененного к ним уголовного закона. Это не согласуется с предписаниями статьи 55 (части 1 и 2) Конституции РФ, не допускающей умаления прав и свобод человека и гражданина, что конкретизируется в вытекающем из смысла статей 50 (часть 1) и 54 Конституции РФ запрете при решении вопросов, касающихся привлечения к уголовной ответственности и отбывания наказания, ухудшать правовое положение лица, если это не обосновано совершением какого-либо нового деяния, признаваемого законом уголовно наказуемым, или иным упречным поведением.

В результате исправлений, внесенных в акт об амнистии Постановлением от 28 июня 2000 года, лица, чье правовое положение полностью зависело от государства, которое первоначально предоставило им право на восстановление правового статуса, а затем - вследствие несвоевременного устранения дефектов собственного правового акта - лишило их возможности воспользоваться амнистией, претерпели излишние, не обусловленные целями уголовной ответственности и назначенным наказанием страдания, что противоречит содержащемуся в Конституции РФ запрету унижающего человеческое достоинство обращения со стороны государства и его органов по отношению к любому лицу (статья 21).

В силу презумпции добросовестности и разумности действий конституционных органов предполагается, что, основываясь на общих интересах при осуществлении полномочия по объявлению амнистии, Государственная Дума не может выходить за конституционно обусловленные пределы предоставленного ей широкого усмотрения, определяемые прежде всего общеправовыми принципами, обязательными в демократическом обществе. Согласно указанным принципам, не отвечало бы, в частности, природе и предназначению акта об амнистии создание им условий для освобождения от уголовной ответственности за деяния, совершаемые после объявления амнистии, поскольку это провоцировало бы совершение преступлений и лишало бы их потенциальных жертв защиты. Амнистия не может осуществляться в отношении индивидуально определенного круга лиц, так как это было бы присвоением властных полномочий, возложенных на другие конституционные органы, включая судебную власть.

Недопустимо создание с помощью амнистии условий для освобождения от уголовной ответственности тех лиц, которые участвуют в принятии решения об объявлении амнистии, что в силу широкой по своей природе дискреционности данного конституционного полномочия явно противоречило бы идеям справедливости. Условия амнистии не могут формулироваться таким образом, чтобы ими допускалось произвольное ее применение. Не должны издаваться акты, изменяющие условия объявленной амнистии в худшую для амнистированных лиц сторону, поскольку это не только противоречит запрету ухудшать положение гражданина в сфере уголовной ответственности и отбывания наказания принятием нового акта, но и не согласуется с природой амнистии в качестве акта милости и конституционной ответственностью государственной власти. Эта ответственность при проведении амнистии диктует также необходимость учитывать и обеспечивать задачи ресоциализации амнистируемых лиц, поскольку иначе могут быть поставлены под угрозу интересы стабильного правового порядка и осуществления прав граждан в демократическом обществе. Соответственно, все конституционно оправданные цели такой гуманистической акции, как амнистия, невозможно обеспечить без соблюдения установленной процедуры принятия акта об амнистии, гарантирующей как объективное отражение в его нормативных положениях действительной воли объявляющего амнистию представительного органа, так и ее формирование на основе достаточной и достоверной информации.

3. Регулирование амнистии, осуществляемое Государственной Думой, является частью обеспечиваемой в том числе уголовным законом регламентации отношений между государством, на которое возложено уголовное преследование, и гражданами, подвергаемыми в случаях совершения преступления уголовному наказанию в предусмотренных уголовным законом формах и пределах; реализация Государственной Думой ее конституционного полномочия объявлять амнистию в качестве акта милости предполагает полное и частичное освобождение определенных категорий лиц от уголовной ответственности и наказания исходя не только из политической или экономической целесообразности, но прежде всего из веры в добро и справедливость, а также из социальной обусловленности такой гуманистической акции в демократическом правовом государстве.

Принимаемое Государственной Думой решение об объявлении амнистии должно основываться на принципах правового государства и верховенства Конституции РФ, определяющих обязанности государства в области уголовно-правовой защиты провозглашенных конституционных ценностей, в том числе прав граждан, как при применении уголовной ответственности и наказания, так и при освобождении от них. Государственная Дума вправе объявлять амнистию в отношении определенных категорий лиц и видов преступлений и предусматривать те правовые последствия амнистии, которые она сочтет целесообразными (см. Постановление от 19 марта 2003 года N 3-П).

Статья 104

Комментарий к статье 104

1. Не предполагается, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам РФ и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием. Соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний статей 104 - 108 Конституции РФ, - безусловная обязанность Государственной Думы (см. Постановление от 23 апреля 2004 года N 8-П).

2. По смыслу статьи 104 (часть 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции РФ и конкретизирующим их Бюджетным кодексом РФ, в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Федеральный закон о федеральном бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы (см. Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).

Статья 105

Комментарий к статье 105

1. Постановление от 23 марта 1995 года N 1-П по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 13. Ст. 1207).

Правовые категории в Постановлении.

Законодательный процесс; законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Заявитель.

Совет Федерации (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Толкование положений части 4 статьи 105 в связи со статьей 106 Конституции РФ, касающихся рассмотрения федеральных законов в Совете Федерации.

Позиция заявителя.

Не определено, распространяется ли 14-дневный срок, установленный частью 4 статьи 105 Конституции РФ для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в статье 106 Конституции РФ.

Итоговый вывод решения.

Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. Данное толкование не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в статье 106 Конституции РФ.

Мотивы решения.

Законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации, что призвано обеспечить учет его мнения в законодательном процессе и предоставляет ему возможность выразить свое согласие либо несогласие с Государственной Думой в отношении любого закона.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, который решает сам, какие из принятых Государственной Думой законов подлежат рассмотрению на его заседании.

Исключение из этого общего правила установлено статьей 106 Конституции РФ, которая дает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, но не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации соответствующих законов. Совет Федерации, начав рассмотрение закона в 14-дневный срок, обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона; истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности.

Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в статье 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения; закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции РФ, не завершено в установленный частью 4 статьи 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.

Особые мнения по данному делу представили судьи Г.А. Гаджиев, В.О. Лучин, Т.Г. Морщакова, Ю.Д. Рудкин.

2. Постановление от 17 ноября 1997 года N 17-П по делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года N 1090-I ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 года N 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 47. Ст. 5492).

Правовые категории в Постановлении.

Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти; законодательный процесс; полномочия Государственной Думы; толкование федеральных законов; применение правовых норм.

Заявитель.

Президент РФ (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Постановления Государственной Думы, разъясняющие порядок применения Федерального закона и пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ.

Позиция заявителя.

Указанные Постановления вводят нормы, по существу, дополняющие федеральные законы, в то время как внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться исключительно в рамках установленной Конституцией РФ законодательной процедуры; Конституция не предусматривает разъяснение или официальное толкование федеральных законов палатами Федерального Собрания, следовательно, нет конституционных оснований к тому, чтобы официальное толкование законов осуществлял лишь один из участников законотворческого процесса.

Итоговый вывод решения.

Оспоренные Постановления Государственной Думы не соответствуют статьям 94, 95 (часть 1), 105, 106 и 107 Конституции РФ.

Мотивы решения.

Оспариваемые Постановления имеют нормативный характер, обязательны для исполнения и наделены той же юридической силой, что и разъясняемые ими акты - федеральные законы. Следовательно, такие положения, посредством которых осуществляется официальное, имеющее силу закона разъяснение федеральных законов, должны приниматься, подписываться и обнародоваться в таком же порядке, как и федеральные законы.

Согласно ранее выраженной правовой позиции под принятым федеральным законом понимаются: 1) законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации; 2) законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции РФ; 3) законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции РФ и, кроме того, подписанные и обнародованные Президентом РФ (см. Постановление от 22 апреля 1996 года N 10-П).

В случае несоблюдения указанного порядка разъяснение федерального закона в форме постановления Государственной Думы не может рассматриваться ни как акт Федерального Собрания, ни как делегированное официальное разъяснение закона, поскольку Конституция РФ не предоставляет Государственной Думе соответствующего права по форме и с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

Разъяснения, данные Государственной Думой, не имеют самостоятельного значения в отрыве от разъясняемых норм и не могут применяться независимо от них. Правоприменительная практика, основанная на оспариваемых Постановлениях Государственной Думы, находится в неразрывном единстве с практикой применения разъясняемых ими федеральных законов. Любое правоприменительное решение, принятое на основе соответствующего оспариваемого акта, одновременно принято и непосредственно на основе разъясняемой им статьи закона и не может применяться независимо от нее. Поэтому на такие решения в данном случае не может быть распространено положение статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которому решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены. Вопросы, связанные с неоднозначным пониманием правоприменителями разъясняемых в оспоренных Постановлениях Государственной Думы положений, подлежат урегулированию Федеральным Собранием в порядке, предусмотренном для принятия федеральных законов.

3. Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции РФ, - 450 депутатов (см. Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).

4. Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам РФ и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте. Из статей Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ (см. Постановление от 9 января 1998 года N 1-П).

5. Конституционными положениями обусловливается необходимость нормативно-правового закрепления в Регламенте Государственной Думы соответствующих процедур принятия ею решений, в том числе установления порядка голосования при принятии законов, предполагающего обеспечение личного участия депутата в заседаниях и голосовании в ходе законодательного процесса. Наличие такого рода правил и их соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции РФ, порядка принятия законов и гарантирует соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов.

Выявленный Конституционным Судом РФ конституционно-правовой смысл соблюдения требования Регламента Государственной Думы о личном участии депутата в голосовании является обязательным для всех участников законодательного процесса (статьи 79 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Это означает, что нарушение данного требования при принятии федерального закона, допущенное после вступления в силу настоящего Постановления, может служить основанием для признания его не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия. При этом не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер (см. Постановление от 20 июля 1999 года N 12-П).

Статья 106

Комментарий к статье 106

1. Статья 106 Конституции РФ не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации соответствующих законов. Начав рассмотрение закона в 14-дневный срок, предусмотренный частью 4 статьи 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в статье 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрение. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства (см. Постановление от 23 марта 1995 года N 1-П).

2. В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции РФ) утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. В соответствии со статьей 71 (пункт "з") Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 10 и 106 (пункт "а") федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций - самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете, который в силу статьи 76 (часть 1) Конституции РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации (см. Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).

Статья 107

Комментарий к статье 107

1. Постановление от 22 апреля 1996 года N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 18. Ст. 3353).

Правовые категории в Постановлении.

Принятый федеральный закон; законодательный процесс; процедура отклонения федерального закона Президентом РФ; повторное рассмотрение федерального закона палатами Федерального Собрания.

Заявители.

Государственная Дума, Президент РФ, Совет Федерации (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Толкование отдельных положений статьи 107 Конституции РФ, касающихся понятия "принятый федеральный закон".

Позиция заявителей.

По мнению Государственной Думы, именно она направляет Президенту федеральные законы, принятые ею и не рассмотренные Советом Федерации в 14-дневный срок и принятые ею повторно после отклонения в Совете Федерации; неясна процедура отклонения федерального закона Президентом.

Президент полагал, что понятие "принятый федеральный закон" включает как принятие федерального закона Государственной Думой, так и одобрение его Советом Федерации, а также повторное, после отклонения Советом Федерации, принятие закона Государственной Думой; принятые федеральные законы могут направляться Президенту только Советом Федерации, кроме случая повторного голосования в Государственной Думе при ее несогласии с решением Совета Федерации.

По мнению Совета Федерации, положение о том, что отклоненный Президентом федеральный закон подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания в установленном Конституцией порядке, означает, что этот порядок должен быть аналогичен порядку рассмотрения федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Итоговый вывод решения.

Под "принятым федеральным законом" понимаются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации; законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции РФ; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции РФ.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции, принятый федеральный закон Президенту направляет Государственная Дума.

Отклонение федерального закона Президентом означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа; не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

Положение части 3 статьи 107 Конституции о том, что в случае отклонения Президентом федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 статьи 105 о 14-дневном сроке в толковании, а также положения частей 1 и 3 статьи 107 Конституции. Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

Мотивы решения.

Понятие "принятый федеральный закон" относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон". Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

Принятый федеральный закон должен направляться главе государства для подписания и обнародования той палатой Федерального Собрания, в которой завершается процедура принятия федерального закона.

На Совете Федерации после одобрения им путем голосования или без рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона лежит обязанность в установленный срок направить его главе государства для подписания и обнародования. От этой обязанности Совет Федерации не освобождается и в случаях, когда он пропустил 14-дневный срок для рассмотрения закона. Если Совет Федерации отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов, такой закон считается "принятым федеральным законом" и именно Государственная Дума обязана направить его Президенту для подписания и обнародования.

При отклонении федерального закона Президентом должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания мотивы принятого решения. Заявление такого решения по истечении 14 дней с момента поступления к Президенту федерального закона не считается вето и не порождает предусмотренных Конституцией юридических последствий.

Президент не может возвращать в палаты без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции. В случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона Президент вправе вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции.

Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного статьей 105 Конституции. Согласно ранее выраженной правовой позиции закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, то есть если вето Президента не было преодолено путем голосования (см. Постановление от 23 марта 1995 года N 1-П). При этом для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. Установлена обязанность Президента подписать одобренный обеими палатами закон, и определен иной срок его подписания.

Таким образом, на процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента не распространяются положения частей 2, 4 и 5 статьи 105, части 2 статьи 107 Конституции постольку, поскольку в части 3 статьи 107 Конституции для этого установлены иные, специальные правила.

Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном статьей 105 Конституции.

Президент обязан подписать принятый федеральный закон в соответствии с требованиями статьи 107 (части 2 и 3) Конституции.

2. Постановление от 6 апреля 1998 года N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 16. Ст. 1879).

Правовые категории в Постановлении.

Порядок промульгации федеральных законов Президентом РФ; консультативные процедуры между ветвями власти в законодательном процессе; порядок преодоления "вето" Президента.

Заявители.

Совет Федерации и Государственная Дума РФ (в порядке пункта "а" части 3 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Спор о том, были ли в процессе принятия Федерального закона нарушены установленные Конституцией РФ требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры.

Позиция заявителей.

Возвращение указанного Федерального закона без рассмотрения является уклонением Президента РФ от исполнения своей конституционной обязанности подписать и обнародовать закон.

Итоговый вывод решения.

Подтвердить обязанность Президента РФ в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции РФ подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, что не препятствует Президенту РФ обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного Федерального закона, в том числе по порядку принятия.

Мотивы решения.

Президент отказался подписать Федеральный закон, поскольку считает, что при повторном его рассмотрении в палатах Федерального Собрания была нарушена конституционная процедура одобрения федерального закона. При этом Президент РФ ссылается на Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ, в которой толкуется понятие "принятый федеральный закон" и рассматривается возможность возвращения Президентом принятых федеральных законов в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.

В Постановлении Конституционного Суда РФ определено, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное частью 3 статьи 107 Конституции РФ, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа; Президент не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон.

Вместе с тем не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции РФ возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур (абзац второй пункта 3 резолютивной части Постановления). Обосновывая свою позицию, Президент ссылается также на неконституционность тех положений Регламента Совета Федерации, на основе которых палата приняла решение об одобрении Федерального закона, а также на нарушения Государственной Думой ее Регламента.

Но Президент не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный Суд РФ не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд РФ не вправе.

Таким образом, сложилась ситуация, в которой спор между участниками законодательного процесса в течение длительного времени не получил разрешения, сам законодательный процесс оказался заблокированным, а устранение возникших разногласий Конституционным Судом РФ в данном случае возможно лишь в процедуре рассмотрения дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов. В этой ситуации, по смыслу статьи 107 (часть 3) Конституции РФ и с учетом того, что установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса (пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года), Президент РФ обязан подписать и обнародовать Федеральный закон.

Особое мнение по данному делу представил судья Э.М. Аметистов.

3. Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции РФ, - 450 депутатов.

Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции РФ (см. Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).

4. В том же порядке, в котором принимаются федеральные законы, должен приниматься, подписываться и обнародоваться и акт законодательного органа, посредством которого осуществляется официальное, имеющее силу закона разъяснение федерального закона (см. Постановление от 27 апреля 1997 года N 17-П).

5. Несвоевременное подписание Президентом Закона РФ от 22 ноября 1991 года "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" является нарушением Конституции РФ. Президент России обязан подписать Закон в трехдневный срок после повторного его рассмотрения и принятия, что не лишает Президента права обратиться в Конституционный Суд либо внести в порядке законодательной инициативы по этому вопросу другой законопроект (см. Постановление от 20 мая 1992 года N 6-П).

Статья 108

Комментарий к статье 108

1. Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции РФ, - 450 депутатов (см. Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).

2. Поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как статья 108 (часть 1) Конституции РФ прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3 - 8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью (см. Постановление от 31 октября 1995 года N 12-П).

Статья 109

Комментарий к статье 109

1. Постановление от 11 ноября 1999 года N 15-П по делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 47. Ст. 5787).

Правовые категории в Постановлении.

Момент прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом РФ; статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа; случаи и порядок роспуска Государственной Думы Президентом РФ; согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Заявитель.

Государственная Дума (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Толкование положений статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции РФ, касающихся роспуска Президентом РФ Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Позиция заявителя.

Государственная Дума после роспуска Президентом РФ продолжает осуществлять свои полномочия до момента начала работы Государственной Думы нового созыва.

Итоговый вывод решения.

Роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты; при этом исключается осуществление указанных полномочий другими органами государственной власти.

Мотивы решения.

Федеральное Собрание определяется в Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Момент прекращения полномочий распускаемой Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, созыв вновь избранной Государственной Думы на первое заседание должен быть осуществлен в указанные в Конституции сроки.

Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется невозможностью роспуска Совета Федерации, а также запретами на роспуск Государственной Думы в установленных Конституцией РФ случаях.

Конституционно значимые правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются в том, что с момента роспуска Государственная Дума не может принимать законы, а также осуществлять в заседаниях палаты иные полномочия.

Эти последствия соответствуют цели роспуска Государственной Думы и обусловлены тем, что приведший к нему конфликт подлежит разрешению путем избрания нового состава Государственной Думы на основе свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа. Акты, принятые Государственной Думой после решения о ее роспуске и назначении новых выборов, не имеют легитимного характера. Этим конституционные последствия предусмотренного статьей 109 Конституции РФ роспуска Государственной Думы отличаются от последствий, наступающих в связи с истечением срока полномочий Государственной Думы, которые не прекращаются вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва.

Никакие органы государственной власти не вправе осуществлять, а тем более присваивать не принадлежащие им конституционные полномочия. В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом РФ, ни другой палатой Федерального Собрания - Советом Федерации.

Превентивное значение названных конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы заключается в том, что они призваны удерживать Президента РФ и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти.

2. Конституционно-правовые последствия роспуска Государственной Думы соответствуют цели роспуска Государственной Думы и обусловлены тем, что приведший к нему конфликт подлежит разрешению путем избрания нового состава Государственной Думы на основе свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (статья 3 Конституции РФ), а следовательно, акты, принятые прежней Государственной Думой после решения о ее роспуске и назначении новых выборов, не имели бы легитимного характера. Именно этим конституционные последствия предусмотренного статьей 109 Конституции РФ роспуска Государственной Думы отличаются от последствий, наступающих в связи с истечением установленного в статье 96 (часть 1) Конституции РФ срока полномочий Государственной Думы, которые, согласно статье 99 (часть 4) Конституции РФ, не прекращаются вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва (см. Постановление от 11 декабря 1998 года N 28-П).