Глава 4. Президент российской федерации

Статья 80

Комментарий к статье 80

1. Постановление от 31 июля 1995 года N 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3424).

Правовые категории в Постановлении.

Государственная целостность Российской Федерации; принцип прямого действия Конституции; применение Вооруженных Сил на территории РФ; полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере обороны и безопасности; ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Заявители.

Группа депутатов Государственной Думы, Совет Федерации (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Указ Президента РФ от 9 декабря 1994 года N 2166 и Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 года N 1360, предусматривающие использование Вооруженных Сил и предписывающие другие меры и действия для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности РФ, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики.

Позиция заявителей.

Оспариваемые нормативные правовые акты приняты Президентом и Правительством с превышением своих полномочий.

Итоговый вывод решения.

Указ Президента РФ от 9 декабря 1994 года N 2166 принят в пределах конституционных полномочий Президента и соответствует Конституции РФ.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56, содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 9 декабря 1994 года N 1360 положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта.

Федеральному Собранию надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил РФ, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов, в том числе вытекающих из Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II).

Мотивы решения.

При принятии решения Конституционный Суд исходил из конституционного принципа государственной целостности как одной из основ конституционного строя, гарантии конституционных прав и свобод граждан, который согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение.

(а) Из статей 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82, 87 (часть 1), 90 (часть 3) Конституции РФ следует, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства.

(б) Конституция РФ определяет, что Президент РФ действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83, 89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции о том, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ.

(в) Реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство РФ в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции РФ задач во исполнение указов Президента.

(г) Президент РФ, являясь в соответствии со статьей 87 Конституции РФ Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции. При этом Конституция РФ и Законы "Об обороне" и "О безопасности" не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения.

(д) Пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве, существенно увеличивают значимость прямого применения конституционных норм. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента РФ могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ее статье 15 (часть 1).

Правительство при принятии решений не может выходить за рамки своих полномочий, в частности вводить на территории субъекта РФ ограничения прав и свобод граждан, не предусмотренные федеральным законом.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении.

Положения принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественного отношения и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, о территориальной целостности и политическом единстве государств; положения Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II).

Особые мнения по данному делу представили судьи Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, А.Л. Кононов, В.О. Лучин, Т.Г. Морщакова, Б.С. Эбзеев.

2. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований (см. Постановление от 22 апреля 1996 года N 10-П).

3. Устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция исходит из характера их конституционных взаимоотношений. Президент РФ, согласно Конституции, является главой государства (часть 1 статьи 80). В силу своего места в системе разделения властей Президент РФ в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (часть 3 статьи 80), реализация которой возложена на Правительство РФ (часть 1 статьи 114). Именно этим обусловлены полномочия Президента РФ по формированию Правительства РФ, определению направлений его деятельности и контролю за ней (статьи 83 (пункты "а", "б", "в", "д"), 111, 112, 115 (часть 3), 117 Конституции), а также конституционная ответственность Президента РФ за деятельность Правительства РФ. Отсюда вытекает и роль Президента РФ в определении персонального состава Правительства РФ, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства РФ. Провозглашенная в преамбуле Конституции РФ цель утверждения гражданского мира и согласия обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией РФ обеспечивается Президентом РФ (часть 2 статьи 80). Иное не отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя РФ как демократического правового государства (см. Постановление от 11 декабря 1998 года N 28-П).

4. Регулирование в федеральном законе порядка осуществления Президентом РФ полномочий по реализации федеральной компетенции в области приведения в соответствие с федеральными актами нормативных актов субъектов РФ, возможность которого вытекает из статей 71 (пункт "а"), 72 (пункты "а", "б" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции РФ, создает оптимальные условия для защиты статуса субъектов РФ, поскольку механизм реализации Президентом РФ указанных полномочий предопределяется федеральным законодателем. Наделение же только Президента РФ полномочием вносить в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вытекает из природы его функций, предусмотренных статьями 80 и 85 Конституции РФ и реализуемых в том числе путем инициирования федерального воздействия (см. Постановление от 4 апреля 2002 года N 8-П).

Статья 87

Комментарий к статье 87

Президент РФ, являясь в соответствии со статьей 87 Конституции РФ Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции. При этом Конституция РФ и Законы "Об обороне" и "О безопасности" не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения (см. Постановление от 31 июля 1995 года N 10-П).

Статья 90

Комментарий к статье 90

1. Президент в соответствии со статьей 80 Конституции РФ является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (см. Постановление от 30 апреля 1996 года N 11-П).

2. В соответствии с Конституцией Президент РФ как глава государства и гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина обеспечивает в установленном ею порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (части 1 и 2 статьи 80); Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ (части 1 и 2 статьи 90); указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам (часть 3 статьи 90).

Указы нормативного характера могут издаваться Президентом РФ как по предметам ведения РФ, так и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Статья 76 Конституции непосредственно не предусматривает возможность регулирования по этим предметам ведения в такой правовой форме, как указ Президента РФ. Однако само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению РФ или к совместному ведению РФ и ее субъектов не означает невозможность его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами (кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона), которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам и действие во времени которых ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта (см. Постановление от 25 июня 2001 года N 9-П).

3. К полномочиям Президента РФ не относится оценка конституционности законов, принятых в субъекте РФ. Президент РФ не наделен также правом приостанавливать действие законов субъектов РФ. Иное означает вмешательство Президента РФ в компетенцию законодательной и судебной власти и нарушает Конституцию РФ (см. Постановление от 3 июня 1993 года N 13-П).

4. Акты Президента РФ, основывающиеся на законе и вытекающие из него и формирующие механизм реализации законов, не могут истолковываться в отрыве от соответствующих законов, а всякая их расширительная интерпретация неконституционна (см. Постановление от 15 сентября 1993 года N 16-П).

Статья 91

Комментарий к статье 91

1. Гарантиями деятельности Президента РФ как главы государства служат его неприкосновенность (статья 91) и правовые механизмы, обеспечивающие постоянность его функционирования в этом качестве и непрерывность осуществления им своих полномочий (см. Постановление от 6 июля 1999 года N 10-П).

2. Исходя из занимаемого Президентом РФ места в системе органов государственной власти, а также его конституционного статуса, Конституция закрепляет неприкосновенность Президента РФ, а также другие правовые средства, которые обеспечивают свободное и ответственное осуществление Президентом РФ принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность функционирования института главы государства. Содержание и назначение статьи 92 (часть 2) Конституции, предусматривающей возможность прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются установлением в статье 91 Конституции РФ положения о неприкосновенности Президента РФ (см. Постановление от 11 июля 2000 года N 12-П).

Статья 92

Комментарий к статье 92

1. Постановление от 6 июля 1999 года N 10-П по делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции РФ (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3773).

Правовые категории в Постановлении.

Статус Президента РФ; момент начала и прекращения срока полномочий Президента РФ; досрочное прекращение Президентом РФ своих полномочий; полномочия исполняющего обязанности Президента РФ.

Предмет рассмотрения.

Положения статьи 92 (части 2 и 3) Конституции РФ о досрочном прекращении исполнения Президентом полномочий и временном исполнении обязанностей Президента Председателем Правительства РФ.

Заявитель.

Государственная Дума (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Позиция заявителя.

Положения статьи 92 (части 2 и 3) Конституции РФ не поддаются однозначному толкованию, поскольку неясно, относятся ли содержащиеся в части 3 статьи 92 слова "во всех случаях" только к тем случаям, которые упомянуты в части 2 данной статьи, либо возможно расширительное толкование этих слов; допускает ли Конституция РФ временное исполнение обязанностей Президента РФ Председателем Правительства РФ в случаях, не названных в части 2 данной статьи; должно ли временное исполнение Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ безусловно повлечь за собой назначение новых выборов Президента РФ либо возможно возобновление исполнения Президентом РФ своих полномочий.

Итоговый вывод решения.

Положение о временном исполнении Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ распространяется на случаи досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий, перечисленные в части 2 статьи 92 Конституции РФ, а также на иные исключительные случаи, когда Президент РФ своим решением возлагает на Председателя Правительства РФ выполнение своих обязанностей или когда объективно исключено принятие Президентом РФ решения о временном возложении исполнения обязанностей Президента РФ на Председателя Правительства РФ.

Из положений части 3 статьи 92 Конституции РФ о временном исполнении Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ во взаимосвязи с положением части 2 данной статьи о проведении досрочных выборов Президента РФ следует, что Председатель Правительства РФ исполняет обязанности Президента РФ соответственно до момента возвращения действующего Президента РФ к исполнению своих обязанностей либо до вступления в должность вновь избранного Президента РФ.

При досрочном прекращении исполнения Президентом РФ своих полномочий по основаниям, указанным в части 2 статьи 92 Конституции РФ, проводятся выборы нового Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ.

Мотивы решения.

Часть 2 статьи 92 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности; при этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Согласно Конституции РФ, единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ и получаемые от него на основе свободных выборов полномочия Президента РФ никто не может присвоить (части 1 и 4 статьи 3). В силу этого Конституция РФ устанавливает, что досрочное прекращение исполнения Президентом РФ своих полномочий, временное исполнение его обязанностей Председателем Правительства РФ возможны лишь при обстоятельствах, определенных самой Конституцией РФ, ее статьями 92 (части 2 и 3) и 93.

Таким образом, положение части 3 статьи 92 Конституции РФ имеет в виду прежде всего случаи, перечисленные в части 2 данной статьи, а также другие случаи, которые носят исключительный характер, что обусловлено всей системой норм, закрепляющих конституционные гарантии деятельности Президента РФ как главы государства, избираемого народом.

В тех исключительных случаях (помимо конституционно закрепленных случаев досрочного прекращения полномочий Президента РФ), когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспечения непрерывного осуществления государственной власти, руководствуясь Конституцией РФ, он своим решением возлагает на Председателя Правительства РФ временное исполнение обязанностей Президента РФ с учетом ограничений, предусмотренных частью 3 статьи 92 Конституции РФ.

Если же в силу исключительных обстоятельств Президент РФ не в состоянии ни выполнять свои полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанностей Президента РФ на Председателя Правительства РФ, последний временно исполняет их в точном соответствии с положениями, содержащимися в части 3 статьи 92 Конституции РФ.

Как следует из частей 2 и 3 статьи 92 Конституции РФ, ограниченное по времени исполнение обязанностей Президента РФ Председателем Правительства РФ имеет место соответственно до момента возвращения действующего Президента РФ к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента РФ.

Частью 3 статьи 92 Конституции РФ установлено также, что во всех случаях, когда Председатель Правительства РФ исполняет обязанности Президента РФ, ему не предоставляется право распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Данное ограничение распространяется на все случаи временного исполнения Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ - как предусмотренные частью 2 данной статьи случаи досрочного прекращения полномочий Президента РФ, так и другие случаи исключительного характера.

2. Постановление от 11 июля 2000 года N 12-П по делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 29. Ст. 3118).

Правовые категории в Постановлении.

Конституционный статус Президента РФ; неприкосновенность Президента РФ; основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ; конституционные начала процедуры досрочного прекращения исполнения Президентом РФ полномочий.

Заявитель.

Государственная Дума (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Истолкование положений статьи 92 (часть 2) Конституции РФ во взаимосвязи с положением статьи 91 Конституции РФ, а также определение тех конституционных начал, которые должны обусловливать основы порядка (процедуры) досрочного прекращения исполнения Президентом РФ полномочий при наличии стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

Позиция заявителя.

Из указанных положений Конституции РФ неясно, препятствует ли установленная статьей 91 неприкосновенность Президента РФ возможности запрашивать и получать информацию о состоянии его здоровья в целях решения вопроса о наличии стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия как одного из предусмотренных статьей 92 (часть 2) оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ; отменяет ли статья 91 действие в отношении Президента РФ положений Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, касающихся процедуры определения временной нетрудоспособности и выдачи листка нетрудоспособности (статья 49), порядка установления степени утраты трудоспособности (статья 50); какова процедура прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

Итоговый вывод решения.

Порядок прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, предусмотренный статьей 92 (часть 2) Конституции РФ, определяется на основе требований Конституции РФ и настоящего Постановления.

Содержание и назначение статьи 92 (часть 2) Конституции РФ, предусматривающей возможность прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются установлением в статье 91 Конституции РФ положения о неприкосновенности Президента РФ.

Мотивы решения.

Исходя из занимаемого Президентом РФ места в системе органов государственной власти, а также его конституционного статуса, Конституция РФ закрепляет неприкосновенность Президента РФ, а также другие правовые средства, которые обеспечивают свободное и ответственное осуществление Президентом РФ принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность функционирования института главы государства.

Содержание и назначение статьи 92 (часть 2) Конституции РФ не затрагиваются установлением в статье 91 Конституции РФ положения о неприкосновенности Президента РФ.

Досрочное прекращение исполнения Президентом РФ своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий. В таком случае - в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания - волеизъявление Президента РФ не может являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий. Приведение в действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом РФ своих полномочий или добровольной его отставкой.

Правовое регулирование указанной процедуры имеет конституционный характер. Определение соответствующего порядка может быть осуществлено с соблюдением вытекающих из положений Конституции РФ требований, с тем чтобы обеспечивались непрерывность и стабильность осуществления полномочий Президента РФ, исключение факторов, препятствующих нормальному функционированию институтов власти. Порядок досрочного прекращения полномочий Президента РФ по указанному основанию не может быть облегченным, упрощенным. При определении такого порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти.