Из истории подготовки конституции республики башкортостан

З.И Еникеев,

ПредседательКомитета Законодательной палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан

Сразу же после принятия Декларации о государственном суверени­тете уже 13 октября 1990 года Верховный Совет Башкирской ССР образо­вал Конституционную комиссию. В состав Комиссии входили народные депутаты Башкирской ССР, руководители республиканского ранга и уче­ные-юристы. Председателем Конституционной комиссии был избран Председатель Верховного Совета М.Рахимов. Им же в октябре 1990 года было издано распоряжение «О мерах по обеспечению работы над проек­том Конституции Башкирской ССР». Согласно распоряжению для работы по проекту Конституции и выработки концепций были сформированы ра­бочие группы по следующим направлениям: «Общие положения Консти­туционного строя Башкирской ССР», «Права человека и их гарантии», «Государственное устройство Башкирской ССР, ее место в системе социа­листических республик», «Высшие и центральные органы Башкирской ССР», «Экономическая система», «Избирательная система. Народный де­путат», «Органы местного самоуправления Башкирской ССР», «Судебно-правовая система Башкирской ССР», «Государственные символы и столи­ца Башкирской ССР». Для непосредственной работы в целом над текстом Конституции была образована общая рабочая группа Конституционной комиссии в составе 6 человек из числа юристов.

Для работы по учету предложений, замечаний и дополнений по про­екту Конституции, обеспечения деятельности Конституционной комиссии Секретариату Верховного Совета Башкирской ССР было поручено обра­зовать организационно-аналитическую группу по следующей структуре:

а) организационного обеспечения - 3 человека;

б) первичной обработки поступающих предложений - 3 человека. Секретариату с участием Министерства юстиции республики было поручено создать группу юридической и стилистической обработки про­екта Конституции Башкирской ССР. Однако названные группы не были созданы и работу над текстом Конституции провели члены Общей рабочей группы Конституционной комиссии и специалисты Отдела по вопросам

законодательства и правопорядка Секретариата Верховного Совета Баш­кирской ССР.

28 ноября 1990 года состоялосьорганизационное заседание Консти­туционной комиссии, на котором были утверждены концепция, структурапроектаКонституции, план работы Конституционной комиссии и ее рабо­чих групп. Был избран Ответственный секретарь Конституционной комис­сии Республики Башкортостан, которыйбыл наделен правом ведения за­седаний Конституционной комиссии Башкирской ССР в периодотсутст­вия Председателя.

Работу над текстом проекта Конституции условно можно разделить на следующие этапы. Первый этап - подготовка так называемого «нулево­го варианта» или же предмета для обсуждения. Он был разработан к авгу­сту 1991 года. В частности, был предусмотрен такой архаический, неоп­равдавший себя институт, как Съезд народных депутатов Республики Башкортостан, который избирал Президента и являлся высшим органом государственной власти.

В октябре 1991 года были получены отзывы на проект от субъектов законодательной инициативы. Министерства и ведомства представили свои замечания и пожелания, например, Министерство юстиции Респуб­лики Башкортостан - подробный сравнительный анализ проекта Консти­туции Республики Башкортостан с проектом Конституции Российской Фе­дерации.

На втором этапе подготовки Конституции производились доработки с учетом замечаний и пожеланий. Распад союзного государства в резуль­тате реализации Беловежских соглашений существенно повлиял на Кон­цепцию проекта Конституции.

В марта 1992 года переработанный вариант был одобрен Конститу­ционной комиссией и внесен на рассмотрение Верховного Совета Респуб­лики Башкортостан

Верховный Совет 3 апреля 1992 года принял к сведению тот факт, что Конституционной комиссией подготовлен проект Конституции Рес­публики Башкортостан. Конституционной комиссии было предложено до­работать проект Конституции, после чего опубликовать его в республи­канской печати для всенародного обсуждения. В мае 1992 года на заседа­ниях Конституционной комиссии народные депутаты Республики Башкор­тостан обсудили проект с учетом замечаний и предложений, после чего 9 июня 1992 года его опубликовали на страницах республиканской печати. 15 июня 1992 года проект Конституции был принят в первом чтении. I

Проект состоял изследующих разделов и глав:

Преамбула

I. Основы конституционного строя Республики Башкортостан П. Основные права» свободы и обязанности человека и гражданина:

I .Общие положения

2.Гражданство

3.Гражданские и политические права граждан

4-Экономические, социальные и культурные права и свободы

5-Гарантии прави свобод6. Обязанности.

Ill,Структуры гражданского общества в Республике Башкортостан:

7-Собственность, труд, предпринимательство

8. Общественные объединения

9.Религияи религиозные объединения Ю.Воспитание, образование, наука, культура

II .Семья

12.Средства массовой информации.

IV.Предмет ведения Республики Башкортостан

V. Система государственной власти и местного самоуправления:

13,ВерховныЙ Совет - Меджлис Республики Башкортостан 14.Депутат Верховного Совета Республики Башкортостан 15-Президент Республики Башкортостан

16.Система республиканской исполнительной власти

17.Судебная власть

^.Прокуратура, адвокатура, нотариат

19.0сновы и пределы местного самоуправления

20.Финансы и бюджет

21.Оборона ибезопасность

22.Государственная служба

23 .Чрезвычайное положение.

VI. Административно-территориальное устройство Республики Башкор­тостан

VII. Заключительные положения:

24.Атрибуты государственного суверенитета в Республике Башкор­тостан;

25.Вступление в силу и порядок изменения Конституции Республи­ки Башкортостан.

В последующей работе над проектом раздел третий «Структура гра­жданского общества» был существенно переработан. Эти вопросы нашли свое отражение во втором разделе принятой Конституции, где речь идет о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. Раздел четвер­тый - о предметах ведения Республики Башкортостан был трансформиро-

ванв отдельную главу под названием«Республика Башкортостан - суве- -⁴ ренноегосударство». Вместооднопалатного Верховного Совета -меджли­се, который являлся высшим представительным и единственным законе- ^:

дательным органом, действующим на профессиональной основе, было предусмотрено в качестве Парламента двухпалатное Государственное Со-,. брание - Курултай Республики Башкортостан. Полномочия Государствен- • ного Собрания определены исходя из принципа разделения властей. В ча­стности, уточнены контрольные функции Парламента. Для этих целей предусмотрено создание института Комитета парламентского контроля. Если в первоначальном проекте институт омбудсмена был представлен под названием «народного правозащитника», то в новом проекте - «Упол­номоченного Республики Башкортостан по правам человека». Принимая во внимание печальную участь вице-президентов в истории Союза ССР и Российской Федерации, такой институт был исключен из проекта.

Существенно была переработана глава о системе республиканской ;

исполнительной власти. В частности, исключили статью, где речь шла об ^;

учреждении Государственного Совета Республики Башкортостан. Госу- :

дарственный Совет был призван вырабатывать рекомендации для Прези­дента Республики Башкортостан по основным направлениям внутренней и внешней политики Республики Башкортостан, обеспечивать взаимодей- :

ствие Президента Республики Башкортостан с государственными органа- \ ми и учреждениями, общественными объединениями, Российской Феде­рацией, другими республиками и государствами.

Главы «Оборона и безопасность», «Государственная служба», ;

«Чрезвычайное положение» были исключены из проекта Конституции. '•

В целом проект Конституции подвергся существенной переработке с . учетом положений Федеративного договора и Приложения к нему от Рес­публики Башкортостан.

Интересная дискуссия велась на страницах республиканских газет, было опубликовано более 300 различных статей. Эта тема звучала в про­граммах телевидения и радио. Для выявления общественного мнения о.проектеновой Конституции Республики Башкортостан научные сотрудни- .киАкадемии наукРеспублики Башкортостан провели социологические исследования.

Наряду с конкретными письмами, заявлениями и обращениями ча­стных лиц и коллективов, отзывами экспертов-юристов в Конституцион­ную комиссию Республики Башкортостан поступили также альтернатив­ные проекты Конституции республики, подготовленные Татарским обще­ственным центром, Союзом башкирской молодежи Республики Башкорто­стан, творческой группой ученых юристов.

22-24 марта 1992 года в Уфе состоялась республиканская научно-практическая конференция «Проблемы конституционного развития суве­ренной республики». Идеи, высказанные на этой конференции учеными и практиками, оказали существенное влияние на выработку, скажем так, теоретических основ нашей Конституции.

На заседаниях Конституционной комиссии, ее рабочихгрупп наибо­лее острые дискуссиивызвали положения об основахконституционного строя; правах, свободахи обязанностях граждан; высшем законодательном органе власти республики; о статусе Президента республики; о местном самоуправлении. '-^;

В процессе работы была сделана попытка увязать Конституцию с международно-правовыми нормами, четко закрепить международные стандарты в области прав и свобод человека и гражданина. При этом Кон­ституционная комиссия, ее рабочая группа руководствовалась Всеобщей Декларацией прав человека и гражданина.

Много предложений было высказано по разделу, касающемуся прав человека. В частности, они относились к гарантируемым Конституцией правам на труд, образование и охрану здоровья. Учитывая поступившие предложения, статьи Конституции, закрепляющие право граждан на бес­платное пользование широкой сетью государственных учреждений здра­воохранения и бесплатное школьное и профессиональное образование, существенно доработаны.

Прирассмотрении проекта Конституции вовтором чтении депута­тами и другими субъектами законодательной инициативы было внесено 59 поправок. 31 из них была отклонена, остальные приняты. Так продвигался процесс подготовки Конституции Республики Башкортостан к ее приня­тию24 декабря 1993года.

ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИБАШКОРТОСТАН

М.Е-Бугера,

депутат Государственной Думы

Стало общим местом сравнивать систему денежного обращения страны с кровеносной системой организма. На мой взгляд, от частого по­вторения сравнение не стало менее наглядным и хорошо иллюстрирует процессы, происходящие в обществе. Кровь должна поступать в каждую клеточку организма, иначе эта клеточка отмирает, разрастается опухоль, организм ставится под угрозу. Точно так же, если деньги перестают нор­мально поступать в те или иные структуры общества, эти структуры отми­рают или принимают какие-то уродливые формы существования. Вот по­чему говорить сейчас о проблеме финансового федерализма - значит гово­рить о выживании, единстве и целостности Российского государства,

. Но, к сожалению, именно в этой части, в части финансового федера­лизма, в Конституции Российской Федерации заложена даже не мина за­медленного действия, а горящий очаг напряженности. Идет цепная реак­ция и эта бомба может взорваться со всей силой. Об этом говорит хотя бы тот факт, что в Иван-городе население проводит сбор подписей за прове­дение референдума с целью присоединения к Эстонии. Сахалинцы высту­пают за то, чтобы отдаться Японии в долгосрочную аренду. Известно по­следнее известное заявление Президента Калмыкии К.Илюмжинова о том, что Калмыкия уже на грани того, чтобы перейти в разряд неких ассоции­рованных членов Федерации. Это говорит о том, что проблема финансово­го федерализма настолько обострилась, что переходит в столь уже острую политическую плоскость.

В Конституции Российской Федерации о финансовом федерализме сказано следующее. В той статье, где речь идет о предметах исключитель­ного ведения Федерации, отмечено чтофинансовое, валютное, кредитное,таможенноерегулирование, денежная эмиссия -предметы исключитель­ного ведения Федерации,которое не предполагает делегирование феде­ральными органами исполнительной власти неких полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации. Попредметам совместного ведения такое делегирование полномочий предусмотрено, а попредметам исключительного ведения Федерации - нет.

Поскольку это предмет исключительногофедерального ведения, должны бытьструктуры и органы, которые это ведение осуществляют,

Это -Центральный банк РоссийскойФедерации, государственная налого­вая служба, Министерство финансов Российской Федерации и таможен­ные органы. Достаточно ли эффективно реализуют они свои функции? На мойвзгляд, то, что произошло 17 августа 1998 года,со всей очевидностью доказало - нет. Возьмем хотя бытот жесамый Центральный банк, кото­рый кичилсятем, что он, якобы,осуществляет контроль за всеми коммер­ческими банками. Как оказалось - он не знает, что творитсядаже в круп­нейших московских банках, которые называют системаобразующими. А чтоуж говорить о региональных банках и сфере денежного обращения в регионах на местах? На мой взгляд, события, последовавшие после 17 ав­густа, совсей очевидностью доказывают, что финансовое регулированиекакпредмет своего исключительного ведения федеральные органы осуще­ствляют неэффективно, неудовлетворительно.

Чемэто объяснить? Эти органы не могут знать и регулировать все,что творитсяна микроуровне; на уровне отдельного предприятия, на уровне отдельного бюджета или внебюджетного фонда в местном терри­ториальном образовании, А эти процессы на микроуровне, когда прини­мают неконтролируемый характер, могут подорвать любые макроэконо­мические расчеты. Конечно,заниматься макроэкономикой на уровне Цен­тробанка или Пермской фабрики госзнака, печатающей купюры - это ин­тересней, чем влезать во все мелочи конкретного функционирования всех предприятий, всех территориальных образований, но делать это необхо­димо, если мы хотим, чтобы денежное обращение протекало безэксцессов и нежелательных последствий. Совершенно необходимым являетсяделе­гирование части полномочий пофинансовому регулированию от феде­ральных органов власти органам власти субъектов Федерации.

То, что это действительно необходимо, я могу подтвердить даже своим практическим опытом пятилетней работы в Верховном Совете Рес­публики Башкортостан, когда мы, видя республиканские местные пробле­мы, готовили конкретные проекты постановлений, указов, законов, помо­гающих эти проблемы решить. Но когда мы приходили к исполнителям -к налоговикам или Национальному банку, они говорили: «Мы живем в республике, проблемы видим, но, к сожалению, если мы вам завизируем эти ваши подготовленные решения, примем, так сказать, к исполнению, мы будем уволены, поскольку вышестоящие органы запрещают подобное взаимодействие с республиканскими органами». Так было сплошь и рядом и каждый раз пробивать необходимые для республики решения в сфере денежного обращения стоило больших усилий. И сейчас все то, что я ска­зал, находясь в сфере каждодневного внимания руководства республики -это в какой-то мере пробило себе дорогу и в ряде важнейших документов,

которые мы называем документами конституционного порядка - наша Конституция и наши Договоры.

Я имею в виду прежде всего четвертый раздел Конституции Респуб­лики Башкортостан, который так и называется «Финансы и бюджет». Хо­тел быобратить внимание на то, что статьи 149, 152, 154 и 155 Основного Закона республики нетолько решают некоторые проблемы, стоящие перед нашей республикой и другими субъектами Федерации в сфере денежногообращения, нои закладывают по некоторымиз них основыдля дальней­шего переговорногопроцесса.

В уже упоминавшемся другими выступающими Договоре Россий­ской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти Республики Башкортостан» некоторые по­ложения из четвертого раздела Конституции по сути дела были признаны дегитимными федеральной властью. Соответствующие статьи, например, говорят о том, что республика может образовать и свой Национальный банк в соответствии с отдельным соглашением. Некоторые полномочия, которые входят по Российской Конституции в предметы совместного ве­дения, Договор передал в ведение органов государственной власти рес­публики, т.е. Договор расширяет полномочия республики в реализации этих предметов ведения.

При внесении изменений в Основной Закон России следовало бы уточнить и те статьи, в которых речь идет о предметах ведения Россий­ской Федерации. Может быть на первом этапе предметы ведения Россий­ской Федерации оставить без изменений, - тогда необходимо включить пункт, который бы позволял федеральным органам власти делегировать по этим предметам ведения ряд полномочий субъектам Федерации. Если фе­деральные органы пока не готовы передать эти предметы ведения в совме-стное_ ведение, следовало бы применить какие-то промежуточные форму­лировки. При этом важно учесть опыт нашей республики, да и ряда дру­гих субъектах Федерации, где накоплен определенный опыт по решению каждодневных проблем. Совершенствование взаимодействия федераль­ных органов власти с республиканскими - насущная необходимость, кото­рая позволит предотвратить ряд коллизий и в конечном счете укрепить го­сударственное устройство Федерации в целом.