КПЗК / Ріяка - Конституційне право зарубіжних країн, 2006

Термін повноважень місцевих представницьких органів управ

ління може бути 1 рік (канадські провінції), 2 роки (Мексика,

Болівія, Литва), 3 роки (Швеція, Естонія), 4 роки (Норвегія, Польща, Японія, Угорщина, Білорусь, Болгарія, Чехія), 5 років (Туреччина, Кіпр), 6 років (Франція, Бельгія, Люксембург). Не

великий строк повноважень місцевих представницьких органів

управління надає змогу електорату здійснювати досить суворий контроль за діяльністю своїх обранців. У той же час такий неве ликий термін повноважень даних органів має і негативний аспект.

Так, місцеві радники не мають можливості увійти у курс справ,

їм важко планувати перспективи розвитку адміністративно тери торіальної одиниці, зокрема, часті вибори є немалим навантажен ням на місцеві бюджети.

Найчастіше переобирається увесь склад місцевого представ

ницького органу. Хоча з метою забезпечення наступництва діяль ності даного органу можливе використання так званих «частко вих виборів», які передбачають часткову ротацію членів вибор ного органу. Зокрема, муніципальна рада американського міста Сан Франциско складається з 11 осіб, які представляють інтере си населення окремих районів міста. П’ять із шести з них за чер

гою переобираються кожні 2 роки на 4 роки.

Законодавство більшості зарубіжних країн встановлює певні вимоги щодо кандидатів на посади у місцевих представницьких органах. Зокрема Адміністративний кодекс Франції визначає, що радником (депутатом) муніципальної ради може стати кож ний платник податків комуни. Але існує і певне обмеження – забороняється поєднувати муніципальний мандат з будь яким іншим. На сучасному етапі в європейських країнах бути обра ним до місцевих представницьких органів може і не громадянин

держави. Конституція Нідерландів 1983 р. – Глава 7 «Провінції, муніципалітети, органи водного контролю й інші державні орга ни», ст. 130 встановлює, що право брати участь у виборах муні ципальних рад та бути обраним до її складу може бути надано особам, які не є громадянами Нідерландів, але постійно мешка ють у муніципалітетах.

Крім виборних членів, до складу місцевих представницьких органів можуть входити і члени, які призначаються. Наприклад, у Великобританії інститут членів, що призначаються – олдерменів

– представників еліти, був запроваджений Законом про муніци пальні корпорації 1835 р. та скасований у рамках муніципальної

реформи 1974 р. Запровадження олдерменів було пов’язане з не

обхідністю досягнення компромісу між консерваторами, які зна

ходилися в опозиції, і урядом лібералів. Зараз подібні олдермени працюють у раді корпорації індійських муніципальних корпорацій.

У більшості зарубіжних країн місцеві представницькі органи

однопалатні. Однак у зарубіжній практиці існують і винятки, коли

місцевий представницький орган управління двопалатний, зокре ма муніципальні збори Нью Йорка складаються з двох палат. Склад палат місцевого представницького органу в цілому подібний до

складу палати парламенту. Як правило, законодавство зарубіжних

країн визначає склад місцевого представницького органу. Зокре ма, Конституція Угорщині 1990 р. – Глава 9 «Місцеве самовряду вання», ст. 44/В встановлює, що орган місцевого самоврядування

очолюється мером. Представницький орган може обирати коміте

ти та утворювати бюро. Взагалі місцеві представницькі органи за рубіжних країн у своєму складі мають право утворювати комісії (комітети), а у муніципальних радах Німеччини працюють і фракції.

Комітети (комісії) бувають постійними і тимчасовими, обов’яз ковими та факультативними, територіальними, дорадчими тощо. Більшість членів комітетів (комісій) є членами органу місцевого

самоврядування та обираються місцевими представницькими орга

нами на своїх засіданнях. Водночас у деяких країнах дозволяєть ся залучати до роботи в органі осіб, які не є його членами. На приклад, в Угорщині, Великобританії законодавство регламентує можливість включення до складу будь якого комітету фахівця у певній галузі, який не має членства в місцевому представницько му органі управління.

Постійні комітети (комісії) функціонують протягом усього терміну повноважень органу місцевого самоврядування. Тимча

сові комітети (комісії) з’являються при необхідності вирішення якої небудь проблеми та розпускаються після виконання свого завдання. Формування обов’язкових комітетів (комісій) регулю ється у законодавстві країни. Так, шведські муніципалітети по винні утворювати комітети з освіти, навколишнього середовища, охорони здоров’я, будівництва та ін. А у Чехії муніципалітети повинні формувати лише фінансовий та контрольний комітети. Територіальні комітети (комісії) об’єднують членів органу місце вого самоврядування від певного району та відповідають за його розвиток. До складу дорадчих комітетів (комісій) входять як му ніципальні радники, так і представники населення; вони існують

для обміну думками членів місцевих рад і громадян. Наприклад,

уФранції такі комісії отримали назву «позамуніципальні комісії».

Восновному місцеві представницькі органи влади працюють посесійно. У низових адміністративно територіальних одиницях, як правило, сесії проводяться частіше, ніж у регіональних. Зокре

ма, у Франції комунальні ради збираються на чергові сесії чоти

ри рази на рік, тоді як генеральні ради департаментів – два рази на рік. Відповідно до статутного права Великобританії місцеві ради громад проводять сесії не менше чотирьох разів на рік, у той

же час ради графств працюють щоквартально. Крім чергових сесій,

законодавство зарубіжних країн передбачає можливість скликан ня позачергових сесій. Як правило, позачергові сесії проводяться на вимогу уряду, відповідного представника державної адмініст

рації; певного числа членів місцевого представницького органу

управління, а також за ініціативою виконавчого органу місцевого самоврядування. На цих сесіях розглядаються лише ті питання, з приводу яких вони були скликані.

Як було зазначено вище, у складі місцевого представницького органу управління функціонує його виконавчий орган. Основна мета запровадження виконавчого органу полягає у необхідності

організації постійної виконавчої та розпорядчої діяльності орга

ну місцевого самоврядування. Головними функціями виконавчого органу є: представлення інтересів місцевого представницького органу у відносинах з іншими органами влади, організаціями; ук ладання угод і договорів; виконання повноважень, які делеговані йому радою: керування службами представницького органу: реа лізація рішень ради; здійснення контролю за виконанням норма тивних актів ради тощо.

Спосіб формування одноособового виконавчого органу (мера,

бургомістра, алькальда, президента) або колегіального виконав чого органу (джунти. магістрату, муніципальної палати, жунти) може бути різним;

а) у законодавстві встановлюються можливі варіанти фор мування виконавчого органу. Зокрема. Конституція Болгарії 1991 р. – Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адмініст рація», ст. 139 встановлює, що органом виконавчої влади в об щині є кмет. Він обирається населенням або общинною радою строком на 4 роки у порядку, визначеному законом;

б) місцевий представницький орган управління особисто фор мує виконавчий орган. Так, у Франції муніципальна рада таєм

ним голосуванням за мажоритарною системою у два тури обирає

зі свого складу мера та його заступників. В Італії обласна рада

формує зі свого складу обласну джунту. Голова та члени (асесо ри) джунти обираються таємним голосуванням двома третинами членів обласної ради. Кожен асесор відповідає за конкретний на

прям обласного управління;

в) виконавчий орган місцевого самоврядування обирається безпосередньо населенням певної території, причому окремо від самого місцевого представницького органу управління. Наприк

лад, в Японії губернатори префектур, мери міст та старости се

лищ обираються населенням. У Німеччині (у більшості земель) бургомістр обирається безпосередньо населенням на строк від 4 до 8 років. Конституція Португалії 1976 р. – Глава З «Муніци

пія», ст. 252 встановлює, що муніципальна палата є виконавчим

колегіальним органом муніципії, яка обирається громадянами – виборцями, що мешкають на території муніципії. Головою муні ципальної палати становиться особа, яка очолила список канди датів, що отримала найбільше число голосів;

г) функції виконавчого органу місцевого представницького органу виконує особа, яка призначається. Наприклад, у Бельгії,

Нідерландах мери формально призначаються главою держави за

пропозицією місцевого представницького органу управління. У Німеччині на рівні повіту ландтрат призначається урядом землі. Своєрідний виконавчий орган існує у містах США, де його пов новаження здійснює спеціально запрошений управляючий–ме неджер. Така система в американській правовій доктрині отри мала назву «рада–управляючий». Управляючий є фахівцем у га лузі економічного та політичного міського розвитку та наймається на певний термін муніципальною радою. Надалі система «рада– управляючий» поширилася у Норвегії, Швеції, Фінляндії та ін.

§ 4. Компетенція органів місцевого управління та їх відносини з центральними органами держави

На сучасному етапі у зарубіжних країнах спостерігається тен

денція щодо збільшення обсягу компетенції місцевих органів уп равління, у тому числі у таких важливих сферах, як освіта, кому нальне господарство, будівництво, медичне обслуговування тощо.

У зв’язку з чим сьогодні у зарубіжних країнах компетенція місце вих органів влади регулюється у конституційному, органічному,

поточному законодавстві, а також актами глави держави і вико

навчої влади, судовими прецедентами тощо.

Водночас необхідно враховувати, що у зв’язку з різними функ ціями, які покладаються на місцеві державні органи та місцеві представницькі органи, законодавство відокремлює і їх компетен

цію. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. – Глава 10 «Місцеве

самоврядування та управління», ст. 120 регулює компетенцію органів самоврядування, а ст. 123 визначає повноваження органів управління в адміністративних одиницях.

Слід також вказати на різний підхід до визначення можливос

тей місцевих органів влади. У більшості зарубіжних країн пере важає так званий принцип «позитивного регулювання діяльності місцевих органів управління», тобто обсяг компетенції встанов

люється шляхом ретельного перерахування їх повноважень у пев

них сферах. Таким чином, місцеві органи управління мають пра во здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені у законо давстві, хартіях. Зазначений підхід значною мірою обмежує діяльність місцевих органів влади та надає можливість цент ральній владі здійснювати посередній, але досить суттєвий конт роль за роботою місцевих органів. Зокрема, судові інстанції будь

яке відхилення від передбаченого у законодавстві повноваження

трактують не на користь місцевого органу влади та визнають такі відхилення протизаконними. У зв’язку з чим американські муні ципалітети, розробляючи хартії самоврядування, прагнуть яко мога точніше та ретельніше зафіксувати в них свою компетенцію.

В інших зарубіжних країнах діє так званий принцип «негатив ного регулювання діяльності регулювання». Відповідно до дано го принципу місцеві органи управління мають право здійснюва ти усі дії, які безпосередньо не заборонені у законодавстві та не

знаходяться у віданні інших органів влади. У такому випадку об сяг та зміст компетенції місцевих органів влади є залишковим. Так, у Конституції Республіки Казахстан 1995 р. – Розділ 8 «Місцеве державне управління та самоуправління», ст. 85 визна чає, що місцеве державне управління здійснюється місцевими представницькими та виконавчими органами, які відповідальні за стан справ на відповідній території. Конституція Молдови 1994 р. (у ред. 1996 р.) – Глава 8 «Публічне управління», ст. 112 «Селищні та міські влади», п. 2: «відповідно до закону місцеві ради та при

мари діють як самостійні управляючі влади та вирішують гро

мадські справи селищ і міст».

Для кращого розуміння ролі місцевих органів у сучасній дер жаві в юридичній літературі прийнято класифікувати повнова ження місцевих представницьких органів влади щодо певних сфер. Так, відрізняють повноваження у фінансово економічній сфері, в галузі охорони громадського порядку, у галузі комунального обслуговування й охорони навколишнього середовища, повнова ження у соціальній сфері. Кілька слів скажемо щодо кожного різновиду компетенції місцевих органів управління:

а) повноваження у фінансово економічній сфері полягаються

у праві місцевих представницьких органів приймати місцевий бюджет, а також брати участь у формуванні державних фінансо во економічних програм. Зокрема, Конституція Австрії 1920 р. – Розділ 4 «Законодавча і виконавча влада земель», В «Громади», ст. 116 формулює, що громада є самостійною господарською оди ницею. Вона має право у межах, встановлених законами Феде

рації та землі, володіти будь якого роду майном, придбавати його

та розпоряджатися ним, займатися господарським підприємниц твом, а також у рамках фінансової системи самостійно формува ти свій бюджет і збирати податки;

б) повноваження у галузі охорони громадського порядку озна чають, що у віданні місцевих представницьких органів знаходить ся право визначати діяльність місцевих поліцейських служб. Вод

ночас такі повноваження, як правило, здійснюються спільно з місце

вими державними органами управління. Зокрема, у Франції префект (представник центральної влади у департаменті) очолює

поліцейську службу. Так, Конституція РФ 1993 р. – Глава 8 «Місце

ве самоврядування», ст. 131 встановлює, що органи місцевого са моврядування здійснюють охорону громадського порядку;

в) повноваження у галузі комунального господарства й охоро

ни навколишнього середовища передбачають, що місцеві пред ставницькі органи мають право регулювати питання транспорту, дорожнього руху, місцевого будівництва, різних комунальних

послуг (водопостачання, теплопостачання, каналізації тощо), са

нітарного становища міста, охорони природи, води, повітря тощо. Наприклад, Конституція Туркменистану 1992 р. (із змінами від

1995 р.) – Розділ 4 «Місцеве самоврядування», ст. 86, п. 4 вста новлює, що до відання Генгешів відноситься визначення заходів щодо раціонального використання природних ресурсів і охорони

навколишнього середовища;

г) до повноваження місцевих представницьких органів у соці

альній сфері відносять організацію допомоги малозабезпеченим,

інвалідам, утримання безкоштовних їдалень, домів для старих, підтримку муніципальних лікарень, шкіл, бібліотек, дитячих садків тощо. Як правило, зазначені повноваження докладно вста

новлюються у поточному законодавстві та статутах місцевих пред

ставницьких органів, а у конституціях зарубіжних країн вони втілюються у такі формулювання – «вирішення питань економіч ного, соціального та культурного розвитку території» (Консти

туція Узбекистану 1991 р. у ред. 1993 р. – Глава 21 «Основи дер

жавної влади на місцях», ст. 100). У деяких зарубіжних конститу ціяхціповноваженнявиділяютьсяякприоритетні.Так,Конституція Македонії 1991 р. – Розділ 5 «Місцеве самоврядування», ст. 115

визначає, що в одиницях місцевого самоврядування громадяни

безпосередньо або через своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема щодо міського планування, кому нальної діяльності, культури, спорту, соціального забезпечення та охорони дитинства, а також дошкільного виховання, початко вої освіти, основних питань охорони здоров’я та ін.

Визначені вище повноваження у певних сферах здійснюють

ся за допомогою наступних методів – регулювання й управління.

Метод регулювання полягає у праві видачі ліцензій, дозволів, накладення заборони, а також прийнятті актів, які часто підляга ють контролю з боку державної влади (про це буде сказано ниж че). Метод управління передбачає право місцевого представниць кого органу управляти установами, підприємствами, які є муні ципальною власністю.

Що стосується компетенції місцевих державних органів управ ління, то вона також встановлюється у конституційному, органіч

ному, поточному законодавстві та інших джерелах. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р. – Глава 7 «Місцеве самоврядуван ня та місцева адміністрація», ст. 143 визначає, що управління в області здійснюється обласним управителем за допомогою облас ної адміністрації. Обласний управитель призначається Радою міністрів. Обласний управитель забезпечує проведення держав ної політики, несе відповідальність за захист національних інте ресів, законності та здійснення громадського порядку і здійснює адміністративний контроль.

Як було вже зазначено у попередніх параграфах, у зарубіжних країнах центральна влада завжди створює умови, за якими адмі

ністративно територіальні одиниці мають певну самостійність, котра, у той же час, постійно контролюється центральними дер жавними органами або місцевими державними органами управ ління. Можна сказати, що здійснення контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління є однією з найваж ливіших функцій місцевих державних органів. Тому у більшості конституцій зарубіжних країн такі положення обов’язково зафі ксовані. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. – Глава 10 «Місце

ве самоврядування й управління», ст. 123 встановлює, що нагляд

за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначе ними урядом представниками. Так, Конституція Португалії 1976 р. Розділ 8 – «Організація місцевої влади», ст. 243 «Адміністратив на опіка» визначає, що адміністративна опіка над місцевими са моврядними установами полягає у нагляді за дотриманням зако

ну органами самоврядних установ та здійснюється у формах, які

передбачені у законодавстві.

Водночас це не означає, що такий адміністративний контроль не має ніяких обмежень. Європейська хартія про місцеве само врядування 1985 р., ст. 8 «Адміністративний контроль за діяль ністю органів місцевого самоврядування» передбачає існування такого контролю та визначає його принципи: а) будь який адміні

стративний контроль над органами місцевого самоврядування

може здійснюватися лише у формах і у випадках, встановлених конституцією або законом; б) будь який адміністративний конт

роль над органами місцевого самоврядування, як правило, має

бути призначений лише для забезпечення законності та консти туційних принципів. Водночас адміністративний контроль може

включати також контроль вищих органів влади за належним ви

конанням органами місцевого самоврядування делегованих пов новажень; в) будь який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування має здійснюватися таким чином, щоб

ступень втручання контролюючого органу була відповідна зна

чущості інтересів, які це втручання повинне захистити.

На сучасному етапі у зарубіжних країнах законодавство, як

правило, встановлює наступні форми контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління: по перше, це дер жавне регулювання статусу місцевих представницьких органів, по друге, саме контрольні заходи щодо дій місцевих представниць

ких органів, по третє, утворення фінансової залежності місцевих представницьких органів від центральної влади.

Власне контроль за діяльністю місцевих представницьких органів може здійснюватися також у різноманітних формах. По перше, це можливість центральної влади брати участь у процесі нормотворчості органів місцевого самоврядування. Відповідно до Закону від 1982 р. правові акти місцевої влади у Франції набува ють чинності з моменту їх передачі представнику держави. Сфе

ра такого контролю охоплює усі місцеві колективи та розпов

сюджується практично на всі акти місцевої влади, зокрема, це: рішення місцевих виборних органів або рішення, які прийняті у рамках делегування; акти нормативного характеру, які прийма ються місцевими владами у сфері їх компетенції; індивідуальні та нормативні рішення поліцейського характеру; різні угоди; інди відуальні рішення про призначення службовців та їх просування

по службі тощо. У Великобританії, наприклад, міністри затвер

джують акти муніципалітетів, які мають загальнообов’язкові нор ми, або акти про місцеві податки, про отримання позик, про уго ди з муніципальною власністю тощо. В Італії акти, які прийма ються обласними радами, публікуються тільки після відповідної візи урядового комісару. У РФ відповідно до Федерального зако ну 1999 р. «Про загальні принципи організації законодавчих

(представницьких) та виконавчих органів державної влади

суб’єктів РФ», ст. 21 вищий виконавчий орган державної влади має право пропонувати органу місцевого самоврядування приве

сти у відповідність із законодавством видані ними правові акти.

По друге, контроль за роботою місцевих представницьких органів може виражатися у безпосередньому інспектуванні їх

діяльності, запитуванні необхідних документів й інформації, за

слуховуванні їх звітів, створенні органів, які спеціалізуються на державному контролі. Зокрема, у Великобританії, Скандинавсь ких країнах, постсоціалістичних державах зазначений контроль

здійснює інститут омбудсмана. Він має право ставити питання про

відповідальність посадових осіб місцевих виборних органів за неправильне розпорядження фінансово бюджетним коштами,

порушення прав людини тощо.

По третє, за неналежне виконання органами місцевого само врядування своїх повноважень законодавство зарубіжних країн

передбачає застосування певних санкцій: усунення від посади

посадових осіб місцевих представницьких органів, накладення на них стягнень; скасування рішень органів місцевого самоврядуван ня; передача повноважень місцевих представницьких органів до відання органів центральної влади або до місцевих державних органів; розпуск місцевих представницьких органів. Наприклад, розпуск місцевих рад передбачений законодавством Франції, Італії, Португалії, Литви, Угорщини, Індії, Японії та інших країн.

Багато вчених у галузі місцевого самоврядування однією із

вагомих і реальних санкцій вважають скасування держаних до

тацій та субсидій. Доходи місцевих органів, як правило, не по вною мірою покривають місцеві розходи. У зв’язку з чим основ ну частину фінансового фундаменту діяльності місцевих пред ставницьких органів влади складають державні грошові дотації та субсидії. Зокрема, у США дотації складають приблизно 1/4 частину муніципальних доходів. Необхідно підкреслити, що фун

кціонування механізму державних дотацій та субсидій забезпе

чує більшу підпорядкованість місцевих представницьких органів державним органам влади та обмежує самостійність органів місцевого самоврядування.

Поряд із зазначеними вище формами контролю за діяльністю місцевих представницьких органів можливий також судовий кон троль за їх функціонуванням. Найбільше поширення судовий кон

троль отримав у країнах англосаксонської правової системи. У Ве

ликобританії, Канаді, США, якщо уряд вважає, що місцеві органи управління неналежно виконують свої повноваження, то він має

право звернутися до суду з вимогою видання судового наказу, який

забороняє або зобов’язує здійснювати певні дії.

Більше того, у багатьох зарубіжних країнах громадяни мають

право оскаржити дії місцевих органів управління у судовому по

рядку. Зокрема, у Швеції місцеві органи влади мають досить ши року автономію та мають право здійснювати усі дії, які відповіда ють інтересам мешканців відповідної адміністративно територіаль

ної одиниці. Водночас, якщо місцевий мешканець вважає, що

муніципалітет вийшов за рамки своєї компетенції, то він має право оскаржити рішення муніципалітету у відповідну судову інстанцію.