КПЗК / Ріяка - Конституційне право зарубіжних країн, 2006

торитарних методів управління у країні (наприклад у Франції).

Таким чином, прямі вибори президента при всьому їхньому зов нішньому демократизмі є найменш демократичним способом за міщення посади глави держави.

При посередніх виборах президент обирається без участі пар ламенту. Яскравим прикладом таких виборів можуть бути вибо ри у США, де президент призначається на посаду колегією ви борщиків, які, своєю чергою, обираються прямим голосуванням по штатах. Згідно зі ст. II (розд. 1) та поправками 12 і 23 до Кон ституції США 1787 р. кожний штат обирає кількість виборщиків,

що дорівнює загальній кількості сенаторів і представників, яких

штат має право направляти до Конгресу.

Посередні вибори президента, як і прямі, створюють для гла ви держави можливість бути незалежним від парламенту, а в дея ких випадках і протиставити себе такій установі. Про це свідчить той факт, що найширше право вето в зарубіжних країнах викори стовують ті президенти, які стали главами держав внаслідок пря

мих або посередніх виборів (США, Франція, Польща). Внутрішньопарламентський спосіб обрання президентів (ба

гатоступеневі вибори) характерний для парламентарних рес публік (винятки становлять Австрія, Ірландія, Ісландія, де вибо ри прямі). І якщо за прямих виборів виборець висловлює свою волю, безпосередньо голосуючи «за» або «проти» президента, якщо при посередніх виборах його воля опосередкована колегією

виборщиків, то за багатоступеневих виборів воля виборців опо

середковується депутатами парламенту.

Внутрішньопарламентський спосіб обрання президента є од

нією з конституційних гарантій того, що глава держави не проти

ставлятиме себе парламенту, не прагнутиме до розширення своїх

повноважень у сфері виконавчо розпорядчої діяльності. Цьому

сприяє і контрасигнатура актів глав держав у всіх парламентар

них республіках.

Державне право зарубіжних країн наділило главу держави вла

стивістю безвідповідальності за його діяльність. Монарх не несе парламентської (тобто політичної) відповідальності за свої дії довічно, президент – на строк свого обрання. У парламентарних монархіях і парламентарних республіках це обґрунтовується тим, що глава держави діє за порадами своїх міністрів, які й несуть

відповідальність за них – інститут контрасигнатури. Будь який акт,

що виходить від глави держави, набуває юридичної сили тільки тоді, коли він одержує скріпу (підпис – контрасигнатуру) відпо відного міністра, до ведення якого цей акт належить. Без скріпи

міністра або прем’єр міністра акт глави держави недійсний. Та ким чином, жоден акт глави держави не набуває юридичної сили, якщо не відповідає волі уряду. Таке становище є правовою осно вою для концентрації виконавчо розпорядчої влади в руках уря ду парламентарних держав. Інститут контрасигнатури закріп люється і в напівпрезидентській республіці, класичним прикла

дом чого є Франція (ст. 19 Конституції Франції).

У деяких постсоціалістичних країнах також пішли шляхом введення в практику конституційно правових відносин контра сигнатури актів глави держави. У ст. 102 (2) Конституції Респуб ліки Болгарія говориться, що акти, які підписує президент, «підпи сує також голова Ради Міністрів або відповідний міністр».

Винятками із загального правила про безвідповідальність гла

ви держави за дії щодо виконання ним своїх функцій, є три ви падки, коли його можна буде судити в порядку окремої процеду

ри – імпічменту. Імпічмент – у дослівному перекладі означає «бра ти під сумнів», «притягувати до суду». Це трапляється у разі державної зради, порушення Конституції і законів, хабарництва.

Імпічмент як процедура притягнення до відповідальності й суду вищих державних осіб у державній ієрархії з’явився вперше

у Великобританії наприкінці XIV ст. За сучасних умов – це до

сить тривала процедура, що складається з кількох стадій: пору

шення справи, притягнення до кримінальної відповідальності й

суду над главою держави (в порядку імпічменту можуть притяга

тися до відповідальності віце президент, міністри, члени органів

конституційного нагляду, голови палат парламентів).

Найбільш чітко процедура імпічменту розроблена конститу

ційним правом США. Право постановки питання щодо притяг нення до відповідальності глави держави та формулювання статей

звинувачення на його адресу надано нижній палаті парламенту – палаті представників, а фактично – її юридичному комітету. Для цього голосуванням палата представників вирішує питання про те, притягати або не притягати главу держави до відповідальності в порядку імпічменту щодо сформульованих статей звинувачен

ня. Для притягнення необхідно, щоб «за» проголосувала абсолют

на більшість присутніх депутатів даної палати. Результати голо сування оформляються як «рішення великого журі» з формулю ванням «винний» або «невинний». У разі винесення рішення з

формулюванням «винний» згідно зі ст. І розд. 3 Конституції США 1787 р.: «Сенату належить виключне право здійснення суду в по рядку імпічменту. З цією метою сенатори присягають або дають урочисту обіцянку на засіданні. Якщо підсудним є Президент США, головує Головний суддя. Жодна особа не може бути засуд жена без згоди двох третин присутніх сенаторів».

Вважається, що імпічмент стосовно глави держави лише за

формою можна вважати судовим процесом. Власне, це політич ний процес, метою якого є усунення президента з посади й по збавлення його права обіймати й виконувати будь яку почесну, відповідальну або оплачувану посаду на службі США. Фактично таке усунення з посади визначає політичну смерть для колишньо го президента. До того ж, президентське право помилування у да

ному разі не застосовується.

З 1787 р., тобто з часу введення в дію Конституції США,

імпічмент порушувався 66 разів. Палата представників виносила рішення великого журі про віддання до суду Сенату лише 13 разів. Річард Ніксон повинен був стати у зв’язку з «уотергейтською спра вою» чотирнадцятим. Уникнути ганебної процедури можна шля хом подачі у відставку, що Р. Ніксон і зробив. По суті справа роз

глядалась у Сенаті лише один раз стосовно президента Ендрю

Джонсона у 1868 р., але для засудження не вистачило одного го

лосу.

Аналогічна процедура імпічменту закріплена конституційним

правом ряду інших зарубіжних держав, тільки підстави для пору

шення цієї процедури можуть бути різними. Якщо у США – це

порушення Конституції, державна зрада та хабарництво (ст. II

розд. 3), то в Італії президент відповідальний тільки «за держав ну зраду або посягання на Конституцію» (ст. 90), у Німеччині –

лише «за навмисне порушення Основного Закону або іншого фе дерального закону» (ст. 61).

Деякі постсоціалістичні держави також закріпили процедуру імпічменту стосовно глави держави. У ст. 103 Конституції Рес публіки Болгарія, зокрема, говориться: «Президент і віце прези

дент не несуть відповідальності за дії, здійснені щодо виконання своїх функцій, за винятком державної зради і порушення Кон ституції». У цій самій статті (розд. 2–4) викладена і процедура імпічменту.

§ 3. Повноваження глави держави

Численні повноваження глави держави можна звести до п’яти основних груп: а) у сфері управління й формування уряду; б) у законодавчій галузі; в) у плані зовнішньої політики; г) у судовій галузі; д) надзвичайні повноваження.

Глава держави як одноособовий носій влади щодо управління країною здійснює свою виконавчо розпорядчу діяльність щодо впровадження у життя економічного та політичного курсу, за конів, спираючись на урядові структури й адміністративний апа рат держави. У зв’язку з цим виявлення його ролі у справі фор мування уряду й адміністрації має істотне значення.

Упрезидентських республіках, дуалістичних і абсолютних монархіях глава держави фактично особисто формує уряд. Тому призначені ним міністри виступають у сфері управління країною

вролі його радників і помічників, а прийняття політичних рішень залишається прерогативою виключно глави держави. Глава дер жави за цих форм правління виступає практично як одноособо

вий носій виконавчої влади.

УСША призначення членів кабінету президентом формаль но здійснюється «за порадою і згодою Сенату» (ст. II розд. 3). А якщо до «уотергейтського скандалу» дане положення Конституції не мало практичного значення, то наступними роками Сенат став активніше втручатися у процедуру призначення голів департа ментів (наприклад, відхилення кандидатури Тауера, запропоно ваної Дж. Бушем на пост міністра оборони США). Оскільки згідно з Конституцією Сенат за своєю ініціативою робити такі призна чення не може, то вибір кандидата завжди залишається за главою держави. У США говорять, що Кабінет завжди такий, яким його бажає бачити президент. Тому і зміна президента, як ведеться, суп роводжується численними перестановками й кадровими змінами у вищих ешелонах апарату правління.

Участь глави держави у формуванні уряду парламентарних республік і парламентарних монархій має суто номінальний ха

рактер, оскільки останній форсується і очолюється лідером партії більшості нижньої палати парламенту. Меншою мірою він може впливати на урядову діяльність. Більш того, у парламентарних країнах глава держави може здійснювати свої повноваження тільки через уряд або за його згодою (інститут контрасигнатури). Тому будь які акції глави держави у підсумку є не що інше, як урядова діяльність.

У напівпрезидентській республіці глава держави особисто при

значає прем’єр міністра, а за його поданням – членів уряду. При

цьому на його дії не впливає згода парламенту або однієї з палат. Водночас президент за даної форми правління не може не врахо вувати під час формування уряду розстановку політичних сил у нижній палаті парламенту, оскільки хоча й формально, але уряд несе відповідальність за свою діяльність перед парламентом (ст. 20 Конституції Франції 1958 р.).

В управлінні країною глави держав спираються на широкий

адміністративний апарат, очолюваний найбільшими прибічника ми й довіреними особами. Це апарат помічників і радників глави держави, які набувають дедалі вагомішої сили в управлінні держа вою, ніж відповідні міністри. За приклад може правити діяльність виконавчого апарату при президенті США, створеного у 1939 р. (під час президентства Ф. Д. Рузвельта), або апарату Єлисейсь

кого палацу при президенті Франції, який певні політики імену

ють «першим урядом» країни, а Раду Міністрів – «другим». Керівна діяльність глави держави пов’язана з виконанням ба

гатьох організаційних прерогатив. Він призначає «службовий

уряд», якщо не дійшли згоди у парламенті щодо утворення уряду країни (ст. 99 (5) Конституції Болгарії 1991 р.); скликає парла

мент на чергові й надзвичайні сесії; розпускає його на канікули

або зовсім, якщо минув термін його повноважень; призначає нові вибори; повідомляє про достроковий розпуск нижньої палати пар ламенту (крім президентських республік); повідомляє про про

ведення референдуму і т. ін. (ст. 62 Конституції Іспанії; ст. 87

Конституції Італії; ст. 79–84 Конституції КНР; п. 3.5 ст. 144 Кон ституції Польщі).

Глави держав наділені широкою регламентарною владою. Ви дані ними нормативні акти повинні мати підзаконний характер і загальнообов’язкову силу на всій території країни. Це, наприк

лад, виконавчі накази, директиви та інструкції президента США,

постанови й розпорядження президента Німеччини, декрети й постанови президента Італії, декрети та укази короля Іспанії, укази президентів Болгарії, Чехії тощо. Нормативні акти глав держав можуть регулювати практично усі сфери управлінської діяльності.

На окрему увагу заслуговують нормативні акти президентів Франції та КНДР. Ордонанси й декрети президента Франції, а також накази Президента КНДР не можна розглядати як підза конні, оскільки вони регулюють ті сфери суспільних відносин, які

вилучені з компетенції парламенту. Регулюючи певні сфери сус

пільних відносин, вони практично мають таку саму силу, що й закон.

Уконституційно правовій практиці зарубіжних держав, згідно

знормами державного права, склалися різні методи й форми участі глави держави у законодавчому процесі. Порівнюючи полі тичну практику різних держав з урахуванням особливостей кож

ної країни, не можна не дійти висновку, що глава держави в змозі

чинити й чинить значний вплив на розробку і прийняття політич них рішень, втілених у формі закону.

Повноваження глави держави у законодавчій галузі стосують ся як законодавчої ініціативи й утвердження законопроектів, так і промульгування (опублікування в офіційному виданні) законів.

Право законодавчої ініціативи глави держави за будь якої

форми правління є невід’ємною частиною урядової ініціативи, але

виявляється вона в різних країнах по різному. Якщо в парламен тарних державах дві третини законів, що приймаються, – це зако

нопроекти виконавчої влади, то у США президент, навіть фор

мально, не володіє правом законодавчої ініціативи. Проте це не означає, що він усунутий від участі в процесі підготовки законо

проектів. Конституційний наказ ст. II розд. 3 про те, що прези

дент періодично подає Конгресу інформацію про стан справ у Союзі і вносить відповідні рекомендації, став формальною осно вою для перетворення президента на лідера законодавчої політи

ки США.

Йдеться про численні послання президента Конгресу з різних питань внутрішнього життя й міжнародних відносин. З юридич

ної точки зору ці послання не мають ніякої обов’язкової сили для конгресменів, але на практиці їх регулюючий вплив досить вели кий і, безумовно, залежить від особистих якостей глави держави,

його відносин з партійною більшістю у Конгресі, наполегливості

й професіоналізму президентських помічників у зв’язках із Кон гресом тощо.

Однак найбільш ефективним засобом впливу глави держави на законодавчий процес слід визнати інститут «вето». Вето – це прерогатива глави держави відмовити у підписанні законопроек ту. Згідно із зарубіжними конституціями законопроект набуває нової якості – силу закону – тільки тоді, коли він санкціонується главою держави.

Конституції зарубіжних країн встановлюють право глав дер

жав підписати і ввести в дію законопроект шляхом його промуль гування. Для цього главі держави конституцією конкретної краї ни визначається термін, протягом якого він повинен або схвали ти законопроект, або відмовити в його підписанні. Як правило, такий термін обмежений 10–15 днями (ст. І розд. 7 Конституції США; ст. 10 Конституції Франції; ст. 88 розд. 3 Конституції Бол

гарії).

Конституційному праву зарубіжних країн відомі такі види вето: а) абсолютне; б) відкладальне; в) вибіркове; г) «кишенькове». Абсолютне вето (резолютивне) – це виключне право глав монар хічних держав. Воно не випадково зветься абсолютним, оскільки заборону монарха парламентарії подолати не можуть.

Винятком із загального правила, що абсолютне вето – це вето

глав монархічних держав, є Королівство Норвегія, де король має

право лише відкладального вето.

Відкладальне, або суспензивне, вето є прерогативою глав дер

жав із республіканською формою правління, тобто президентів.

Його специфіка, полягає у тому, що заборона глави держави може бути подолана парламентом або може мати тимчасовий характер.

Вибіркове вето являє собою, порівняно з відкладальним, до

сить гнучку й тому більш цілеспрямовану зброю в руках глави держави. Його закріплення і використання конституційним пра вом Аргентини, Мексики, Франції дозволяє главі держави накла

сти заборону не в цілому на законопроект, а на його окремий

розділ, статтю, параграф. Правом вибіркового вето наділені й широко користуються губернатори більшості штатів США. Це

право забезпечує губернаторам вплив на розподіл бюджетних коштів у штатах.

«Кишенькове» вето є специфікою конституційного права

США. Воно використовується тоді, коли десятиденний термін для

розглядання законопроекту президентом припиняється завершен ням сесії Конгресу або перенесенням його засідань. Дана ситуа ція використовується президентом, якщо конкретний законопро ект його не влаштовує, він не хоче його підписувати, а водночас він не хотів би скористатися відкладальним вето, тому що сто совно такого законопроекту відкладальне вето може підірвати його авторитет. Тоді президент відкладає законопроект («кладе до кишені»), він його не підписує під приводом, що десятиденний

термін порушено, Конгрес розпущено, й повертати законопроект

немає куди. У подібному випадку законопроект не набуває юри дичної сили («кишенькове вето») й не одержує встановленої кон ституцією заборони (відкладальне вето). Конгрес не має спромож ності подолати «кишенькове вето», тому що жодної процедури на цей випадок не передбачено. У такий спосіб президентська «без діяльність» набуває сили абсолютного вето.

Після повернення з канікул Конгрес знову може прийняти до

розгляду даний законопроект, але, починаючи з першої стадії за конодавчого процесу – як новий законопроект. Нерідко така си туація завершується тим, що після закінчення досить тривалого терміну відпадає потреба у подібному законопроекті.

Інститут вето у будь якій формі не можна визнати демокра тичним, оскільки він становить діяльність виборного, представ

ницького органу в залежність від одноособового глави держави,

за яким завжди стоять певні політичні сили. Право вето скасова но в Іспанії, Швеції, Японії.

Зовнішньополітичні повноваження глави держави дуже ши

рокі й різноманітні. Він здійснює верховне представництво краї ни у міжнародних відносинах. Насамперед, він не потребує особ

ливого повноваження, воно випливає з його статусу. Як глава

держави він має право на особливо урочистий прийом, а дипло матична практика не розрізнює монарха і президента.

Главі держави надане право ведення міжнародних переговорів,

укладення міжнародних договорів і угод, а також їх денонсація

(за згодою парламенту). Він призначає і приймає послів, посланців та інших дипломатичних представників. Йому (за санкцією пар

ламенту) надане право оголошення війни та укладення миру (ст. II розд. 2 Конституції США; ст. 87 Конституції Італії; ст. 14 Конституції Франції; ст. 7 Конституції Японії; ст. 98 Конституції

Болгарії; ст. 59 Конституції ФРН).

Повноваження глави держави в судовій сфері включають пра во помилування, пом’якшення або заміни покарання, право амністії, призначення судів.

Главі держави надане право нагороджувати орденами, меда лями та іншими відзнаками, право присвоювати почесні звання та титули. Йому належить найперше місце у різноманітних цере моніях і святах, включаючи національні свята, військові паради, відкриття університетів, спортивних змагань тощо.

Глава держави проголошується конституціями зарубіжних

держав головою або головнокомандувачем збройних сил країни (оперативне керівництво різними родами військ здійснюють міністри оборони).

За умов стихійного лиха (землетруси, урагани, катастрофи, епідемії, аварії на АЕС) або під час соціальних вибухів (масові заколоти, міжнаціональні конфлікти) главі держави надане пра

во на введення у країні або на частині її території надзвичайного

стану (ст. 16 Конституції Франції; статті 87, 88 Конституції РФ). Наслідком введення надзвичайного стану є розширення дискре ційних повноважень глави держави, впровадження авторитарних методів керівництва, заборона мітингів, вуличних процесій, вве дення цезури, комендантської години, обмеження або заборона діяльності політичних партій.

Таким чином, глава держави наділяється згідно з нормами дер

жавного права зарубіжних країн досить широкими повноважен нями, особливо у президентських і напівпрезидентських респуб

ліках і дуалістичних монархіях. У парламентарних державах їх

повноваження менш широкі й обмежуються активною урядовою діяльністю.

Розділ 13

Уряд

§ 1. Місце уряду в системі вищих органів державної влади

Центральною ланкою всього державного механізму, його най важливішою складовою частиною є уряд. У зарубіжних країнах вищий орган урядової влади може мати різні найменування. Найбільш поширені такі: Рада Міністрів, Кабінет, Кабінет Мі ністрів, Державна рада, Федеральна рада тощо. Термін «уряд» ви

користовується як збиральний.

Уряд у більшості зарубіжних країн здійснює загальне управлін ня всіма справами держави, керує її внутрішньою та зовнішньою політикою. Уряд – колегіальний орган, до якого входять особи

(міністри, секретарі), що очолюють державні відомства (міністер

ства, департаменти) з окремих галузей управління (збройні сили, фінанси, юстиція, іноземні справи тощо). У деяких випадках до складу уряду входять також особи, які не очолюють будь які

міністерства (міністри без портфелів, або державні міністри). У

президентських республіках функції глави уряду виконує сам президент. У парламентарних країнах (республіках і монархіях) є посада глави уряду, що заміщується особою, яку найчастіше на

зивають прем’єр міністром. Слід зазначити, що офіційно глава уряду може називатися й інакше: в Італії, наприклад, він офіцій но іменується головою Ради Міністрів, у Швеції та Норвегії –

Державним міністром, у Німеччині та Австрії – Канцлером тощо. У всіх зарубіжних країнах уряд відіграє головну роль у роз робці, формуванні та здійсненні основних напрямів політики дер

жави, визначенні шляхів і засобів їх досягнення.

Міністри без портфелів – особи, які очолюють відомства, що не прирівнюються до міністерств, або виконують окремі доручен ня глави уряду та є при цьому його помічниками.

При розгалуженні функцій сучасної держави посилюється

вплив урядової влади на всі сфери життя суспільства. За обґрун тування зростаючого впливу уряду править теорія «самостійного мандата», що дістала певного поширення. Сутність цієї теорії по лягає в тому, що виборці на загальних виборах висловлюються не стільки за того чи іншого кандидата в депутати, скільки за урядо