КПЗК / Ріяка - Конституційне право зарубіжних країн, 2006

організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб’єктів РФ» 1999 р., а на рівні суб’єктів феде рації – у нормативно правових актах законодавчих (представ ницьких) органів суб’єктів РФ, зокрема Законі «Про державну реєстрацію статутів муніципальних утворень у Нижегородській області» 1997 р., Законі «Про порядок державної реєстрації ста тутів муніципальних утворень у Хабаровському краї» тощо.

Певну специфіку має правове регулювання організації місце

вого управління у країнах англосаксонської правової системи. Так,

у США правовий статус місцевих органів управління встанов люється у хартіях (єдиному документі, який об’єднує норми, що регламентують становище окремого муніципалітету). У Великоб ританії діють так звані «приватні біллі», які приймаються за ініціа тивою окремого муніципалітету та визначають виключно його функціонування. У цих країнах особливе значення мають судові

прецеденти зі справ органів місцевого управління.

У юридичній літературі склалися різні точки зору щодо ви значення категорій «місцеве управління» та «місцеве самовряду вання». Це пов’язано з існуванням таких різноманітних теорій місцевого управління, як теорія вільної громади, громадська тео рія, державна теорія та ін. Наприклад, теорія вільної громади (А. Токвіль, О. Лабанд, Б. Чічерін, М. Лазаревський та ін.) і госпо

дарська та громадська теорія (Р. Моль, В. Лешков, А. Васильчи

ков та ін.) базуються на протиставленні держави та суспільства. Згідно з теорією вільної громади, поряд з трьома загальнови

знаними гілками влади необхідно визнавати й четверту – кому

нальну, або муніципальну. Громада має право на самостійне та незалежне існування від центральної влади, причому держава

лише визнає громаду. Громадська теорія передбачала надання

місцевій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси, але підтверджувала зберігання за урядовими органами права керувати лише державними справами. Взагалі відповідно

до даних теорій під місцевим управлінням розумілася сукупність

органів, які призначаються із центру та представляють на місцях інтереси державної адміністрації. А під місцевим самоврядуван

ням – сукупність представницьких органів, які обираються місце вим населенням.

Сутність державної теорії (Л. Штейн, Р. Гнейст, В. Безобразо

вий, А. Градовський та ін.) полягає у тому, що органи місцевого

самоврядування є органами державного управління, статус яких регулюється державою. За даною теорією, місцеве самоврядуван ня – це особлива організація державної влади на місцях, яка за снована на виборних началах. Однак, на відміну від центрально го державного управління, місцеве самоврядування здійснюєть ся не урядовими чиновниками, а особами, які представляють інтереси місцевих спільнот.

Зазначений різний підхід до змісту місцевого управління та

самоврядування відбився і у конституційному та поточному за

конодавстві зарубіжних держав. Зокрема, Конституція Узбекис тану 1991 р. (у ред. 1993 р.) – Глава 21 «Основи державної влади на місцях», ст. 99 встановлює, що представницькими органами влади в областях, районах і містах є Ради народних депутатів, які очолюються хокимами та які, відповідно до інтересів держави та громадян, вирішують питання, що належать до їх компетенції. Так,

Конституція Греції 1975 р. – Розділ 6 «Адміністрація» визначає,

що управління місцевими справами належить до компетенції орга нів місцевого самоуправління, першим ступенем яких є муніци палітети та громади. Держава здійснює нагляд за органами місце вого самоврядування, але не створює перешкод їх ініціативі та вільній діяльності. Державні службовці є виконавцями волі дер жави та слугами народу.

У той же час у Конституції Вірменії 1995 р. можна спостеріга

ти впровадження громадської теорії. Зокрема, Глава 7 «Терито ріальне управління та місцеве самоврядування» ст. 105 встанов

лює, що у громадах здійснюється місцеве самоврядування. Для

розпорядження громадською власністю та вирішення питань гро мади на трирічний термін обираються органи місцевого самовря

дування. Ст. 107 Конституції Вірменії 1995 р. регламентує, що в

областях здійснюється державне управління. Уряд в областях призначає та звільняє керівників областей, які реалізують регіо нальну політику уряду, координують діяльність регіональних

служб республіканських виконавчих органів.

Водночас на сучасному етапі переважна більшість вчених до тримується точки зору про некоректність протиставлення понять

«місцеве державне управління» та «місцеве самоврядування» або «місцеве представницьке управління». Зокрема, на думку відо мого дослідника місцевого управління X. Ф. Алдерфера, вище

зазначені категорії входять до більш широкого поняття «місцеве

управління», яке охоплює усі одиниці управління нижче загаль

нонаціонального рівня в унітарних державах та нижче рівня суб’єк

та федерації в федеративних державах. Окрім того, у сучасних зарубіжних країнах спостерігається тенденція щодо постійного одержавлення органів місцевого представницького управління. Як

правило, це явище виражається у можливості передачі централь

ною владою певних повноважень, які характерні для місцевого державного управління, органам місцевого самоврядування. Зок рема, у РФ на рівні суб’єктів федерації приймаються закони (За

кон Оренбурзької області «Про надання органам місцевого само

врядування окремих державних повноважень» 2001 р.), які рег ламентують делегування державних повноважень.

У цьому зв’язку необхідно підкреслити і важливість Євро

пейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р. Значення да

ного міжнародного пакту полягає у тому, що хартія закріплює важливі демократичні засади функціонування місцевого самовря дування, які є обов’язковими для країн–членів Ради Європи. Зок рема ст. 3 дає визначення місцевого самоврядування. Так, під місцевим самоврядуванням розуміється право та реальна здат ність органів місцевого самоврядування регламентувати значну

частину державних справ та управляти ними, діючи у межах за

кону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населен ня. Це право здійснюється радами та зборами, які складаються із членів, що обираються шляхом вільного, таємного, рівного, пря мого та загального голосування.

На сучасному етапі у різних країнах функціонування органів місцевого самоврядування є основою демократичного державного режиму та засобом реалізації громадянами певної адміністратив но територіальної одиниці права на самовизначення. Існування

органів місцевого самоврядування пов’язане з необхідністю розум ної децентралізації влади, тому що надання громадянам права са мостійно вирішувати свої проблеми безпосередньо впливає на ефек тивність процесу реалізації публічної влади взагалі на всій тери торії країни. Тому не випадково у конституціях зарубіжних країн зазначені засади діяльності місцевих органів влади знайшли відоб раження. Так, Конституція Молдови 1994 р. (із змінами 1996 р.) – Глава 8 «Публічне управління», ст. 109 «Основні принципи місце вого публічного управління» встановлює, що публічне управління

в адміністративно територіальних одиницях базується на принци

пах місцевої автономії, децентралізації громадських служб, вибор

ності влад, місцевого публічного управління та порад з громадяна

ми щодо важливих питань місцевого значення.

Окремо необхідно проаналізувати етимологію вже вище за

значеного терміну «муніципалітет». Юридична енциклопедія трактує під муніципалітетом (від лат. municipium – місто, яке має самоврядування), по перше, одиницю соціально територіальної структури суспільства, як правило, місто та місцевість, що до нього

прилягає, які об’єднуються єдиною системою управління на ос

нові самоврядування; по друге, виборний орган у системі місце вого управління. Слід зазначити, що в законодавстві зарубіжних країн поняття «муніципалітет» і «муніципальні органи» вжива ються неоднаково. Наприклад, у США і Великобританії муніци

пальними органами називаються лише органи міста. Згідно з Кон

ституцією Королівства Нідерланди 1983 р. муніципалітетами є сукупність місцевих органів влади низового рівня, а провінціями є місцеві органи влади регіонального рівня. В Японії статус муні ципалітетів мають як міські, так і селищні громади, чисельність

населення яких може становити як декілька сот, так і сотні тисяч

мешканців. У той же час у переважній більшості зарубіжних країн під муніципалітетами розуміється сукупність усіх органів місце вого самоврядування.

§ 2. Системи місцевого управління

Сучасні системи місцевого управління в зарубіжних країнах склалися під впливом різноманітних чинників: природно геогра фічних умов, історичного розвитку, особливостей національного складу населення, демографічної ситуації тощо. Критеріями для виділення систем місцевого управління виступають адміністратив

но територіальний поділ країни, взаємовідносини місцевих органів влади між собою та з центральними або федеральними (у федера тивних країнах) органами влади, способи утворення та ін. З метою кращого розуміння особливостей діяльності органів місцевого уп равління нижче стисло проаналізуємо окремо кожну із систем.

У науці конституційного права під адміністративно територі альним поділом прийнято розуміти поділ державної території на певні частини з метою найбільш раціонального управління дер жавою. Встановлення адміністративно територіального поділу країни в унітарних державах належить до компетенції централь них органів влади, а у федераціях – це предмет відання органів

влади суб’єктів федерації. У федераціях адміністративно терито

ріальна структура має свою специфіку в окремому штаті, землі,

провінції та кантоні.

Водночас реформи адміністративно територіального поділу країни, що були проведені у різних зарубіжних країнах, не при

звели до формування однакової системи органів місцевого управ

ління. І досі зберігаються певні відмінності між адміністративно територіальними одиницями щодо їх розміру, економічного по тенціалу, чисельності населення. У більшості зарубіжних країн

існують уніфіковані системи місцевого управління, за якими од

ноланкові органи мають однаковий правовий статус. Однак, на відміну від них, у Великобританії та США системи місцевого управління базуються із організаційних ланок різних типів.

Так, у США для системи місцевого управління властива

відсутність чіткого розмежування правового статусу органів місцевого управління та незбігання цих органів із поділом на міські та селищні території. Крім того, на території органів місце вого управління загальної компетенції утворюються спеціальні округи, які часто не співпадають з адміністративно територіаль ними одиницями. Основними видами адміністративно територі

альних підрозділів є графства, муніципалітети – збірна назва для

інкорпорованих поселень («сіті», «таун», «бороу», «вілідж»), таун шипи та шкільні й спеціальні округи. Графства є безпосередніми найбільш крупними адміністративно територіальними одиниця ми усіх штатів, крім Аляски, Коннектикуту та Род Айленду. Найбільш чисельними ланками системи місцевого управління США є шкільні та спеціальні округи. На відміну від інших адмін істративно територіальних підрозділів, вони спеціалізуються щодо певних сфер – освіта, водопостачання, санітарія тощо.

Щодо уніфікованої системи місцевого управління, то у більшості зарубіжних країн існують дволанкові (Данія, Нідерлан ди, Естонія, Болгарія), триланкові (Італія, Іспанія і Казахстан), у меншому ступені – чотириланкові (Камерун, Сенегал) та п’яти ланкові (Франція). Наприклад, Конституція Естонії 1992 р. – Глава 14 «Місцеве самоврядування» встановлює, що одиницями місцевого самоврядування є повіти і міста. Так, в Іспанії існують 17 автономних областей, 50 провінцій та 8000 муніципалітетів.

У юридичній літературі, яка присвячена місцевому управлінню, прийнято виділяти чотири основні системи здійснення публічної влади на місцях: англосаксонська, романо германська, іберійська та

«радянська».Головнимкритеріємдлянаведеноїкласифікаціїєприн ципи, які є фундаментом відносин місцевих органів між собою та з центральними органами влади. Водночас на сучасному етапі така класифікація є, – певною мірою, умовною, тому що тепер у зарубіж них країнах спостерігається тенденція щодо їх зближення.

Англосаксонська система місцевого управління існує у США, Великобританії, Австралії, Канаді тощо. Для даної системи харак терно наступне: місцеве управління має максимум децентралізації;

місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих

ним повноважень; контроль центру за діяльністю місцевих органів має посередній характер, тобто здійснюється через відповідні міністерства та судові органи; на місцях відсутні уповноважені центральної влади. Зокрема, у США лише федеральні програми визначають межи діяльності штатів і місцевих органів управлін ня. Водночас більшість вчених у галузі місцевого управління

підкреслюють формальність такої самостійності місцевих органів.

Так, Д. Харвей зазначає, що на практиці британські органи місце вого управління скоріше є агентами центрального уряду, ніж слу гами своїх виборців. Більше того, за даною системою поняття «місцевого самоврядування» та «місцевого управління» співпа дають, а в юридичній літературі більше використовується термін «місцеве управління».

Романо германська система місцевого управління розповсюд

жена у світі більше. Вона властива європейським країнам (у тому числі постсоціалістичним державам), країнам Африки, Азії та

Близького Сходу. За даною системою на місцях функціонують

як агенти органів державного управління, так і місцеві представ ницькі органи (органи місцевого самоврядування). Призначені

агенти державної адміністрації, як правило, здійснюють виконавчу

владу на місцях і здійснюють нагляд за діяльністю органів місце вого самоврядування. У свою чергу, органи місцевого самовряду вання управляють місцевими справами. Наприклад, Конституція

Киргизстану 1993 р. (із змінами 1996 р.) – Глава 5 «Виконавча

влада», Розділ 2 «Місцева державна адміністрація» встановлює, що виконавчу владу в областях, районах і містах здійснює місцева дер

жавна адміністрація. Глава 7 «Місцеве самоврядування» даної Кон ституції визначає, що місцеве самоврядування здійснюється місце вими співтовариствами, які у межах закону та під власну відпові

дальність управляють справами місцевого значення.

Іберійська система місцевого управління в основному існує в

країнах Латинської Америки (Бразилії, Мексиці, Колумбії, Еква

дорі, Перу та ін.). Дана система схожа з романо німецькою систе мою місцевого управління. У той же час функціонування прези дентської республіки впливає на статус місцевих органів управ

ління та місцевих органів самоврядування. У таких країнах форми

та способи державного управління мають перевагу перед повно важеннями місцевих представницьких органів. Фундамент місце вого управління в таких країнах був закладений ще за часів

іспанського колоніального панування та у перші роки становлен

ня незалежності національних держав.

Водночас кардинальні реформи місцевого управління відбу лися лише у другій половині ХХ ст. та призвели до подальшого

обмеження повноважень органів місцевого самоврядування. Так,

підсумками реформи Мігеля де ла Мадрида 1983–1986 рр. у Мек сиці, конституційної реформи 1983 р. у Сальвадорі, муніципаль ної реформи 1988 р. у Нікарагуа стало зберігання за муніципалі тетами автономії лише у місцевих справах. Однак при здійсненні управлінських повноважень, які виходять за межи місцевих інте ресів, дані органи розглядаються вже як інструмент державної

адміністрації, тобто відбувається процес «одержавлення» органів

місцевого самоврядування. Принцип виборності муніципалітетів трактується як засіб децентралізації управління.

Від розглянутих вище систем місцевого управління кардиналь но відрізняється так звана «радянська система місцевого управ ління». Дана модель раніш існувала у Радянському Союзі та інших країнах соціалістичної спрямованості. У доктрині радянського дер жавного права місцеві ради розглядалися як органи єдиної держав ної влади, основною функцією яких є реалізація у життя на своєї

території актів центральної влади. Зазначена система побудована на основі принципу повновладдя представницьких органів (рад) відповідної території та відмови від принципу поділу влад. Зараз вона зберігається у КНР, КНДР, В’єтнамі та на Кубі. Зокрема, Кон ституція Куби 1976 р. – Глава 9 «Місцеві органи народної влади», ст. 102 визначає, що місцеві Асамблеї народної влади мають най вищу владу для здійснення державних функцій у відповідних те риторіальних одиницях. З цією метою та в межах свого кола відан ня вони здійснюють державне управління.

Необхідно також підкреслити, що «радянська система місцево

го управління» характеризується ієрархічною підпорядкованістю

її структурних елементів і базується за принципом «демократич ного централізму». Більше того, усі інші державні органи вважа ються похідними від них і підзвітними ним. Так, Конституція КНР 1982 р. – Глава 1 «Загальні положення», ст. 3 визначає зазначені засади функціонування органів місцевого самоврядування.

Крім того, американська правова доктрина відрізняє органи місцевого управління на підставі критерію їх утворення, тобто існу ють муніципальні корпорації та квазікорпорації. Для утворення

муніципальних корпорацій необхідне наступне: по перше, на

явність ініціативи населення певної території про інкорпоруван ня, тобто звернення до органів влади суб’єктів федерації про фор мування певного підрозділу з необхідним управлінським апаратом і правовим регулюванням їх діяльності; по друге, прийняття хартії, яка офіційно утворює муніципальну корпорацію та регламентує її статус. Така хартія приймається або шляхом місцевого референду

му або легіслатурою відповідного штату. Впровадження квазікор

порації може не супроводжуватися бажанням населення, прийнят тям хартії, її статус регламентується загальним законом штату.

§ 3. Структура, склад і порядок роботи органів місцевого управління

Для ефективного вирішення місцевих проблем необхідна на явність реально діючого механізму місцевого управління. У зв’яз ку з цим у зарубіжних країнах місцеві органи управління форму ються як на низовому, так і на середньому (регіональному) рівні.

Причому, як було зазначено вище, вони можуть як призначатися,

так і обиратися. Залежно від системи місцевого управління мож ливе неоднакове розташування органів місцевого державного

правління і місцевих представницьких органів в адміністратив

но територіальних одиницях. У зарубіжних країнах існують на ступні варіанти:

а) пряме державне управління на місцях може функціонувати

на всіх рівнях адміністративного територіального розподілу. На приклад, в Індії на низовому рівні комісар муніципальної корпо рації призначається урядом штату на певний термін і фактично є елементом місцевого державного управління. На чолі округу стоїть колектор, який призначається губернатором за вказівкою уряду штату. Керує справами найбільш крупної адміністратив

но територіальної одиниці комісар, який також призначається

губернатором за вказівкою уряду штату;

б) органи місцевого державного управління існують, як пра вило, лише на регіональному рівні. Зокрема Італія складається з 20 областей, 103 провінцій та понад 8000 комун. Однак органи

місцевого державного управління існують лише на рівні області –

це урядовий комісар, та на рівні провінції – це префект. Дані по садові особи очолюють та координують діяльність державних служб на території області та провінції, здійснюють нагляд за ро

ботою місцевих представницьких органів, які створені на рівні усіх

адміністративно територіальних одиниць (обласної ради, про вінційної ради та комунальної ради);

в) навпаки, у деяких зарубіжних країнах місцеві представ

ницькі органи створюються не у кожній адміністративно терито

ріальній одиниці. Наприклад, у ФРН 16 земель розподіляються на округи, округ – на повіти, а повіт – на громади. Уся повнота адміністративної влади в окрузі належить посадовій особі – реги рунгс – президенту, який призначається урядом землі. У повіті функції державної адміністрації виконує ландрат, який формує місцевий бюджет, встановлює податки та керує комунальним гос

подарством. Паралельно з ландратом у повітах діють і виборні

органи – крайстаги, які представляють інтереси населення повіту. Основний Закон ФРН 1949 р. – Глава 2 «Федерація і землі», ст. 28 визначає право громади у межах закону під свою відповідальність регулювати усі справи місцевого співтовариства;

г) у країнах англосаксонської правової системи, з одного боку, на місцях відсутнє пряме державне управління, а з іншого – місцеві представницькі органи управління утворюються на всіх рівнях адміністративно територіального поділу. Більше того, мож

ливе формування різних видів органів місцевого самоврядуван ня в однопорядкових адміністративно територіальних одиницях. Так, в американських графствах формуються два основних типи місцевих представницьких органів управління: комісіонерна рада та рада контролерів. Комісіонерні ради (існують у 80% графств) обираються безпосередньо населенням у складі 3–5 осіб, які пра цюють на професійній основі. Рада контролерів (Нью Йорк, Нью Джерсі, Мічиган та ін.) формується із виборних посадових осіб муніципалітетів і тауншипів, які входять до складу графства.

Як правило, система місцевого самоврядування складається з наступних структурних елементів: а) виборний колегіальний

орган, який має різноманітні назви – муніципальна рада, асамб лея, комунальна рада, рада графства, генеральна рада та ін.; б) виконавчий орган виборного колегіального органу.

Невеликі місцеві представницькі органи управління обираються за єдиним виборчим округом, а крупніші – за окремими округами. Наприклад, в Угорщині за єдиним виборчим округом обираються члени муніципальних рад населених пунктів, число мешканців яких не перевищує 10 тис. осіб. Залежно від кількості членів місцевих

представницьких органів управління на виборах можуть викорис

товуватися різні різновиди виборчих систем. Так, у Словенії вибо ри муніципальних рад, які складаються не більш ніж із 12 членів, здійснюються за мажоритарною системою. Якщо ж у складі більше 12 членів, то використовується пропорційна система.

Найчастіше місцеві представницькі органи управління фор муються прямим голосуванням громадян певної території. На

приклад, Конституція Литви 1992 р. – Глава 10 «Місцеве само

врядування та управління», ст. 119 визначає, що Члени Рад само врядувань обираються населенням адміністративної одиниці – громадянами Литовської Республіки на основі загального, рівно го та прямого виборчого правам шляхом таємного голосування. Водночас місцеві представницькі органи регіонального рівня мо жуть формуватися і непрямим шляхом. Зокрема, в Угорщині чле

ни обласних рад обираються на зборах делегатів селищних і

міських представницьких органів, за принципом: один член від 10 тисяч мешканців. Наприклад, в Іспанії провінційна рада скла

дається з депутатів, які обираються муніципальними радниками.

Кількісний склад місцевих представницьких органів безпосе редньо залежить від чисельності мешканців адміністративно те

риторіальної одиниці. Так, у Болгарії чисельність муніципальних

рад коливається від 9 до 65 членів, у Бельгії – від 5 до 55, в Італії – від 15 до 80, у Латвії – від 7 до 15, у Німеччині – від 20 до 90 тощо. У Бразилії загальні межи кількісного складу муніципальних рад

встановлюються у Федеральній Конституції 1988 р., ст. 29 «Мун

іципалітети», п. 4: «число членів Міської Ради пропорційно насе ленню муніципалітету, враховуючи наступні ліміти: мінімум 9 і

максимум 21 у муніципалітетах з населенням до 1 мільйона; мінімум 33 і максимум 41 у муніципалітетах з населенням більш 1 мільйона та менше 5 мільйонів; мінімум 42 і максимум 55 у му

ніципалітетах із населенням більш 5 мільйонів».