Gosuprav

1) Дайте определение государственного управления, оценив общественные функции государства

Государственное управление – деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса

(public policy).

Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.

4 функции государства:

-удовлетворение общественных нужд

-перераспределение ресурсов

-обеспечение устойчивости общественного развития

-экономическая роль государства

Цели государственного управления:

-обеспечение безопасности и порядка

-предоставление государственных услуг

-перераспределение социальных благ

-государственное управление

2) В чем состоит отличие государственного управления от бизнес-управления. Государственного управления от политического управления

Отличия от бизнеса

-бизнес – персонифицирована

-г-во – не персонифицирована

1

7.процедура выбора

-бизнес – назначение

-г-во – выборы/назначение Отличия от политики

1) французская школа – Макарий - государство обладает общественной автономией

· органическая – гос-во имеет четкие контуры, которые поддерживают государственные функции · легальная – монополия на законотворчество · символическая - государство доминирует над социумом

- противоречие между двумя моделями управления

·плебисцитарная

·репрезентативная

-устойчивый тренд централизации государственного управления

ð государственное управление всегда носит многоуровневый характер, его уровни не отделимы (Крозье: - админ, принятие полит решений, революционное недовольство)

2) американская школа В.Вильсон

-необходимо отделение политики от гос. Управления

(политика – выработка общественного курса, управление – детализованное решение)

Отличия политики от гос. Управления:

-принцип нормативности, цель – компромисс

-принцип позитивности – менеджмент можно проанализировать рационально

3) В чем состоит системный подход к гос. управлению? Охарактеризуйте участие общества в государственном управлении

Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем.

Условно назовем их:

-система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

-система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

-система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, верти­кальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Главной целью управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом - уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом.

Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная.

2

Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления. Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают форму требований, которые на схеме можно изобразить как импульс на входе управляющей системы.

На уровне входа необходима для управляющей системы также и поддержка со стороны общества, ресурсная «подпитка» для реализации требований. Поддержка возможна материальная и нематериальная, она является формой выражения лояльности, благожелательности к власти, режиму и означает усиление управляющей системы.

Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия.

Таким образом, системный подход к государственному управлению позволяет дифференцированно рассматривать процесс государственного воздействия, способствует выявлению и анализу соотношения между компонентами субъекта и объектов государственного управления. Подобное разграничение дает возможность определить специфику направлений, содержания и форм различных усовершенствований в области государственного воздействия, выявлять их внутренние и внешние цели и механизмы.

Как общество связано с государством

-либеральный подход – нужно максимизировать участие общества в гос. Управлении

-этатистский – люди изначально обладают ограниченными когнитивными способностями, поэтому народное управление вырождается в охлократию

Контрагент государства – гражданское общество Государство действует на те слои отношений с гражданским обществом, которые связаны с

индивидуальным выбором – политическими и ценностными ориентациями.

4) Дайте характеристику эволюции теории государственного управления

1. вторая половина 19 – начало 20 века

-Австрийская школа – фон Штейн

Дифференциация социальных и гуманитарных наук, развитие теории государственного управления, труд фон Штейна «Теория государственного управления»

o основа – идея внутреннего управления

o выделено 5 сфер государственной политики (внешняя, войско, хозяйство, правосудие, внутренние дела) o ведущая роль – исполнительная власть

-Немецкая школа – Макс Вебер

o Разработаны теории власти и бюрократии

o Основа идеального государственного управления – принципы бюрократической иерархии o Четко разделены политическое руководство и административное управление

Американская школа – Вильсон, Гуднау

o Разработана модель административной эффективности

o Разграничены функции политической власти и административного управления o Предложено использовать методы менеджмента

o Научные исследования в сфере государственного управления

3

-подотчетность

Развитие теории государственного управления

1.Принципал-агентская модель

- отношения между нанимателем и наемным работником. У принципала есть ресурсы, нужно достичь цели, и он заключает контракт со вторым лицом. Проблема: возможность агента проявить оппортунистические наклонности, издержки на контроль за агентом 2. теория общественного выбора – что происходит с человеком с точки зрения рационального выбора – концепция экономического человека.

-все люди соблюдают свои интересы, трактовка политики как общественный обмен.

Парадокс Кондорсе: выбор не транзитивен, невозможно свести личные предпочтения к общественным

5)Определите макро-теоретические основы государственного управления

Управление

Управление - это целенаправленное воздействие субъекта на объект.

Государственное управление

В самом первом приближении государственным управлением является деятельность органов государственной власти и государственных служащих, направленная на упорядочение жизни людей, проживающих на определенной территории. Однако, более предметно государственное управление следует определить как научно-обоснованный процесс достижения оптимальной организации общественной жизни. Кто же занимается организацией жизни общества и самого государства? Кроме различных ветвей власти этой организацией занимаются различные администрации и элиты. В этой связи государственное управление подразделяется на:

Политическое руководство и управление включает в себя систему принятия политических решений, разработку государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям общественно-политического развития.

Административно-государственное управление осуществляется государственными служащими и представляет собой осуществление/реализацию государственной политики через систему административных учреждений, когда ответственность за выполнение государственных решений делегируется сверху вниз.

Соответственно, одновременно в государстве всегда идут параллельно и взаимозависимо два процесса:

политический и административный.

Так, государственное управление определяется как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность этого вида управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Государственное управление имеет ряд специфических свойств: -субъектом управления является государство;

-государственное управление опирается на властные полномочия и распространяется на все общество;

5

-по характеру и объему управленческих явлений государственное управление охватывает решения общих дел, согласование действий всех граждан, защита общего интереса, удовлетворения потребностей общества, а не определенных граждан и социальных групп;

-государственное управление содержит не только комплекс методов и средств правовых, политических, экономических (регулирования, согласования, убеждения, стимулирования и т.д.), но и принуждение с помощью правоохранительных органов.

Системность государственного управления.

Обычно выделяют три логических схемы государственного управления.

-Государство как управляющая система. В рамках этой схемы государство рассматривается как большая управляющая система, через государственный аппарат постоянно воздействующая на общество (на различные общественные системы)

-Система объективных элементов в государственном управлении. В рамках этой системы государство (как общественное образование) рассматривается как каркас, несущий в себе основные динамические (изменяющиеся) элементы этого общества: общество → цели → функции → структура → процесс → принципы. Принципы – единственные нематериальные элементы управления

-Система субъективных явлений. Это означает, что государство как субъект управления использует для этого множество явлений, которые являются продуктом сознания людей. К ним относятся информация, знания, административные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и др. участников управленческих процессов, субъективные результаты управления. В управленческом процессе эти субъективные явления сложены следующим образом: информация → знания → ресурсы → идеи (модели) → экспертные → оценки → решения → действия → результаты

6) Дайте характеристику идеям камералистов о государственном управлении и классической школе государственного управления

Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлением посредством совещательных органов. В Германии начиная с XVIII и до начала XIX в., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию политической власти.

Камерализм – разновидность меркантелизма; единственным показателем богатства страны являются государственные доходы.

- политика, направленная на аккамуляцию денежных ресурсов внутри государства с целью достижения независимости самообеспечения.

Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856-1924).

Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье «Изучение администрации» (1887), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system). Принятие этого документа положило начало законодательному

6

оформлению современного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. Вильсон же отмечал необходимость изучения правительственных учреждений как аппарата управления независимо от политики. Он разработал модель административной эффективности, предлагая использовать в государственном управлении методы менеджмента в бизнесе. Он обосновал необходимость высокого профессионализма в государственной администрации, что должно обеспечиваться подбором государственных служащих на основе их профессиональной компетентности. Вильсон утверждал, что администрация способна создать сеть инструментов управления, которые могут быть использованы для любых общественных целей.

Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) утверждали, что система государственного управления - это регламентированная иерархическая организация линейнофункционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Эта модель может быть эффективной в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций.

Школа «человеческих отношений», или неоклассическая, как ее иногда называют (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), возникла в 30-е гг. как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения как основной элемент эффективности организации. Главное внимание уделялось анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Методы школы человеческих отношений эффективны прежде всего в управлении персоналом, в отличие от оперативного и стратегического управления.

7) Определите течение менеджерализма в теории государственного управления.

Strengths

-универсальность

-четкая иерархичность => единая цель, неразмытая ответственность

-центр. Бюджет (мобилизация ресурсов)

-беспристрастность

-постоянство карьерного роста => корпоративная этика

-ориентация на стабильность

Weaknesses

-дорогое государство

-коррупционность

-консерватизм

-бюрократизация => издержки => неэффективность

-централизация => угроза инициативности

-разрыв связи «народ - государство»

8) Дайте характеристику концепции governance (руководства) и good governance; сетевым подходам к государственному управлению

Концепция Governance Гуднау

7

-эволюция NPM

-взаимозависимость на основе ресурсов

-государство – не доминирует

-поиск баланса сил

-принцип координации. Если возникает конфликт – разваливается

-ключевая идея – привлечение к сотрудничеству макс. Число стейкхолдеров

Минусы: неустойчивость, вымываются общественные интересы, очень долгий процесс и выхолаживание админ. Функций гос-ва. => теория Good governance – степень соответствия государственных служащих основным ценностям государственного управления

-верховенство права

-равенство и недискриминация

-участие

-оперативность

-ориентация на консенсус

-результативность и эффективность

-прозрачность

-подотчетность

Сетевые подходы

В рамках теории сетей используются три ключевых термина: сетеобразование, сети и сетевые структуры. Сетеобразование, или формирование сети (“networking”), — общий термин, обозначающий активность, в результате которой создаются связи между людьми и организациями посредством регулярных встреч, конференций, новых коммуникационных технологий (например, с помощью, электронной почты и вебфорумов). Сети (“networks”) образуются, когда связи между организациями или индивидами формализуются, т. е. становятся регулярными и подчиненными принципу удовлетворения взаимных интересов. Формализация не означает возникновения иерархических структур управления.

Современная теория публичного менеджмента имеет дело не только с нормами и ценностями, но также вынуждена учитывать сложность управленческой среды. Современный публичный менеджмент — это управление сложными сетевыми образованиями, состоящими из множества акторов, таких как элементы общегосударственного, регионального, местного управления, групп интересов, социальных институтов, частных организаций и т.д. Менеджмент таких публичных сетей представляет собой форму внешнего руководства (“external steering”). Внешнее руководство имеет более широкое значение, нежели административный контроль. И чаще всего определяется как «направленное влияние». Публичное управление является направленным влиянием в сети, состоящей из многих акторов, осуществляющих так называемое «со-управление» (“co-governance”). При этом акторы, составляющие сеть, могут иметь конфликтующие цели и интересы. Согласно сетевому подходу, в публичном менеджменте правительство более не является единственным доминирующим актором, диктующим свою волю в одностороннем порядке.

Иерархическое управление, осуществляемое сверху вниз, не действует в сетях, где вообще отсутствует «верхний» или центральный уровень управления. Моноцентрические системы управления и монорациональные стили руководства не являются приемлемыми в сетях. Сетевое управление имеет ряд особенностей, отличающих его от прочих управленческих подходов и, в частности, от нового публичного менеджмента, положенного в основание современных реформ публичного сектора.

8

Теоретическая база для развития сетевого подхода в теории организаций была сформирована в работах таких классиков социологии организаций и управления, как М. Крозье (Crozier, 1964), А. Гоулднер (Gouldner, 1954), А. Этциони (Etzioni, 1964) и др. Эти авторы определили центральные элементы сетевого анализа организаций: структура сети (элементы сети — участвующие стороны и отношения между ними) и динамика сети (возникновение и развитие различных поведенческих стратегий: силовых воздействий, стереотипирование в форме развития кастового духа и отношений и т. д.). Сетевой подход получил дальнейшее развитие в работах известного эксперта в области теории организаций и теории организационных конфликтов У. Мастенбрука.

9) Охарактеризуйте структуру государственного управления. Дайте характеристику институциональному, территориальному и процедурному аспекту государственного управления

Структура государственного управления определяет эффективность деятельности всех входящих в систему региональных элементов и её оптимизации, требуя постоянного внимания высших должностных лиц. Принципиальная важность организационных структур определяется рядом факторов: 1) стратегическая цель деятельности и тактика реализации мероприятий, направленных на достижение целей. Должны быть подтверждены соответствующей организационной структурой. 2) структура управления должна точно определять права и ответственность любого органа иерархической структуры. 3) Оптимальность созданной структуры управления определяет эффективность деятельности всей системы, её выживание и дальнейшее развитие.

Любая сложная система строится по иерархическому многоуровневому принципу и уровень управления определяется элементами системы, одинаково удаленными от верхнего структурного звено, имеющих похожие права. Структура управления должна обеспечивать единство устойчивых связей между её составляющими и надежное функционирование системы в целом. Систему управления обеспечивают двумя способами: линейный и функциональный. В органах государственного управления линейные структуры обеспечивают: 1) широкие властные функции управления 2) персональную ответственность за выполнение работ на конкретном участке 3) непосредственное управление деятельностью коллектива, четкий контроль, обеспечение дисциплины Проблемы и недостатки линейной структуры: 1) сложно решаются вопросы между подразделениями в

случае неравномерной загрузки руководителя 2) успех работы во многом зависит от мастерства и опыта. Функциональная структура значительно облегчает работу руководителя так как у него имеются заместитель и нет необходимости бегать за исполнителем. Каждый заместитель выполняет определённую функцию по направлению. Функциональная структура управления применима тогда, когда есть опыт работы заместителя. В государственном управлении федеративная структура предусматривает возможность осуществлять функции контроля, меры административного принуждения. Любая, даже совершенная структура обречена на изменение и совершенствование. Чем раньше органы управления определят необходимость этих перемен, тем будет эффективней процесс управления.

Таким образом, государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти, орган местного самоуправления) представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций. Следует отличать государственный орган от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни

9

Основу — "несущий стержень" организационной структуры государственного управления — составляют органы исполнительной власти

10) Модели государственной политики Г. Аллисона

Одним из первых стал использовать парадигму организационного поведения для анализа внешней политики. Аллисон рассматривал правительство как “огромный конгломерат относительно свободно ассоциированных организаций, каждая из которых живет своей особой жизнью” Соответственно, принятие правительственных решений трактовалось им как результат практической

деятельности (outputs) больших организаций, функционирующих в соответствии со стандартными образцами (patterns) поведения. В результате акценты в исследовании ППР были смещены на изучение “организационной логики” (т.е. “работы” организационных процедур и регламентов), комплексных взаимодействий внутри государственных органов и между ними, а также стереотипов организационной культуры и форм организационного поведения. Основной тезис Аллисона заключался в том, что в центре анализа должна находиться логика комплексного правительственного действия, которое, в свою очередь, складывается из акций различных ведомств, нередко находящихся в отношениях конкуренции и торга Любую ситуацию, в которой принимается решение, можно свести к “организационным выходам” (organizational outputs). Именно в таком духе Аллисон интерпретирует ситуацию, сложившуюся во время Карибского кризиса 1962 г. С его точки зрения, даже в столь острых условиях принятие решений происходит в достаточно четких организационных рамках, поскольку задолго до этого были установлены соответствующие правила и стандартные процедуры, которые задают и предопределяют логику организационного поведения. Из этого следует, что процесс ППР в огромной степени зависит от так наз. “способностей организации”.

Аллисон вместе с Розенау описали социальные и политико-психологические факторы, действующие на формирование и осуществление внешнеполитического процесса. Это позволило выделить во внешней политике 3 модели:

-внешняя политика – результат осознанной, рациональной деятельности актора. Отождествляет внешнюю политику с поведением государства как единого целого (оправдан, если внешнеполитический курс определяется одним человеком)

-модель организационного процесса», в которой поведение государства считается в меньшей степени результатом сознательного выбора, делаемого лидерами, и в большей степени продукцией больших организаций, функционирующих в соответствии с определенными постоянными нормами поведения. Согласно данной модели каждая действующая государственная организация имеет свою установившуюся систему стандартных методов деятельности и программ. Поведение этих организаций, а, следовательно, и государства в конкретной ситуации определяется, прежде всего, порядком, установившимся в них до появления рассматриваемой программы. В итоге получается, что характер действий государства обусловливается рутиной и тем, какую из существующих программ выбирают – на основе информации и оценок, полученных обычным порядком, – государственные лидеры. Эта модель акцентирует внимание на исполнительных возможностях государственного управления, недостаточный учет которых приводит к значительному разрыву между тем, что решают государственные лидеры и тем, что организации осуществляют на практике.

-“бюрократическая теория внешней политики” внешняя политика как результат торга ведомств и лидеров. Отдельные структуры внутри государственного аппарата могут преследовать свои узковедомственные интересы. Поэтому процесс принятия решений происходит в условиях лоббирования каждого ведомства извне и межведомственных конфликтов, столкновения интересов, амбиций руководителей.

10