Глава 10. Государство как институт политической системы 515

системы разделения власти и полномочий и соучастия в их отправле­нии, будут эффективными лишь в том случае, если они обслуживают население с соответствующей или по крайней мере близкой полити­ческой культурой. Тот факт, что имеется особая федералистская по­литическая культура, к настоящему времени признается уже всеми спе­циалистами в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не до конца выяснен. Очевидно, что наиболее эффективными являются те федеративные системы, которые подкреп­ляются соответствующими политическими культурами. Наиболее фе­дералистской является, наверное, политическая культура Швейцарии, но элементы, подкрепляющие федеративное устройство, обнаружива­ются в политических культурах и других «классических» федераций.

Если политическая культура не соответствует полностью федера­тивному устройству, то она должна быть по меньшей мере достаточно близкой, способной принять федеративные композиционно-институ­циональные механизмы и отношения и сделать их дееспособными. Прийти к какой-то форме федеративного устройства можно и в том слу­чае, если политическая культура нейтральна или если в рамках потен­циального федеративного образования имеется несколько политичес­ких культур, уравновешивающих друг друга. Но если политическая культура враждебна по отношению к федерализму, возможности суще­ствования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются.

6. Жизненно важным в этом отношении является стремление к фе­дерализации. В идеале такое стремление порождается самой полити­ческой культурой. Однако иногда оно может развиться независимо от политической культуры, в результате определенного стечения обстоя­тельств. Разумеется, в первом случае возможность успешного прове­дения в жизнь принципов федерализма значительно усиливается, но и при втором варианте развития стремление к федерализации может по­служить противовесом неблагоприятному политико-культурному окру­жению.

7. Чтобы быть дееспособными, любые федеративные системы и их механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое общест­венное согласие образом. Обычно федеративные системы возникают тогда, когда имеется согласие народов ряда политий на создание общих структурообразующих институтов, как правило, на основе «комплекс­ной сделки» путем взаимных уступок, именуемой «конституцией». Раз возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие-то

516 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях «старого об­разца», образованные из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедерации «нового типа» создаются на основе скорее сети соглашений, чем еди­новременного акта объединения. Так, в частности, создавались Евро­пейский союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре Нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая — путем заключения новой конституционной «сделки» — свое конфедеративное устройство на основе сети соглашений на феде­ративное. Движется ли Европейский союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель — сохранение конфеде­ративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его се­годняшняя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной.

8. Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством цент­рального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это предполагает соответствующее сочетание раздельных структур с отношениями функционального сотрудничества, культуру взаимопризнания законов в административной и судебной практике, а также открытость процесса взаимоторговли. Пользуясь принятой в Америке терминологией, можно сказать, что требуется определенная доля как двухуровневого федерализма, так и федерализма сотрудниче­ства, позволяющего правительствам объединенными усилиями доби­ваться достижения общих целей. В то же самое время, если каждое пра­вительство не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать «нет», данное «сотрудничество» окажется лишь при­крытием насилия со стороны центральной власти. Мы не раз могли на­блюдать подобное развитие событий. Установление иерархической юридическо-административной системы в Австрии; аккумуляция цент­ральным правительством громадных полномочий в сфере налогообло­жения в ущерб правам штатов и манипулирование этими полномочия­ми через Дотационную комиссию в Австралии; широкое использование президентского правления в Индии — вот лишь три из огромного мно­жества примеров, которые здесь можно было бы привести.