Глава 10. Государство как институт политической системы 517

9. При обсуждении федеративных образований в центре внимания нередко оказываются различия между системами, основанными на разделении властей, и парламентскими системами, особенно вестминстерского образца. В системах, основанных на разделении властей, огромную роль играют конституционные суды и межправи­тельственное административное сотрудничество, тогда как в парла­ментских системах отчетливо заявила о себе тенденция к превращению коллегиальных органов, образуемых первыми министрами, министра­ми юстиции или какими-то другими должностными лицами, в нефор­мальный, но важнейший механизм принятия решений. Хотя оба типа механизмов используются как при одной, так и при другой форме орга­низации власти, в XX столетии исполнительная власть обрела более полный контроль над законодательной именно в рамках парламентской системы, где она, используя свое парламентское большинство, вне со­мнения, в состоянии выступать от имени последней; и потому при такой системе коллегиальные органы на деле способны говорить за свои политий. Воспрепятствовать этому может лишь сопротивление, иду­щее из внепарламентских источников (так фактически и произошло при решении конституционных вопросов в Канаде). При системе, основан­ной на разделении властей, исполнительная власть не может обязать законодательную выполнять свои указания, поэтому такие системы менее пригодны для использования коллегиальных органов, разве что для принятия технических решений. В то же время конституционные суды подобных систем будут склонны поддерживать структурообразующие институты, если, конечно, в состав самих этих судов не будут вве­дены представители федерированных единиц.

Системы, строящиеся на разделении властей, в большей степени, чем парламентские, опираются на обстоятельные писаные конститу­ции, которые принимаются на основе всеобщего согласия и в которых оговорены конституционные проблемы (хотя парламентские системы эволюционируют в том же направлении). Конституционные документы федеративных образований англоязычных стран, как правило, бывают достаточно гибкими, в то время как в германоязычных федеративных образованиях подобные документы сформулированы более четко и менее поддаются неформальной модификации через интерпретацию. Они гораздо длиннее, чем конституция англоязычных стран, и в них чаще вносятся формальные изменения.

Проводившиеся в последние годы исследования позволяют нам также лучше понять существо противостоящих федерализму сил.

518 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

Одни из них выступают с унитаристских позиций, другие стремятся к фрагментаризации. К первой категории относятся силы, испове­дующие якобинский, тоталитарный и технократический подхо­ды. Эгалитаризм якобинцев принимает столь радикальные формы, что любого рода отклонения от единого образца становятся фактически не­приемлемыми и лишь самые незначительные — допустимыми, в то время как для тоталитаризма неприемлема сама идея легитимности разделения властных полномочий, которая противоречит его основным принципам. Противодействие, которое встречает федерализм со сторо­ны административных иерархий, не носит столь всеобъемлющего ха­рактера. Административные иерархии по самой своей природе неидеологичны, но они также порождают идеологию — технократизм, кото­рая в целом направлена против федералистской децентрализации и разделения властных полномочий. На протяжении первых двух третей XX столетия утверждению федерализма препятствовали прежде всего унитаристские тенденции в обществе.

Среди второй категории сил наиболее неопасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм. Бытует представ­ление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же поли­этнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, посколь­ку образованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения. Не исключено, что гораздо больше шансов на успех имеют конфедера­ции разноэтнических государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны, полиэтнические конфедерации — лишь угрозу распада на составные части. Необходимость обуздать эт­нический национализм является на сегодняшний день не только самым распространенным, но и самым труднореализуемым основанием для федерализма.

Этнический национализм — наиболее эгоцентричная форма наци­онализма; на его основе труднее всего возвести систему конституцио-нализированного соучастия во власти. Теория федерализма предпола­гает национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографи­ческое содержание, согласия, которое делает возможным как разделе­ние властных полномочий, так и соучастие в их отправлении. В свою очередь, современный национализм по большей части делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п.