Шульга Национальная экономика (Москва, 2002)

* Источник: Минфин РФ. Официальный сайт в Интернете — http://www.mi tifin.ru.

В состав раздела «Государственное управление» включены расходы по со­ держанию органов государственной власти и управления — законодательной (представительной) и исполнительной. Финансирование затрат в сфере между­ народной деятельности охватывает международное сотрудничество (федераль­ ного уровня), реализацию международных договоров, культурных, научных и информационных связей. Финансирование национальной обороны является исключительной функцией федеральной (центральной) власти и включает за-

траты на текущее содержание армии, закупку вооружения и военной техники, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, а также пенсии военнослужащим.

Раздел «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности го­ сударства» составляют расходы по содержанию органов прокуратуры, внут­ ренних дел и внутренних войск, уголовно-процессуальной системы, таможен­ ных органов, органов налоговой полиции, пограничной службы и госбезопас­ ности. В зависимости от специфики данные расходы могут находиться или в исключительной компетенции одного из уровней государственной власти, или в совместном ведении. В последнем случае состав и характер расходов пред­ ставляет объект регулирования между уровнями властей. Для России харак­ терна централизация полномочий и расходов на федеральном уровне.

Вразделе «Промышленность, энергетика и строительство» отражаются за­ траты на государственную поддержку данных отраслей, воспроизводство мине­ рально-сырьевой базы, финансирование отдельных мероприятий и объектов.

Враздел «Образование» включены расходы по дошкольному воспитанию, начальному и общему среднему образованию, профессионально-техническому, среднему специальному и высшему образованию, переподготовке и повыше­ нию квалификации кадров. Основная нагрузка падает здесь на бюджеты субъ­ ектов Российской Федерации и местные органы самоуправления.

Раздел «Социальная политика» определяет затраты на: оказание специаль­ ной помощи и содержание учреждений социального обеспечения; проведение молодежной политики; реализацию социальных программ.

«Обслуживание государственного долга» включает расходы на выплату процентов по внутренней и внешней задолженности.

В состав прочих расходов входят: резервные фонды, расходы на проведение выборов и референдумов, финансовая помощь бюджетам нижестоящего уров­ ня (субвенции, дотации), государственная поддержка завоза продукции (това­ ров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, поддержка малого предпринимательства, расходы по финансовому оздоровлению и пере­ профилированию убыточных и неперспективных производств.

Расходы целевых бюджетных фондов включают финансирование затрат, предусматриваемых в различных дорожных и экологических фондах, а также расходы ведомственных фондов (органов налоговой службы, налоговой ин­ спекции, таможенной системы) и Государственного фонда борьбы с преступно­ стью. В основном расходы ведомственных фондов обусловлены развитием ма­ териально-технической базы органов.

14.6. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Утвержденный (плановый) или исполненный бюджет считается сбаланси­ рованным, если его доходы полностью соответствуют расходам. В случае пре­ вышения доходов над расходами бюджет называют профицитным, в обратном случае — дефицитным. Для большинства стран с рыночной экономикой суще­ ствует практика разработки и исполнения бюджетов на федеральном (цент­ ральном) уровне с небольшим дефицитом. Сам уровень дефицитности бюджета в известной мере определяется экономическим и политическим положением страны, и наоборот. Анализ практики показывает, что уровень дефицита менее 2% от объема ВВП не оказывает существенного влияния на экономику, если источники финансирования имеют неэмиссионный характер и привлекаются на длительный срок.

Сбалансированный бюджет может на стадии исполнения превратиться в дефицитный в результате чрезвычайных обстоятельств (военных действий, стихийных бедствий — землетрясения, засухи и т. п.), которые потребуют

дополнительных расходов, сверх предусмотренных в бюджете резервов на эти цели.

Для федерального бюджета Российской Федерации из-за несбалансирован­ ности доходов и расходов на протяжении 1992-1999 гг. был характерен дефи­ цит, причем его размер в отдельные годы был значительным, превышая 4% от объема ВВП. Этот уровень по международным меркам считается критическим для функционирования бюджетной системы. В последние годы ценой огром­ ных усилий и дефолта на рынке ГКО-ОФЗ уровень дефицита федерального бю­ джета значительно сократился (табл. 14.4). В 2000 г. за счет благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и роста внутреннего производства полу­ чен профицит федерального бюджета, который был направлен на обслужива­ ние государственного долга и увеличение кассового остатка. Такой подход вполне правомерен, поскольку рост непроцентных расходов мог подстегнуть инфляцию. С другой стороны, ограничение непроцентных расходов снижает при прочих равных условиях платежеспособный спрос, оказывая при этом не­ гативное влияние на рост производства.

Таблица 14.4

Структура источников финансирования дефицита федерального бюджета России в 1997—2000 гг.*

14.7. Государственный внутренний долг

Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязатель­ ства федерального правительства и субъектов Федерации, номинированные в национальной валюте и размещенные внутри страны. Из определения ясно, что внутренний долг может возникать как перед резидентами, так и перед не­ резидентами, если нерезидентам разрешен допуск к операциям с внутренними долговыми обязательствами.

Государственный долг суш;ествовал и в Советском Союзе. Высокий уровень дефицита и эмиссионные способы его покрытия привели советскую экономику в состояние хаоса к началу радикальных экономических преобразований в Рос­ сии. Долговые обязательства федерального правительства обеспечиваются все­ ми активами, находяпцимися в его распоряжении.

В связи с необходимостью достижения макроэкономической стабилизации, уменьшения инфляции и получения резервного кредита МВФ в 1995 г. на сум­ му более 6 млрд долл. США федеральное правительство отказалось от кредитов Центрального банка РФ, сопровождавшихся кредитной эмиссией и увеличени­ ем денежной массы. Был сделан переход на неэмиссионные способы покрытия бюджетного дефицита за счет расширения займов на внутреннем финансовом рынке, а также внешних заимствований.

Гарантом функционирования ГКО выступает Центральный банк России, который обеспечивает размеш,ение, сбережение и погашение облигаций (ЦБ РФ, осуществляя организационно-контрольную и расчетную функции, вместе с федеральным правительством участвует в реализации государственной де­ нежно-кредитной политики). Покупателями их могут выступать не только юридические, но и физические лица.

В середине 1995 г. сформировался рынок ГКО-ОФЗ, который отличался от других рынков высокой технологичностью и ликвидностью. С целью привле­ чения средств в бюджет Минфин и ЦБ РФ обеспечивали высокую доходность операций с государственными ценными бумагами. Организация аукционов по размещению и погашению облигаций типа ГКО-ОФЗ была построена на прин­ ципах воспроизводства, т. е. средства, получаемые инвесторами от погашения бумаг, направлялись во вновь размещаемые бумаги. В результате из-за необхо­ димости привлечения ресурсов в федеральный бюджет, непрерывности процес­ сов погашения и размещения и высокой доходности сформировалась пирамида ГКО-ОФЗ, которая сосредоточивала (и тем самым одновременно отвлекала от других возможностей вложения) все больпге финансовых средств. К тому же за счет политики доразмещений Центробанк мог частично кредитовать федераль­ ное правительство, в том числе и на эмиссионной основе.

С конца 1996 г. значительно расширились легальные формы привлечения средств нерезидентов в данном сегменте финансового рынка. Эти средства по своей сути являлись «горячими» деньгами, которые «бегут» с рынков разме­ щения при ухудшении мировой и внутренней конъюнктуры. Россия не ока­ залась исключением, когда в результате финансового кризиса в Юго-Восточ­ ной Азии в конце 1997 г. и ухудшения внутренней ситуации в середине 1998 г. с рынка ГКО-ОФЗ «убежало» почти 9 млрд долл. США. После отказа феде­ рального правительства погашать облигации ГКО-ОФЗ (17 августа 1998 г.) начался процесс реструктуризации рынка ГКО-ОФЗ (переоформление в но­ вые бумаги, блокировка части денежных средств и т. д.). Новые заимствова­ ния происходили в небольших объемах, в том числе и в результате выпуска и размещения нерыночных (т. е. не обращающихся на рынке) бумаг. В настоя­ щее время роль рынка государственных ценных бумаг в экономике России резко снизилась.

Кроме ГКО-ОФЗ есть и другие разновидности внутреннего государственно­ го долга, включая долги субъектов Федерации. Эти долги образовались как в результате выпуска и размещения ценных бумаг типа ГКО-ОФЗ, так и в ре­ зультате переоформления кредитов федерального правительства субъектам Федерации на поддержку сельского хозяйства в «агрооблигации».

14.8. Государственный внешний долг

Отсутствие или нехватка внутренних финансовых ресурсов вынуждают го­ сударственные власти прибегать к внешним заимствованиям. К числу других причин, которые делают внешние заимствования выгодными для страны-заем­ щика, можно отнести:

а) получение конвертируемой валюты, которая дает возможность не только приобретать на мировом рынке необходимые товары и услуги или рассчиты-

ваться с предыдущими долгами, но и удовлетворять потребности в инвалюте внутри страны;

б) большая продолжительность по сроку действия внешних заимствований; в) при определенных условиях иностранные кредиты или облигационные

займы могут быть более дешевыми, чем внутренние заимствования.

Развитые в экономическом отношении страны формально не прибегают к внешним заимствованиям, привлекая средства за счет размещения внутрен­ них обязательств.

Внешние кредиты (займы), так же как и внутренние, предоставляются субъектами кредитного соглашения на условиях срочности, возвратности и платности. Иностранные кредиты (займы) составляют финансовые обязатель­ ства государства как заемщика финансовых средств или гаранта погашения та­ ких кредитов (займов) другими заемщиками. Государственные внешние заим­ ствования формируют государственный внешний долг. Кредит, предоставляе­ мый российским правительством иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, формирует государственные внешние (зарубежные) активы Российской Федерации.

Радикальные экономические преобразования в России происходили на фо­ не распада СССР. К началу 1992 г. в результате целой совокупности факторов (неэффективные экономические преобразования в 1985-1991 гг., падение ми­ ровых цен на основные экспортные товары, огромные внешние заимствования при децентрализации валютных поступлений и т. д.) образовалась огромная внешняя задолженность, которую Россия добровольно взяла на себя (приня­ тый Россией советский долг в соответствии с Меморандумом о взаимопонима­ нии долга иностранным кредиторам СССР и его правопреемниками, а также и двусторонними договорами). С другой стороны, ликвидация государственной монополии на внешнеэкономическую деятельность привела к уменьшению ва­ лютных поступлений от внутренних резидентов.

В результате Россия не стала обслуживать советский внешний долг, кото­ рый в основном состоял из четырех частей:

—долг правительствам стран, входящим в Парижский клуб кредиторов;

—долг коммерческим банкам — членам Лондонского клуба кредиторов;

—долг коммерческим структурам;

—долг бывшим странам — членам Совета Экономической Взаимопомощи. На протяжении 1992-1995 гг. кредиторами были предоставлены отсрочки

(чрезвычайное внешнее финансирование), которые только увеличивали сумму долга. Одновременно в этот период правительство России стало осуществлять внешние заимствования у международных финансовых органов (МВФ, МБРР и ЕБРР), которые были использованы для покрытия дефицита федерального бюджета.

Поскольку в первые годы преобразований не удалось достичь макроэкономи­ ческой стабилизации (в экономике преобладала галопирующая инфляция), то в начале 1995 г. была подписана договоренность о получении от МВФ резервного кредита в размере более 6 млрд долл. США в обмен на отказ от кредитов Центро­ банка России. Кредит имел бюджетозамещающий характер, а рублевая эмиссия

— валютное покрытие. В результате удалось значительно сократить текущий уро­ вень инфляции: с 14% в январе до 3% в декабре 1995 г. В то же время МВФ осу­ ществлял жесткий помесячный контроль (мониторинг) за деятельностью прави­ тельства и Центробанка РФ. В дальнейшем был получен так называемый расши­ ренный кредит в размере 10 млрд долл. сроком на три года. С 1996 г. по 1998 г. российское правительство после присвоения стране суверенного рейтинга размес­ тило значительный объем так называемых еврооблигаций. В результате сформи­ ровалась значительная по объему чисто российская задолженность, которая по своему размеру начинает приближаться к советскому долгу (табл. 14.5).

Таблица 14,5

Состояние государственного долга России в 2000—2001 гг.*

(млрд долл. США)

* Источник: Ведомости. 2000. 26 декабря.

В настоящее время задолженность международным финансовым органи­ зациям сокращается. При этом сохраняется задолженность других стран за поставки Советским Союзом сырья, техники и вооружений, оказание услуг, которая на конец 1991 г. составляла 90 млрд инвалютных руб., или более 150 млрд долл. США (по тогдашнему курсу Госбанка СССР 0,67 инвалютных рубля за 1 доллар США). Но большинство стран — должников Советского Союза, а теперь и России или не признают этого долга, или не согласны с пе­ ресчетом. После вступления в 1998 г. России в Парижский клуб кредиторов данная задолженность с учетом реструктуризации и списания части долгов оценивается примерно в 50 млрд долл. США.

Таким образом. Российская Федерация обладает разнообразными по форме и срокам исполнения обязательствами перед другими иностранными кредито­ рами и требованиями к другим странам, что предполагает организацию управ­ ления государственным долгом. Она должна облегчать долговое бремя и улуч­ шать структуру обслуживания государственного долга и возврата кредитных ресурсов. Основными методами регулирования здесь являются:

а) реструктуризация долгов в форме их перевода в обязательства с разны­ ми сроками погашения, удлинения сроков обслуживания (дюрации), измене­ ния процентных ставок;

б) списание части долгов; перевод нерыночных по форме обязательств в ры­ ночные (котируемые облигации и обязательства);

в) проведение операций по скупке и продаже долговых операций, для чего необходима активная политика как на рынке обязательств, так и во взаимо­ действиях с кредиторами и должниками.

ТЕМАТИКА КУРСОВЫХ И ВЫПУСКНЫХ РАБОТ

1.Федеративное государство и бюджетное устройство.

2.Уровни бюджетной системы и бюджетный федерализм

3. Распределение полномочий органов власти в бюджетной сфере

4. Налоговые и неналоговые источники доходов бюджетной системы.

5.Бюджетная классификация: особенности применения.

6.Бюджетный дефицит и государственный долг.

7.Способы управления государственным долгом.

8.Бюджетное регулирование в национальной экономической системе.

9.Бюджетный процесс: основные стадии и процедуры.

10.Организация бюджетного контроля.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

2.Федергильный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

3.Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 115-ФЗ «О внесении изменений и дополне­ ний в Федергильный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

4.Федеральный закон от 26 декабря 2000 г. № 200-ФЗ «О федеральном бюджете Россий­ ской Федерации на 2001 год».

5.О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу: Бюджетное по­ слание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации / / Финансы. 2000. № 7.

6.Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. А. Панскова. М., 2000.

7.ДворковичА., Шарапова Е. Государственная финансовая политика в 1999 г. / / Вопро­ сы экономики. 2000. № 4.

8.Сабуров Е., ТипенкоН., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные от­ ношения // Вопросы экономики. 2000. № 1.

9.Яндиев М. И. Уровни бюджетной системы в России // Финансы. 2000. № 2.

_^вП

а^ш ш

[Ршаша Ш ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ

Становление и развитие национальных экономических систем рыночного типа привело к формированию специальных государственных институтов в лице центрального банка страны, появлению различных инструментов воздействия на денежное обращение и финансовый рынок. Велика и роль центрального (фе­ дерального) правительства в лице министерства финансов во взаимодействиях с центральным банком и в организации контроля и надзора за различными фи­ нансовыми организациями. Поэтому в практике функционирования нацио­ нальной экономики выделяется такое понятие, как «денежные», или монетар­ ные, власти, под которыми понимаются центральный банк и Минфин страны, занимающиеся денежно-кредитным регулированием.

Денежно-кредитное регулирование в условиях современной рыночной эконо­ мики базируется на организации денежного обращения и платежно-расчетных операций, где ключевую роль играет банковская система. Денежные власти стра­ ны, прежде всего центральный банк за период реформирования экономики при­ обрели значительный опыт в применении разнообразных методов и инструментов регулирования денежной массы в обращении. Выделяются два аспекта:

а) используется предложение денег как платежного и расчетного средства; б) поддерживается спрос на деньги со стороны экономических агентов для

удовлетворения своих потребностей и бесперебойного хода воспроизводства.

Основными целями деятельности центрального банка, непосредственно свя­ занными с его юридическим статусом, являются защита и обеспечение устойчи­ вости национальной валюты; развитие и укрепление банковской системы; под­ держание эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов,

В странах с рыночной экономикой существует двухуровневая банковская система кредитно-финансовых институтов. Первый уровень системы образует центральный (эмиссионный) банк. Современные центральные банки появи­ лись в конце XIX — начале XX в. в результате законодательного закрепления за ними монополии на эмиссию национальных денежных знаков и ряда особых функций в области кредитно-денежной политики. В большинстве случаев ка­ питал банка в той или иной форме контролируется государством: казначейство и другие государственные учреждения удерживают либо весь капитал, либо контрольный пакет акций центрального банка. Определенной спецификой об­ ладает, например, система Центрального банка США, где федеральная резерв-

функции центрального учреждения.

Известны две макросистемные модели взаимодействия центральных бан­ ков с органами государственной власти. Центральный банк может быть:

1)агентом министерства финансов, чтобы проводить на практике финансо­ вую политику группы , находящейся у власти;

2)независим от правительства, чтобы гарантировать стабильность финан­ совой политики, не взирая на характер и настроение действующих властных структур.

Для большинства государств с рыночной экономикой характерна вторая модель взаимосвязи, но во многих странах (Великобритания, Франция и Япо­ ния) центральный банк играет подчиненную роль. В настоящее время сущест­ вует определенная тенденция к усилению независимости центральных банков от федерального правительства.

Центральный банк возглавляет банковскую систему государства, его дея­ тельность непосредственно влияет на экономическую политику и обеспечение безопасности страны. Уровень дефицита бюджета, нормализация финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивость банковской системы и нацио­ нальной валюты, степень защищенности интересов вкладчиков служат важ­ ными критериями, определяющими состояние экономической безопасности государства.

Косновным задачам центральных банков можно отнести:

—проведение денежно-кредитной политики государства;

—установление экономически обоснованного уровня изменения процент­ ных ставок;

—регулирование рынка долгосрочных и краткосрочных кредитов;

—временное хранение свободных средств и обязательных резервов ком­ мерческих банков, предоставление им кредитов;

—эмиссию банкнот и монет, а также контроль за совокупным денежным оборотом;

—формирование и хранение принадлежащих государству золотовалютных резервов;

—ведение счетов органов власти и помощь в исполнении бюджета феде­ рального правительства.

Внастоящее время сложился особый статус Центрального банка РФ — банк не включен в систему органов государственной власти России (ст. II Кон­ ституции РФ). С другой стороны, он является государственным учреждением и представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих государственное управление в денежно-кредитной и банковской сферах РФ.

15.1. Функции и задачи центральной банковской системы

Важнейшая функция монетарных властей — осуществление денежного об­ ращения, в рамках которого решаются вопросы регулирования денежной мас­ сы. Речь идет не только о наличной денежной эмиссии и обеспечении потребно­ сти национальной экономики в наличных деньгах. Хотя наличность по-преж­ нему необходима для своевременного погашения платежей и поддержания ликвидности кредитной системы, которая должна иметь средства окончатель­ ного погашения долговых обязательств, огромную роль во взаимосвязи товар­ ных и денежных потоков играют и безналичные деньги.

Регулирование объема кредитных операций и денежной эмиссии применя­ ется прежде всего для воздействия на хозяйственную активность. Степень бан­ ковской ликвидности оказывает влияние на структуру банковских ссуд и депо­ зитов, величину денежной массы, уровень рыночной нормы процента. Управ-

ление государственным долгом регулирует распределение ссудных капиталов между частным и государственным секторами, уровень процентных ставок и банковскую ликвидность.

В экономической системе России функции Центрального банка закрепле­ ны федеральным законодательством. Это:

1)банковское регулирование;

2)банковский надзор и контроль;

3)эмиссия наличных денег и организация их обращения;

4)взаимодействие с федеральными органами государственной власти;

5)международно-правовая функция;

6)аналитическая, научная и прогностическая функции;

7)банковское обслуживание;

8)деятельность ЦБ как самостоятельного юридического лица — участни­ ка гражданских, трудовых, административных и иных правоотношений;

9)иные функции (регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными органи­ зациями, хранение и осуществление операций с федеральным бюджетом и го­ сударственными внебюджетными фондами, операции по обслуживанию госу­ дарственного долга и операции с золотовалютными резервами и т. п.).

Банковское регулирование осуществляется Центробанком с использовани­ ем административно-правовых норм на основе:

а) нормативных актов; б) регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций;

в) выдачи разрешений на использование иностранного капитала при созда­ нии банков в РФ, открытие филиалов и представительств иностранных кредит­ ных организаций;

г) денежно-кредитного регулирования путем установления в нормативных актах обязательных экономических нормативов для кредитных учреждений.

ЦБ устанавливает обязательные для кредитных организаций правила прове­ дения банковских операций, в том числе валютных, включая расчетные опера­ ции в иностранной валюте и с иностранными государствами; осуществляет коор­ динацию и лицензирование расчетных организаций, в том числе клиринговых систем; разрабатывает правила, формы, сроки и стандарты оформления безна­ личных расчетов, вводит специальные экономические нормативы для кредит­ ных учреждений; устанавливает порядок ведения бухгалтерского учета, состав­ ления и представления бухгалтерской и статистической отчетности для органи­ заций, включенных в банковскую систему; формирует требования к уровню под­ готовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных уч­ реждений, порядок осуществления банковского надзора и контроля.

15.2. Регулирование денежного обращения

Денежное обращение регулируется с помощью различных методов и инст­ рументов. При этом применяются различные показатели денежной массы: в зависимости от вида и характера обращения, от формы денег (банкноты и мо­ неты, текущие счета, срочные депозиты и сберегательные вклады). Все деньги разделяются на два вида: наличные деньги, представленные банкнотами и мо­ нетами, и безналичные, или бухгалтерские (электронные), деньги. В практике хозяйствования и бытовом общении к наличным деньгам относят не только так называемые физические деньги в форме банкнот и монет, но и средства на те­ кущих счетах, чеках или аккредитивах.

В реальном денежном обращении во многих странах, особенно развиваю­ щихся, широко используется и иностранная валюта, которая часто выполняет функции не только меры стоимости, но и инструмента расчетно-платежных операций или средства накопления.