Шульга Национальная экономика (Москва, 2002)

Рис. 14.1. Структура финансов

территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТОМС) и спе­ циального назначения (Дорожный, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Экологический и т. д.). Их главная цель — гарантировать целевое использо­ вание денежных средств, формируемых главным образом за счет целевых обяза­ тельных отчислений. В настоящее время внебюджетные специализированные фонды, прежде всего Дорожный фонд и Фонд воспроизводства минерально-сырь­ евой базы, которые строились по территориальному принципу, трансформируют­ ся в региональный бюджет.

На региональном и местном уровнях действуют внебюджетные фонды, име­ ющие целевой или всеобщий (обезличенный) характер. Так, в целях мобилиза­ ции внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы решением законо­ дательного (представительного) органа субъекта РФ или органа местного само­ управления создаются региональный или местный внебюджетные фонды раз­ вития жилищного строительства. В них аккумулируются добровольные взно­ сы предприятий и граждан на жилищное строительство, целевые кредиты под гарантии органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного са­ моуправления (в пределах их компетенции), дивиденды, получаемые от опера­ ций с ценными бумагами, приобретенными на временно свободные средства, другие доходные источники.

Отражая содержание процессов производства и распределения обществен­ ного продукта и национального дохода, бюджет представляет собой экономиче­ скую форму образования и использования основного централизованного фонда денежных средств государства.

Кроме основного, так называемого регулярного бюджетного фонда в России существует «второй» бюджет государства, охватывающий внебюджетные фон­ ды социального и другого назначения (табл. 14.1).

* Источник: Минфин РФ. Официалы!ЫЙ сайт в Интеэнете — http //www.rainfi n.ru.

302 Национальная экономика

14.1. Принципы функционирования бюджетной системы

Функционирование бюджетной системы осуществляется в соответствии с рядом принципов. В российской практике они закреплены на законодательном уровне в Бюджетном кодексе.

Принцип единства бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, согласованностью бюджетного процесса, единством налоговой и денежной систем.

Принцип полноты — это отражение всех доходных источников и направле­ ний расходов по каждому уровню бюджетной системы (в реальной жизни име­ ются трудности в осуществлении данного принципа, поскольку значительная часть неналоговых доходов собирается в различного рода внебюджетных фон­ дах).

Принцип сбалансированности означает, что в доходах отражены источни­ ки поступлений в размерах, соответствующих прогнозу развития экономики, а в расходах — направления финансирования, затраты по которым будут способ­ ствовать достижению прогнозных показателей экономики. Органы власти должны стремиться к минимизации размеров дефицита бюджета.

Принцип достоверности реализуется в бюджетных показателях путем ре­ ального прогноза социально-экономического развития соответствующей тер­ ритории, динамики налоговой базы и учета инфляции.

Принцип гласности означает открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия бюджетных решений, а так­ же обязательную публикацию утвержденных бюджетов и отчетов об их испол­ нении. Секретные статьи могут быть только в федеральном бюджете.

Принцип самостоятельности обеспечивается: во-первых, правом законода­ тельных органов власти и органов местного самоуправления любого уровня са­ мостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять направления расходования средств; во-вторых, наличием собственных источников доходной части бюджета, а также закрепленных законодательно полномочий и регули­ рующих доходов; в-третьих, запретом на изъятие остатков бюджетных средств (по окончании финансового года) вышестоящим звеном, недопустимостью за­ конодательно не определенной компенсации за счет других бюджетов; в-чет­ вертых, самостоятельностью бюджетов в выявлении в соответствии с БК источ­ ников финансирования.

По закрепленным доходным источникам доходы полностью или в твердо фиксированной доле поступают в соответствующие бюджеты. По регулирую­ щим доходным источникам устанавливается процент отчислений средств в ни­ жестоящие бюджеты. Этот процент утверждается в бюджете вышестоящего звена бюджетной системы. В федеральном бюджете процент отчислений в бюд­ жеты субъектов РФ принимается, как правило, в одинаковом размере по каж­ дому регулирующему доходному источнику. Расширение самостоятельности и ответственности субъектов РФ в социально-экономических вопросах должно сопровождаться укреплением финансовой базы регионов. Именно поэтому на­ логовая масса, аккумулируемая в бюджетной системе страны, путем бюджет­ ного регулирования перераспределяется в определенной пропорции между бю­ джетами разных уровней — федеральным, региональными (субъектов РФ) и местными.

Взаимодействие бюджетов всех уровней и единство бюджетной системы страны обеспечивается посредством налогового механизма. Большинство нало­ гов имеет статус закрепленных доходных источников. По трем федеральным налогам — гербовому сбору, государственной пошлине, налогу с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, имеющим статус закреплен-

ных доходных источников, все суммы поступлений зачисляются в местный бю­ джет в порядке, определяемом при утверждении соответствующих бюджетов.

Бюджетное регулирование национальной экономической системы реализу­ ется через бюджетный процесс, который регламентируется нормами права (за­ конами и нормативными актами), органами государственной власти, местного самоуправления и участниками бюджетного процесса по составлению и рас­ смотрению проектов бюджетов, бюджетов государственных и муниципальных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов го­ сударственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнени­ ем. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирова­ ние, в соответствии с которым распределяются и перераспределяются источни­ ки доходов и финансовые ресурсы между бюджетами разных уровней.

Функции по составлению и исполнению бюджетов закреплены за органами исполнительной власти — федеральным правительством, администрациями субъектов РФ, городов и районов. Рассмотрение (обсуждение), утверждение и контроль за исполнением бюджетов составляют функции законодательных (представительных) органов власти — федерального уровня, субъектов РФ, го­ родов и районов. Принятый в 1998 г. и вступивший в действие с начала 2001 г. в полном объеме Бюджетный кодекс Российской Федерации достаточно полно определяет полномочия участников бюджетного процесса, порядок составле­ ния проектов бюджета, процедуру рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также организацию государственного и муниципального финансо­ вого контроля.

В соответствии с БК бюджетный процесс на очередной финансовый год на­ чинается с ежегодного бюджетного послания Президента Российской Федера­ ции, в котором намечаются основные направления бюджетной политики. В дальнейшем составление проектов бюджетов находится в исключительной прерогативе органов исполнительной власти и организуется федеральным пра­ вительством, которое принимает постановление о разработке бюджетной сис­ темы РФ на очередной финансовый год (в России он совпадает с календарным). В соответствии с этом постановлением проводится поэтапная работа по состав­ лению проектов бюджетов.

На федеральном уровне разрабатываются: прогноз социально-экономичес­ кого развития страны, прогноз сводного финансового баланса на финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, проект плана развития государственного сектора экономики и основные показатели (кон­ трольные цифры) проекта консолидированного бюджета. Аналогичная схема предусмотрена и на других уровнях власти. Органами исполнительной власти субъектов РФ ведется детальная проработка и согласование показателей соци­ ально-экономического развития и контрольных цифр проекта своего бюджета. По результатам этой работы Министерство финансов РФ и Министерство эко­ номического развития и торговли РФ совместно с Центробанком готовят и представляют на рассмотрение Правительства Российской Федерации проекты консолидированного федерального бюджета. Одновременно происходит обсуж­ дение и принятие новых законодательных инициатив в налоговой области в Федеральном собрании.

Проект федерального бюджета вносится в Государственную думу, где про­ цесс рассмотрения предусматривает четыре чтения. В первом чтении рассмат­ риваются доходы федерального бюджета, распределение доходов от федераль­ ных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, определяется дефицит федерального бюджета в абсолютном и относитель­ ном выражении и общий объем расходов. Во втором чтении обсуждаются и ут­ верждаются статьи расходов по разделам функциональной классификации и размер Фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации. В треть-

ем чтении утверждаются расходы по всем подразделам функциональной клас­ сификации расходов и главным распорядителям средств бюджета (ведомствен­ ная структура), а также различные федеральные программы (инвестиционная, внешних заимствований, гарантий и т. п.). В четвертом чтении принимается бюджет в целом.

14.2. Бюджетная классификация

Бюджетный процесс по всей структуре органов власти осуществляется на основе бюджетной классификации. В начальный период радикальных эконо­ мических преобразований в Российской Федерации бюджетный процесс бази­ ровался на советской бюджетной классификации, которая во многом соответ­ ствовала мировой практике, но в то же время имела существенные отличия, связанные с функционированием централизованно управляемой экономики.

С 1 января 1997 г. введен в действие федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», в который были внесены изменения и дополнения в 2000 г. в связи с переходом на международную систему статис­ тики государственных финансов (введены в действие с 1 января 2000 г.). В за­ коне определены следующие подвиды бюджетной классификации:

—классификация доходов;

—функциональная классификация расходов;

—экономическая классификация расходов;

—классификация источников финансирования дефицита бюджета (внут­ ренних и внешних);

—классификация государственных внутренних долгов и видов муници­ пального долга;

—классификация видов государственного внешнего долга и государствен­ ных внешних активов;

—ведомственная классификация расходов.

Структура бюджетных расходов в основном строится в соответствии с ос­ новными функциями государства (функциональная классификация), в разре­ зе ведомств — конкретных получателей бюджетных средств (ведомственная классификация), по характеру затрат (экономическая классификация). Субъ­ екты Федерации и муниципальные органы власти, не нарушая общих принци­ пов построения, детализируют и уточняют элементы функциональной класси­ фикации, выделяя 4 уровня (разделы, подразделы, целевые статьи, виды рас­ ходов). Экономическая классификация расходов является группировкой рас­ ходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию (группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы расходов). Ведомственная классифи­ кация представляет собой распределение бюджетных средств по главным рас­ порядителям с детализацией по бюджетополучателям.

В соответствии с функциональной классификацией расходы консолидиро­ ванного бюджета подразделяются на две группы: собственно государственные расходы и ссуды. Государственные расходы включают финансирование (ассиг­ нования) затрат на:

—государственное управление;

—международную деятельность, национальную оборону;

—правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государ­ ства;

—федеральную судебную систему;

—фундаментальные исследования и содействие научно-техническому про­ грессу;

—промышленность, энергетику и строительство;

—сельское хозяйство и рыболовство;

—охрану окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию;

—транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику;

—предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;

—образование;

—культуру и искусство;

—средства массовой информации;

—здравоохранение и физическую культуру;

—социальную политику;

—обслуживание государственного долга;

—пополнение государственных запасов и резервов;

—прочие расходы;

—расходы целевых бюджетных фондов.

По новой классификации выделены источники покрытия бюджетного де­ фицита, сгруппированные как внутренние и внешние: кредиты Центрального банка РФ (инфляционный источник, связанный с эмиссией денег), выпуск и размещение государственных ценных бумаг в стране и за рубежом, займы у коммерческих банков (отечественных и зарубежных), иностранных прави­ тельств и международных финансовых организаций (МВФ, МБРР, ЕБРР). Но­ вая классификация выделяет государственный долг, в составе которого все долговые обязательства подразделяются на внутренние и внешние.

14.3. Методы формирования бюджета страны

Формирование бюджета государства как совокупности бюджетов разных уровней власти, а также государственных и муниципальных внебюджетных фондов в рыночной экономике происходит в условиях самостоятельности раз­ работки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов на разных уров­ нях власти.

В соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами все уровни власти в пределах своей компетенции выполняют возложенные на них функции. Поэтому распределение компетенции в этой сфере имеет огром­ ное значение и относится к области долгосрочного регулирования.

Реальный процесс распределения компетенции связан не только с наличи­ ем законодательных актов, но и с процессом перераспределения полномочий в сфере государственного управления и финансовых потоков.

Разработка бюджетов по всей системе — важнейшая функция исполнитель­ ной власти, охватывающая стадии планирования (целеполагания) и прогнозиро­ вания. В процессе целеполагания необходимо, с одной стороны, обеспечить реали­ зацию функций государственных органов власти и местного самоуправления и выполнение экономической программы правительства на очередной прогнозиру­ емый период. С другой стороны, важно учитывать реальное состояние экономики и развитие определенных тенденций, поскольку, несмотря на регулирующую роль государственных органов власти, их воздействие на субъекты хозяйственной деятельности и потребительские ячейки в условиях рыночной экономики и раз­ витой демократии не столь велико, как в национальных экономических системах с централизованным управлением или авторитарной властью.

Разработка финансовых планов (бюджетов) органов власти базируется на прогнозах социально-экономического развития страны, отдельных террито­ рий и муниципальных образований на очередной финансовый год. В странах с развитой рыночной экономикой используются, как правило, среднесрочные прогнозы развития экономики и показатели бюджета по укрупненной номенк­ латуре статей на 3-5 лет. В Российской Федерации в период трансформации

подобный опыт был применен в начале 1998 г., когда были сформированы ос­ новные показатели на трехлетний период: 1999-2001 гг. Однако в связи с не­ благоприятными тенденциями развития и финансовым кризисом августа 1998 г. схема не была полностью реализована на практике.

В настоящее время при разработке системы бюджетов Российской Федера­ ции применяется пока только годовой режим, что не способствует повышению качества бюджетного процесса. Существует тесная зависимость между воз­ можностями составления среднесрочных прогнозов и устойчивостью экономи­ ческого развития. Неустойчивость экономического развития сказывается как на показателях плановых бюджетов, так и на итогах их исполнения. Годовой режим осложняет бюджетное регулирование капитальных затрат, долгосроч­ ных и среднесрочных программ развития, затрудняет проведение относитель­ но устойчивой налоговой политики и управление государственным долгом.

Определение общих показателей доходов и расходов органически связано с объемами валового выпуска и валовой добавленной стоимости, произведенных в национальной экономической системе. Принципиальная особенность россий­ ской экономики — ее открытый характер и зависимость от мировой конъюнк­ туры. В частности, изменения цен на основные товары российского экспорта существенно влияют на доходную часть бюджетов страны, а через межотрасле­ вые и производственные связи — на характер экономической конъюнктуры. Поэтому экспортно-импортные операции, а также последующие товарные и де­ нежные потоки необходимо учитывать при формировании доходных и расход­ ных статей бюджетной системы, особенно на федеральном уровне.

Финансовый план государства взаимосвязан с финансовыми планами пред­ приятий и некоммерческих организаций, денежными доходами и расходами населения, поэтому для разработки основных показателей бюджета использу­ ют предварительные разработки двух видов балансов: финансового баланса го­ сударства и баланса денежных доходов и расходов населения. Финансовый ба­ ланс органов власти разрабатывается не только по государственному сектору (государственным и муниципальным предприятиям и организациям), но и по основным финансовым показателям негосударственных предприятий и орга­ низаций (прибыль и амортизация). Баланс денежных доходов и расходов на­ селения учитывает все доходы в денежной форме (заработная плата, пенсии, пособия, стипендии и другие выплаты, а также доходы от предпринимательст­ ва и собственности), а в расходной части — расходы на покупку товаров и ус­ луг, организованные и неорганизованные сбережения, обязательные платежи, включая и налоговые.

14.4. Доходы бюджетов

Доходы бюджетов всех уровней образуются за счет налоговых и неналого­ вых видов поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений в течение финансового года. В доходы бюджета текущего года зачисляется также остаток средств на конец предыдущего года. Большинство стран с рыночной экономи­ кой к доходным источникам относит: налоговые и неналоговые доходы и без­ возмездную финансовую помощь (гранты, дотации, субсидии и субвенции). Со­ отношения между различными видами доходов представлены в табл. 14.2.

В практике бюджетного регулирования национальной экономической системы России применяется аналогичная схема. Основу доходной части бюджетов всех уровней составляют налоговые поступления от физических и юридических лиц.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законода­ тельством федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пе­ ни и штрафы. Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рас­ срочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета.

* Источник: Минфин РФ. Официальный сайт в Интернеге — http://www.m nfin.ru.

К неналоговым доходам причисляют:

а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

б) доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, нахо­ дящегося в государственной и муниципальной собственности;

в) доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами го­ сударственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджет­ ными учреждениями, находящимися в ведении федеральных органов испол­ нительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Фе­ дерации, органов местного самоуправления; средства, полученные в результа­ те применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной от­ ветственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также сред­ ства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

уровня бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвен­ ций, субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Она подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств. По форме к ней примыкают безвозмездные перечисления от физичес­ ких и юридических лиц, международных организаций и правительств иност­ ранных государств, включая и безвозмездные перечисления по взаимным рас­ четам.

С точки зрения взаимодействия разных уровней власти выделяются следу­ ющие виды доходов:

а) собственные доходы (налоговые и неналоговые) как закрепленные на по­ стоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами за­ конодательством Российской Федерации;

б) закрепленные доходы (налоговые и неналоговые) вышестоящих уровней власти, зачисляемые на долговременной основе в бюджеты нижестоящих уровней;

в) регулирующие доходы.

В Российской Федерации для бюджетного регулирования характерно от­ несение закрепленных доходов к собственным доходам соответствующих бю­ джетов, что не совсем верно, так как фактически часто вносятся изменения в практику начисления и распределения между бюджетами различных уров­ ней подоходного дохода с граждан, т. е. собственный (закрепленный) доход подвергается постоянному регулированию со стороны Бюджетного кодекса из-за того, что данный вид налога носит федеральный статус. Регулирующие доходы бюджетов представляют собой федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в про­ центах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты, на очередной финансовый год или на долговременный срок (не менее чем на 3 года). Регулирующие доходы являются объектами регулирования непо­ средственно органов власти. При этом нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает либо распределяет переданные ему из бюджета другого уровня регулирующие доходы.

Налоговые доходы субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50% от совокупной суммы налогов, поступивших в консолидированный бюджет Российской Федерации.

Неналоговые поступления в бюджетную систему, несмотря на преоблада­ ние налоговых доходных источников, по-прежнему играют важную роль, осо­ бенно на уровне местных органов самоуправления. Важным источником здесь служат доходы от деятельности государственных и муниципальных унитар­ ных предприятий. При этом могут существовать две формы взаимоотношений:

а) доходы и расходы предприятий полностью или частично (в виде сальдо) включаются в соответствующий бюджет;

б) для данного рода предприятий применяется налоговый режим.

Вроссийской экономике реализуется вторая форма.

Впрактике бюджетного регулирования применяется единая бюджетная классификация доходов и расходов, на основе которой рассчитываются все плановые и отчетные показатели бюджетной системы страны, в том числе и бю­ джеты местных органов власти. Формирование доходной части включает в се­ бя процессы оценки и прогнозирования налоговых поступлений и планирова­ ние неналоговых доходов. Определение налоговых доходов зависит от сочета­ ния: объема и динамики налогооблагаемой базы, коэффициента собираемости налогов и налоговых ставок. Планирование неналоговых доходов тесно связа-

но с деятельностью органов власти, поскольку они могут принимать соответст­ вующие решения об использовании или продаже имущества. Определение объ­ ема этих доходов зависит от размера имущества, сложившихся форм использо­ вания, а также изменения ставок использования либо цен продажи. В странах с рыночной экономикой действует определенная закономерность в использова­ нии неналоговых доходов: чем ниже уровень органа власти, тем выше доля не­ налоговых доходов и соответственно — возможность планирования этой части доходных поступлений,

14.5. Расходы бюджетов

Бюджетное регулирование включает в себя определение состава, объема и распределение между бюджетами важнейших расходов в зависимости от целей деятельности органов власти и характера выполняемых задач. В соответствии с полномочиями, определяемыми Конституцией РФ и другими законодатель­ ными актами, за соответствующими органами власти, а также органами управ­ ления государственными внебюджетными фондами закреплены исключитель­ ные функции и функции, находящиеся в совместном ведении.

В зависимости от экономического содержания, роли и характера расхо­ дов по времени бюджетные расходы подразделяются на текущие расходы, капитальные расходы и бюджетные кредиты (ссуды). Текущие расходы свя­ заны с обеспечением работы бюджетных организаций и включают: текущие затраты на содержание органов государственной власти и управления, пра­ воохранительных органов, на оборону, науку, предоставление социальных и коммунальных услуг, услуг предприятиям и организациям; трансферты на­ селению (пенсии, пособия, стипендии); выплату процентов по государствен­ ному долгу — внутреннему и внешнему; бюджетные ссуды на текущие нуж­ ды и т. д.

По типу проведения текущие расходы делятся на: а) прямые ассигнования; б) трансферты; в) бюджетные кредиты; г) дотации, субвенции и субсидии. Под ассигнованиями понимаются бюджетные средства, доводимые распорядителя­ ми бюджетных средств до их получателей. Они носят адресный и целевой ха­ рактер. Трансферты — обязательные выплаты населению в форме пенсий, по­ собий, стипендий, компенсаций. Оба вида объединяет однонаправленность фи­ нансовых потоков и безвозмездность. Но по характеру контроля они различа­ ются между собой, поскольку обратной связи между направлениями использо­ вания в отличие от ассигнований для трансфертов не существует. Объектом ре­ гулирования за исполнением бюджета выступает здесь контроль за ассигнова­ ниями, за их полнотой и правильностью.

В странах с рыночной экономикой выделяются два уровня контроля: внут­ ренний и внешний. В первом случае контроль осуществляют органы исполни­ тельной власти. Во втором случае — специально образованные органы контро­ ля представительной власти за исполнением бюджета органами исполнитель­ ной власти: в Российской Федерации — это Счетная палата, формируемая и контролируемая Федеральным собранием. Бюджетный комитет Федерального собрания.

Капитальные расходы могут быть двух видов: вложения в реальные акти­ вы и вложения в долгосрочные финансовые активы. В большинстве стран с ры­ ночной экономикой, в том числе и в России, преобладают капитальные затра­ ты в реальные активы, что связано с затратами на новое строительство. Вложе­ ния в долгосрочные финансовые активы нехарактерны для экономик развитых стран, исключая только размещение активов центральных банков в резервные валюты или в надежные облигации.