И Г П З С / Государство и право Древнего мира и Средних веков - В двух частях - Кучма - 2001 - 548
.pdfЧасть первая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ДРЕВНЕГО МИРА |
151 |
|
|
|
|
ностным лицом, облеченным неограниченной законодательной, исполнительной, судебной и военной властью (summum imperium). Диктатор назначался с согласия сената на срок не более 6 месяцев в условиях наивысшей опасности для государства — внутренней или внешней. Цель назначения была строго определенной: либо для ведения войны, либо для подавления мятежа. Как только эта цель оказывалась достигнутой, диктатор немедленно слагал свои полномочия. При назначении диктатора прекращалась деятельность ординарных магистратур — все остальные должностные лица теряли свою самостоятельность, ставились в подчинение диктатору и действовали по его указанию (исключение составляли лишь народные трибуны, но и последние теряли право интерцессии по отношению к действиям диктатора). Немедленно по вступлении в должность диктатор избирал себе помощника — начальника конницы (magister equitum), который в случае необходимости мог его заменить. Диктатура конституционного типа возникла в IV в. до н. э.; последняя из них датируется 202 г. до н. э. Позднейшие диктатуры I в. до н. э. (Суллы, Цезаря) уже имели качественно иной характер и знаменовали переход к монархии. В 44 г. до н. э., после гибели Цезаря, диктатура была исключена из перечня магистратур.
При каждом магистрате состоял его личный совет (consilium), который, впрочем, не имел никакого официального значения. Кроме того, все должностные лица имели в своем распоряжении положенное им по штату определенное число низших служащих (apparitores), расходы по содержанию которых несла государственная казна; когда происходила смена магистрата, весь этот штат переходил в распоряжение нового руководителя. Главную роль среди низших служащих играли ликторы, выполнявшие функции охраны и почетного сопровождения. Вооруженные фасциями (пучками прутьев, перевязанными ремнями, с воткнутыми в них секирами), ликторы в общественных местах шли впереди должностного лица, раздвигая толпу и исполняя даваемые им распоряжения (например, по задержанию правонарушителей и наказанию их). Количество ликторов зависело от ранга магистрата: так, претор имел 6 ликторов, консул — 12, диктатор — 24. Кроме ликторов, магистрату придавались посыльные, глашатаи, секретари, делопроизводители, счетоводы и т. д. Для выполнения поруче-
152 |
В.В. Кучма |
|
ний, считавшимися унизительными для свободного человека, привлекались государственные рабы.
Управление Италией. По мере развития военной экспансии Рима против италийских общин, расположенных на территории Апеннинского полуострова, стала постепенно складываться довольно пестрая картина самых различных форм и методов управления завоеванными территориями. Сначала эмпирически, а затем вполне сознательно в практику такого управления внедрялся принцип целенаправленного и планомерного разъединения интересов своих противников, — принцип, выраженный впоследствии в знаменитой формуле «разделяй и властвуй» (divide et impera). При этом широкое разнообразие форм юридических отношений, устанавливаемых между Римом и италийскими общинами, не оставалось неизменным, — эти формы часто менялись, переходя из одного состояния в другое. Такая гибкая политика делала практически невозможным или, по крайней мере, значительно затрудняла процесс объединения италийских общин в их борьбе против общей опасности, которую для них представлял Рим.
В конце концов из всего меняющегося разнообразия форм римского господства в Италии с наибольшей определенностью выявились следующие основные. В наиболее привилегированное положение были поставлены общины, непосредственно вклю- ченные в состав Римского государства. Население этих общин получало права римских граждан в полном объеме и приписывалось к соответствующим административно-территори- альным округам — уже упоминаемым ранее трибам; именно по этой причине общее количество триб к середине III в. до н. э. возросло почти вдвое по сравнению с исходной цифрой. Вторую группу составляли т. н. муниципальные общины. Населявшие их жители обладали полной гражданской правоспособностью, но не наделялись политическими правами (в частности, они не могли быть избранными на римские магистратские должности). Вместе с тем, они могли привлекаться к несению военной службы в составе особых воинских контингентов. Внутренняя автономия муниципальных общин также имела некоторые ограни- чения, поскольку эти общины управлялись присылаемым из Рима должностным лицом (префектом). К третьей, самой многочисленной группе относились общины, сохранявшие свою фор-
Часть первая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ДРЕВНЕГО МИРА |
153 |
|
|
|
|
мальную политическую самостоятельность. Их отношения с Римом оформлялись особым договором международно-правового характера (foedus), поэтому сами эти общины именовались союзными или федератскими (civitates foederatae). Условия договора, как правило, не касались внутриполитических вопросов, вследствие чего союзные общины обладали внутренней автономией: самостоятельно строили свою систему органов управления, сохраняли собственное гражданство. Но поскольку главным условием союзного договора являлось признание верховной власти Рима, на общины накладывались ограничения в вопросах внешней политики, значительно сковывающие их международную инициативу: они впредь утрачивали право самостоятельно, без согласия Рима заключать мирные или военные соглашения с другими государствами. Федератские общины были обязаны оказывать военную помощь Риму в любых условиях ведения им не только оборонительной, но и наступательной войны; при этом воинские контингента федератов, разумеется, поступали в полное распоряжение римского военного командования. На мирных жителей этих общин распространялся статус чужеземцев (перегринов), поэтому во время пребывания на собственно римской территории они пользовались защитой соответствующего законодательства и покровительством особого магистрата, о котором упоминалось ранее — перегринского претора. Наконец, четвертую группу составляли те общины, которые потерпели военное поражение в борьбе с Римом и сдались на милость победителя, вследствие чего полностью утрачивали всякую внутреннюю самостоятельность. В этих общинах фактически устанавливался оккупационный режим: жители рассматривались в качестве военнопленных, а потому обращались в рабов; общинные земли включались в государственный земельный фонд и подлежали разделу между римскими гражданами. В дальнейшем такие общины, управляемые присланными из Рима наместниками, были обязаны выплачи- вать в государственную казну ежегодные сборы и подати в денежном или материальном выражении.
Политика разъединения интересов населения италийских общин успешно применялась римским государственным руководством на протяжении длительного времени. Однако, к на-
154 |
В.В. Кучма |
|
чалу I в. до н. э. италийским общинам удалось объединиться в борьбе против Рима.
Восставшие общины создали свой союз (под наименованием «Италия»), сформировали высший орган власти («Совет пятисот»), начали чеканку собственной монеты. Численность их объединенного войска превысила 200 тыс. чел. Осознав серьезность сложившегося положения, Рим был вынужден пойти на уступки. В 89 г. до н. э. всему свободному населению Италии были предоставлены права римского гражданства. Однако, эти новые граждане приписывались не ко всем 35, а лишь к 8 определенным трибам, — тем самым их социально-политическое влияние в трибутных комициях существенно урезалось.
Таким образом, в результате т. н. «союзнической войны» 90—88 гг. до н. э. вся территория Апеннинского полуострова стала территорией Рима, а все проживающее здесь население было уравнено в своих политических и гражданских правах. Италийские города получали статус муниципий, предусматривавший достаточно широкую автономию в решении местных внутренних проблем, хотя и под некоторым контролирующим влиянием Рима. По закону Юлия Цезаря 45 г. до н. э. во всех муниципиях устанавливалась единообразная система управления, в основу которой были положены традиционные принципы полити- ческой организации Рима. Высшим органом муниципии являлось народное собрание всех граждан данной общины, построенное на принципах куриального представительства. Оно решало наиболее важные вопросы, затрагивающие интересы всех граждан данной муниципии. Кроме того, в каждом городе существовал муниципальный сенат численностью 100 человек с функциями, аналогичными римскому сенату. Существовала и система муниципальных магистратур. Ее возглавляли два должностных лица, избираемые ежегодно на муниципальных народных собраниях; компетенция этих лиц сочетала преторские и цензорские функции. Из других муниципальных магистратов имеются упоминания о квесторах и эдилах.
Управление провинциями (так именовались захваченные Римом территории за пределами Италии; к концу республиканского периода их было 12) строилось на совершенно иных принципах. На этих территориях фактически действовал режим военной оккупации: все завоеванные здесь владения считались собственнос-
Часть первая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ДРЕВНЕГО МИРА |
155 |
|
|
|
|
тью римского народа. Провинциальные земли включались в государственный фонд и подлежали разделу между римскими гражданами. Подавляющее большинство местного населения обращалось в рабство. Те немногие местные жители, которые оставались формально свободным, переводились в статус перегринов. Они уже не являлись юридическими собственниками ранее принадлежавшей им земли, а рассматривались в качестве арендаторов, — за право пользования этой землей они облагались тяжелыми ежегодными налогами и поборами в пользу государства. Участие местного населения в устройстве своих повседневных дел было сведено до минимума — в лучшем случае оно допускалось лишь к раскладке податей между отдельными общинами. Во главе провинции ставился правитель, назначенный римским сенатом из числа лиц, отслуживших ранее в ранге консулов или преторов, и потому носящий теперь наименование проконсула èëè пропретора. Этот правитель обладал империумом, т. е. всей полнотой военной, административной, судебной, полицейской и фискальной власти над местным населением, в том числе и над римскими гражданами, проживавшими в данной провинции. Под его командованием находился воинский гарнизон, размещенный в провинции; на содержание его администрации отпускались необходимые финансовые средства. Провинция делилась на округа, которые правитель периодически объезжал, решая на месте все возникающие вопросы. В отдаленные места направлялись доверенные лица правителя, которые действовали от его имени. Оперативное управление провинцией осуществлялось путем издания провинциальных эдиктов. Нормативной базой деятельности правителя являлся особый закон, разработанный специально для данной провинции, с учетом местных особенностей, десятью легатами, назначенными сенатом; в разработке закона обычно принимал участие и военачальник, под командованием которого провинция была завоевана. Срок службы правителя провинции обычно ограничивался одним годом, по истечении которого предусматривался его отчет перед сенатом. Следует, однако, признать, что контроль за деятельностью провинциальных правителей со стороны центральных органов был весьма призрачным. В силу указанного обстоятельства, а также вследствие общего взгляда на провинции как на полную собственность римского народа, управление этими территориями сопровождалось вопиющими зло-
156 |
В.В. Кучма |
|
употреблениями и самих правителей, и частных предпринимателей, осуществлявших эксплуатацию местных людских и природных богатств.
К концу рассматриваемого периода республиканские уч. рождения, сложившиеся как органы управления полисом, окон- чательно себя исчерпали. Со все большей отчетливостью стали проявляться те негативные черты, которые были изначально свойственны римскому государственному устройству. Народные собрания, основанные на принципе личного и непосредственного представительства, могли более или менее успешно играть роль высших государственных органов, пока Римское государство совпадало с городом Римом. Но когда это государство превратилось в громадную мировую державу, территория которой простиралась от Британских островов до Африки и от Гибралтара до Персидского залива, а все его свободное население получило права римского гражданства, волеизъявление одних только столичных жителей уже не могло адекватно отражать мнение всего населения государства. Идея же политического представительства так и осталась недоступной античному государственно-правовому мышлению.
Не менее уязвимой перед лицом времени оказалась и система римских магистратур. Принцип независимости и самостоятельности в отправлении государственной службы, лежавший в основе этой системы, содержал в себе потенциальную опасность использования государственно-правовых рычагов управления для достижения личных корыстных целей. Принцип краткосрочности магистратской должности постепенно превращался во все более значительный тормоз совершенствования отдельных отраслей управления: ни один стратегически мыслящий реформатор, даже если он обладал максимальной государственной волей и энергией, не был в состоянии реализовать свои новаторские программы за столь короткий срок. Право вмешательства высших магистратов в деятельность низших, равно как и недостаточно четкая разграниченность их компетенции, вносили дополнительные сложности а процесс функционирования отдельных управленческих структур. Не следует упускать из виду и еще одну особенность римской магистратуры: как уже было сказано ранее, от кандидата на должность не требовалось никакой специальной подготовки, так что в течение своей служебной карьеры любой римский гражданин мог пройти путь от квестора и адила до претора и консула, задерживаясь на каждой
Часть первая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ДРЕВНЕГО МИРА |
157 |
|
|
|
|
из этих ступеней не более года. Между тем, каждая из этих должностей требовала специальной технической подготовки — только при ее наличии общество могло ожидать от должностного лица надлежащего выполнения своих обязанностей. Конечно, когда речь шла об участии в управлении делами небольшой территориальной общины, каковой являлся Рим в ранний период своей истории, система магистратур могла функционировать достаточно эффективно, успешно справляясь с весьма несложными задача- ми в сфере общественного самоуправления. Однако стремительный территориальный рост Римского государства, его выход сна- чала за пределы Лациума, а впоследствии и всего Апеннинского полуострова, последующее завоевание обширнейших провинций на территории трех континентов выдвинули перед системой магистратур управленческие задачи такой степени сложности, которые оказались для нее непосильными. Сложный комплекс при- чин экономического, социального и политического характера настоятельно требовал радикальных изменений во всей системе властных структур. Последнее столетие республиканского периода ознаменовано многочисленными попытками выйти из создавшегося кризисного положения путем установления диктаторских режимов с чрезвычайными полномочиями — единоличных (Сулла, Цезарь) или коллегиальных (первый и второй триумвираты). Так называемое «восстановление республики», провозглашенное Октавианом Августом в 27 г. до н. э., отнюдь не означало возвращение к прошлому, — напротив, оно открыло качественно новый период в развитии римской государственности.
Период империи. Как уже говорилось ранее, период империи подразделялся, в свою очередь, на два этапа — принципат (до III в. н. э.) и доминат (IV—V вв. н. э.).
Принципат являлся переходным периодом от республики к абсолютной монархии. На первых порах основные устои государственного строя, свойственного республиканской эпохе, остаются без существенных внешних изменений. Официальная идеология по-прежнему строится на признании идеи народного суверенитета, продолжают созываться народные собрания, функционирует сенат, действует система магистратур.Но под этими внешними формами происходит глубокое внутреннее перерождение государственной системы, так что к концу периода принципата республика окончательно превращается в абсолютную монархию,
158 |
В.В. Кучма |
|
и правление императора Диоклетиана (284—305 гг.) открывает этот заключительный период эволюции римской государственности.
Название периода принципата происходит от титула принцепса. Как указывалось ранее, в период республики термином «princeps senatus» именовался сенатор, чье имя стояло первым в общем списке сенаторов. В рассматриваемый же период так именовалось лицо, стоявшее во главе Римского государства. Эту должность впервые занял Октавиан, власть которого основывалась на соединении магистратур (как известно, в период республики совмещение должностей было строго воспрещено). В 36 г. до н. э. Октавиан был избран пожизненным трибуном, в 31 г.
— консулом, в 29 г. — цензором. Всего в течение жизни он избирался цензором 3 раза, консулом — 13 раз, трибуном — 37 раз. В 28 г. ему был присвоен упомянутый титул «princeps senatus». а в 27 г. он был облечен высшей властью (imperium) и принял имя Августа («Возвышенный», «Священный»). Это имя, ставшее нарицательным, впоследствии присваивалось сенатом всем позднейшим принцепсам и императорам (а также их супругам). С формальной точки зрения принцепс являлся только высшим республиканским магистратом, правда, экстраординарным, т. е. наделенным чрезвычайной властью и осуществлявшим свои функции пожизненно (в связи с этим некоторые исследователи именуют время принципата периодом республиканской империи). Обладая высшей государственной властью, император-принцепс имел право командовать армиями, объявлять войну и заключать мир, подписывать международные договоры, управлять провинциями, содержать собственную гвардию, осуществлять высший суд, распоряжаться государственным земельным фондом, толковать действующие законы и принимать акты, имеющие силу новых законов. Как цензор, он имел право формировать сенат из своих сторонников; как трибун, он обладал правом вето на постановления сената и решения других магистратур, правом ареста любого гражданина. Кроме того, Октавиан получил звание верховного жреца.
Власть императора-принцепса первоначально не была наследственной, и формально нового принцепса избирал сенат. Но поскольку предшествующий принцепс еще при жизни называл своего преемника (обычно сына — родного или приемно-
Часть первая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ДРЕВНЕГО МИРА |
159 |
|
|
|
|
го), сенат был заранее связан этим указанием. К тому же большое воздействие на выбор сената оказывала армия, особенно преторианская гвардия, расквартированная в столице. Преемники Октавиана Августа постепенно усиливали позиции императора, прежде всего в сфере законодательства, хотя им первоначально приходилось преодолевать сопротивление республиканских традиций. Наконец, в начале III в. н. э. знаменитым римским юристом Ульпианом была выработана формула: «Что решил принцепс, то имеет силу закона».
Фигура императора как бы замкнула эволюцию государственного строя Рима, представленного его тремя основными периодами: период царей — период республики — период империи. И если система республиканской магистратуры явилась результатом дробления некогда единой власти рекса между представителями отдельных государственных служб, то полномочия принцепса складывались в процессе их обратной концентрации.
С течением времени принцепс стал главой разветвленного бюрократического аппарата, в котором чиновники, рассматривавшиеся как уполномоченные императора, занимали свои должности по его личному назначению. Никакому избранию (а следовательно, и общественному контролю) эти чиновники не подлежали. Чиновники высшего ранга составляли совет (consilium principis), который первоначально не имел никакого юриди- ческого значения, но со времени императора Адриана (117— 138 гг.) приобрел характер официального государственного уч- реждения. Впрочем, рекомендации консилиума для принцепса вовсе не являлись обязательными. Особо доверенным лицом, стоявшим во главе императорских чиновников, являлся префект претория (praefectus praetorio) — командующий императорской гвардией. Ему обычно поручались дела, подлежащие личному суду принцепса, — из этой практики постепенно выросла верховная уголовная юрисдикция префекта претория над всей Италией. Среди других высших должностных лиц могут быть названы чиновники, возглавлявшие римскую городскую полицию, отвечавшие за противопожарную безопасность столицы, курирующие поставки продовольствия в Рим, а также другие многочисленные curatores, действовавшие в различных ведомствах. Все нити управления сходились в императорский дворец, где функционировала канцелярия, подразделявшаяся на отделы (юридический, финансовый и
160 |
В.В. Кучма |
|
др.). Действовал аппарат тайной полиции; система слежки охватывала все сферы общественной и частной жизни граждан.
Кроме чиновничества, вторую прочную опору принцепса составляла армия, организованная на постоянной основе, на принципе найма (срок службы составлял 20—30 лет) и расквартированная в пограничных провинциях. Ее численность достигала 300 тыс. чел. В столице размещалась императорская гвардия. Армия была опорой императора, символом его могущества. Однако она была способна временами стать и самостоятельной силой, и тогда императоры оказывались ее заложниками. Неоднократно случались периоды, когда императоры свергались армией чуть ли не ежегодно.
Содержание административного и военного аппарата принцепса осуществлялось из его собственной казны — фиска (fiscus). Поступления в фиск ими за счет налогов, как прямых (провинциальный, подушный и др.). так и косвенных (на наследство. на отпуск рабов и т. д.). За расходование этих средств принцепс ни перед кем не отчитывался. В связи с этим роль общегосударственной казны (aeranum), находившейся в ведении сената, резко упала. Были случаи, когда сенат был вынужден брать взаймы деньги у принцепса. Право чеканки монеты принадлежало как сенату, так и императору.
В положении государственных органов, сохранявшихся в формально неизменном виде со времен республики, происходили, тем не менее, существенные внутренние изменения.
Народные собрания (из всех их видов дольше других просуществовали трибутные) пришли в упадок, созывались все реже, хотя и сохраняли некоторое формальное значение. Их роль чаще всего ограничивалась лишь утверждением предложений императора или сената. В связи с этим авторитет народных собраний резко снизился, упала их посещаемость. На участников собраний оказывался нажим путем подкупа и угроз. Волеизъявление граждан становилось объектом политических манипуляций, тем более что существенно преобразился сам состав народных собраний: большинство в них стало принадлежать деморализованным маргинальным элементам, вытесненным из своих родных мест и стекавшихся в столицу в надежде на праздность и бесплатные хлебные раздачи. Изменился и порядок голосования: судьба законопроекта определялась не коли-